Глава 4. Административная власть PDF Печать
Административное право - Д.Н.Бахрах Административное право

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти

Государственная власть — разновидность социальной власти, для которой характерны

следующие признаки:

1) она является средством социального управления;

2) она представляет собой отношение между людьми, их орга­низациями, субъектом и

объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);

3) это отношение обеспечивает выявление и доминирование властной воли, связано

со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять

усилия;

4) власть осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств и

методов воздействия^ (нормы, убеждение, ору­жие, организации, принуждение и

др.).

Всеми названными признаками обладает государственная власть, которая, как

известно, опирается на государственный ап­парат, юридические нормы, материальные

ресурсы, механизм убеждения и принуждения. И само государство, и его

деятель­ность можно рассматривать как средство управления, осущес­твляемого в

интересах социальной группы, класса или всего на­рода, как инструмент власти.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с

позиции теории разделения властей. Во-первых, она показала свою жизненность.

Во-вторых, ее при­влечение означает использование огромного научного

потенциа­ла, накопленного учеными и практикой государственного строи­тельства

многих стран.

Сущность теории разделения властей можно понимать так. Источником суверенитета

является народ, ему принадлежит вся полнота власти. Народовластие лишь в

небольшом объеме осу­ществляется непосредственно с помощью институтов прямой

де­мократии. В основном общие дела решает государство, которое он создает и

оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой

могущественной социальной организацией,

распоряжающейся огромными ресурсами, опирающейся на мощ­ный аппарат принуждения.

Государство обязано служить народу и отчитываться перед ним. Исторический опыт

учит, что сосредо­точение государственной власти в одних руках ведет к

деспотиз­му, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить на

законодательствование, исполнение, правосудие. Такое разделе­ние необходимо и

для того, чтобы недостатки высших руководи­телей государства не стали пороками

всего государства, всей стра­ны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные

и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, испол­нительная

и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудни­чали, дополняли друг друга, но

при этом в определенной степени были независимы, имели возможность

контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов

препятствует кон­центрации власти, неправильному ее использованию, способству­ет

установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом,

с каждым человеком. В результате со­здаются условия для обеспечения прав и

законных интересов лич­ности, развития гражданского общества, становления

правового государства.

В России принцип разделения властей впервые был закреплен Конституцией

Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой ска­зано: «Государственная власть

в Российской Федерации осущес­твляется на основе разделения на законодательную,

исполнитель­ную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной

власти самостоятельны».

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в

юридическом, понимая под ней право и возмож­ность субъектов управлять кем-либо,

подчинять своей воле дру­гих людей, издавать властные акты, осуществлять

организатор­скую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает

комплекс политико-правовых явлений и прежде все­го аппарат исполнительной

власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность.

Административная власть появилась с возникновением госу­дарства. Ее эмбрион

встречается уже в первобытном обществе. Это — власть вожака и его помощников над

первобытном стадом, основанием которой является физическая сила и мужество;

власть старейшины над членами рода (племени), покоящаяся на мораль­ном

авторитете и традициях. Свою полноту административная власть набирает в

государстве, где она опирается на вооружен­ные отряды, чиновничий аппарат,

налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была

единственной в стране

властью, которая одновременно законодательствовала, управля­ла, судила и была

исторически первой государственной властью.

Какие признаки свойственны административной власти? На первое место следует

поставить ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети

общественных свя­зей в экономической, социально-культурной,

административно-политической сферах, в созидательной и охранительной

деятель­ности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по

осуществлению законов, актов высшего руководства. Она перево­дит политические

проблемы в организационные. Административ­ная власть обязана объединять энергию,

усилия граждан, наво­дить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей мо­дель поведения людей.

Для его исполнения необходимы органи­зующие, координирующие и контролирующие

действия государ­ства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая

дело с действительными явлениями жизни и выполняющая зада­чи постоянного,

целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными

процессами. «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие

государства толь­ко и проявляется в его деятельности. Государство лишь

постоль­ку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для

того, Чтобы существовало государство, должно со­вершаться управление»'.

Административная власть имеет универсальный характер во времени и в

пространстве, т. е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют

человеческие коллективы. Она непосредствен­но организует оборону страны, охрану

государственной и общес­твенной безопасности, деятельность государственных

предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударствен­ными

организациями (регистрация, лицензирование, налогообло­жение, контроль), с

помощью правовых норм воздействует на граж­дан и организаций.

Существенный признак административной власти — наличие в ее непосредственном

ведении огромных ресурсов — правовых, информационных, экономических,

технических, идеологических, организационных. Иными словами, предметный

характер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она

опи­рается на обширные территории, контингенты людей, информа­ционные,

финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и

награждений и др.

В непосредственном ведении административного аппарата на­ходятся вооруженные

силы, в частности армия, полиция (мили­ция), органы госбезопасности,

специализированные принудитель­ные учреждения. Субъекты административной власти

используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления

внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу,

возможность самостоятель­но осуществлять физические, организационные и иные меры

при­нуждения в административном порядке — важная черта адми­нистративной

власти'.

Названные выше признаки содержания административной вла­сти — универсальность,

предметность, принудительность, орга­низующий характер — детерминируют ее форму

— иерархически построенный административный аппарат и большое число

про­фессиональных служащих.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей,

реальное осуществление принуждения требуют создания разветвленного, большого по

количеству структурных единиц и служащих аппарата. Несомненно, что численный

состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся управлением,

намного превосходит общее число служащих всех иных государственных органов

вместе взятых. Успех админис­тративной деятельности зависит от деловитости,

активности, ком­петентности, опыта, способностей занятых ею лиц, реализация

административной власти требует большого числа профессиона­лов и рациональной

организации их труда.

В отличие от других властей, административная власть орга­низационно едина, ее

нижестоящие звенья подчинены вышестоя­щим, она делится на иерархические уровни.

При последовательной реализации принципа разделения вла­стей организующая,

универсальная, предметная, профессиональ­ная административная власть приобретает

новые признаки, она становится вторичной и подзаконной.

Административная власть выступает как вторичная по отно­шению к представительным

(законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее

органов, даже если но­сители исполнительной власти избираются непосредственно

на­родом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные

акты (даже указ Президента) подзаконны, они развивают, уточ­няют, детализируют,

применяют в конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут

противоречить закону, являются его исполнением, своею волей они дополняют

законода­тельство. Поэтому органы управления называют исполнительны­ми, а власть

— исполнительной.

Жизнь общества на каждом шагу ставит все новые вопросы, требующие решения на

основе закона, но с учетом конкретной обстановки путем издания властных актов.

Издают их субъекты управления, наделенные административными полномочиями, т. е.

те, кто вправе отдавать распоряжения. Возможность издавать административные акты

относится к сущности административ­ной власти. Поэтому органы управления

называют еще и испол­нительно-распорядительными.

Таким образом, в условиях демократически организованного общества, став

вторичной и подзаконной, административная власть преобразуется в исполнительную,

которая является более высо­кой ступенью развития администрации.

Исполнительная власть — это административная власть, пре­образованная в условиях

правового государства.

Французский ученый Р. Драго дает такое определение: «Адми­нистрация

—совокупность людских и материальных средств, при­званных обеспечивать под

руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели

администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в

выполне­нии заданий, порученных ей основополагающими государствен­ными

органами»'. Главные цели исполнительной власти:

1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства,

развитию экономики страны;

3) создание условий для реализации гражданами и организа­циями их прав и свобод,

для свободной политической, экономи­ческой, социальной, духовной жизни людей.

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее

жителей, осуществляет защиту слабых, создает сис­тему административной опеки. И

она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во

всех сферах об­щественной жизни.

Исполнительная власть — инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского

общества и его отдельных членов.

Общество, создавая государственную администрацию, оплачи­вая ее содержание,

выполняя ее требования, ожидает, что дея­тельность этого инструмента будет

эффективной, т. е. поставлен­ные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с

наименьшими затратами.

Чтобы быть эффективной, государственная администрация до­лжна действовать

целесообразно, рационально используя свои пол­номочия и ресурсы. И в то же время

она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная

целесообраз­ность —основной принцип административной деятельности. И чем

последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Спе­цифика целей и

принципов — еще одна существенная особен­ность исполнительной власти.