ПІСЛЯМОВА Печать
Административное право - АВЕР'ЯНОВ Виконавча влада і адміністративне право


Підсумовуючи викладене, варто акцентувати увагу читача на тому важливому факті, що проведення адміністративної реформи залишається пріоритетним напрямом державної політики в Україні.

На сьогодні, через більш як чотири роки після офіційного оприлюднення Концепції адміністративної реформи, розпочата реалізація значної частини її основних положень. Зокрема, серед важливих кроків з реформування системи виконавчої влади на цей час найпомтнішими слід визнати: перетворення апарату Кабінету Міністрів із своєрідного "уряду в уряді" в Секретаріат з обслуговуючими функціями, який очолює не міністр -член уряду, а державний службовець; запровадження урядових комітетів як якісно нової організаційної форми роботи уряду; вдосконалення класифікації центральних органів виконавчої влади з метою утвердити серед них провідну роль міністерств; визначення посад міністрів політичними і відмежування їх від посад державних службовців; введення в міністерствах посад державних секретарів, спрямоване на чіткіше розмежування функцій політичного й адміністративного керівництва.

Отже, всупереч іноді занадто песимістичним оцінкам, адміністративна реформа поступово просувається вперед. Але відбувається цей процес в цілому досить важко і надто повільними темпами. Особливе занепокоєння викликають, зокрема, повільність процесів демократизації та дебюрократизації взаємостосунків органів виконавчої влади і громадян, а також незадовільний рівень наукового забезпечення основних заходів адміністративного реформування.

Мабуть, це умовлено, окрім багатьох суб'єктивних причин, і очевидними об'єктивними чинниками. Найважливіший із них - недостатнє фінансово-економічне забезпечення трансформаційних процесів. Адже цілком помилковим є поширене уявлення про те, що адміністративна реформа може бути безви-тратною і навіть сприяти економії державних коштів. Це далеко не так, оскільки адміністративна реформа аж ніяк не може бути зведена тільки до скорочення управлінського апарату і відповідної економії коштів.

Навпаки, проведення реформи в її повному обсязі - справа досить дорога і неможлива без значних фінансових витрат. Для прикладу можна послатися на досвід польської адміністративної реформи, основні заходи якої здійснювались протягом майже десяти років. Вона обійшлася, за свідченнями авторитетних польських фахівців, приблизно в десять млрд. доларів США (щоправда, значна частина коштів пішла на реорганізацію адміністративно-територіального устрою країни).

Отже, слід виважено ставитись до того, що відбувається в площині вітчизняної адміністративної реформи, розуміючи, що поки в державі буде нестача необхідних коштів та організаційної наполегливості, доти будуть стримуватись і темпи, і глибина заходів реформування, а відтак, і ставлення громадськості щодо неї.

Разом з тим не можна не помітити, що поза будь-яку залежність від наявності значних коштів, сучасний стан виконання реформаторських заходів характеризується тим, що радикальність впровадження окремих ключових ідей адміністративної реформи має, переважним чином, так би мовити, "паперовий" характер, оскільки не зачіпає глибинний зміст процесів та інститутів, що реформуються.

Багато в чому це обумовлюється тим, що зміст самої Концепції адміністративної реформи в Україні грунтується на досить обмеженій науково-методологічній основі. Адже склалося так, що ця Концепція готувалась переважною мірою силами вчених-юристів. Доречно нагадати, що вперше ці погляди були цілісно представлені у виданні Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України "Теоретичні засади вирішення проблем державного управління в Україні. Наукова доповідь" (за заг. ред. Ю.С.Шемшученка, В.Б.Авер'янова. -К., 1995. - 24 с.). Приблизно в той самий час відбулося і перше публічне обговорення науковою громадськістю концептуальної проблематики адміністративної реформи в рамках "Секції адміністративної реформи" Міжнародної науково-практичної конференції "Проблеми реформування державної влади: конституційні та управлінські аспекти" (м. Київ, 10-11 березня 1995 p.).

Тому аж ніяк не випадковим є те, що Концепція має досить однобічний формально-юридизований характер, тоді як сама проблематика адміністративної реформи потребує комплексного, тобто ба-гатоаспектного, підходу до її осмислення і розв'язання. Зокрема, в Концепції слабо представлені системологічні, політологічні, орга-нізаційно-економічні, соціально-психологічні та деякі інші аспекти аналізу.

Наприклад, нині особливо відчутна відсутність політико-держа-вотворчих прогнозів, пов'язаних з оцінкою тевденцій розвитку форм нашої держави. Наприклад, якщо переважатиме рух до парламентарної форми державного правління, слід, відповідно, посилювати певні інститути держави, а якщо - до резидентської, мають зміцнюватися деякі інші.

Інакше кажучи, слід погордитись з тим, що зміст Концепції адміністративної реформи, якщо розглядати її як наукову платформу щодо тривалої політики держави, не рівноцінний як у плані висвітлення всіх важливих його аспектів, так і за рівнем обґрунтованості та прогнозованості різних реформаційних пропозицій та заходів. Окрім того, важливо зрозуміти, що сам текст Концепції не повинен сприйматись (що іноді властиве фахівцям-практикам) як директива, імперативний документ, а тим більше - як набір аксіоматичних приписів, тобто як догма. Концепція є не більш як науково-рекомендаційний документ, де містяться постановки з багатьох питань і варіанти вирішення евристичних (тобто "пошукових") завдань. У цьому сенсі положення Концепції мають значення лише як попередні орієнтири для прийняття наступних політичних і законопроектних рішень.

Стосовно ж власне юридичного аспекту Концепції він також не може вважатись, цілком досконалим. Річ у тому, що проблематика реформування державного управління (про виконавчу владу тоді не йшлося взагалі) ніколи за радянських часів не була пріоритетною в юридичній науці.

Отже, на час підготовки Концепції серйозних теоретико-методо-логічних напрацювань з проблем адміністративної реформи майже не було. Багато проблем висвітлювалось на суто описовому рівні. І все це так чи інакше вплинуло на теоретичний рівень моделювання ново-утворюваних чи оновлюваних інститутів виконавчої влади та відповідних адміністративно -правових інститутів.

На жаль, і на сьогодні проблематика адміністративної реформи ще не стала провідною в юридичній науці. Зокрема, ця книга є в українській правовій літературі лише однією з поодиноких спроб - після кількох попередніх монографічних видань: "Державне управління: теорія і практика" (К, 1998. - 432 с.); "Реформування державного управління в Україні: проблеми: і перспективи (К., 1998. - 362 с.); "Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку" (К., 1999. - 272 с.) - цілеспрямовано проаналізувати в контексті адміністративної реформи існуючі та виробити нові теоретичні й практичні підходи до вирішення нагальних проблем у сферах виконавчої влади й адміністративного права.

Автори цього узагальнюючого видання переконані, що в ході проведення адміністративної реформи потреба у підтримці з боку правової науки не тільки відчувається безперервно, а й буде посилюватися. І не тільки через те, що правове забезпечення — це об'єктивно необхідний атрибут будь-якого більш-менш значного її кроку. Цей бік справи лежить, як кажуть, на поверхні, хоч сам по собі він і надзвичайно вагомий.

Проте важливішим є аспект, пов'язаний з необхідністю наукового обгрунтування підходів до розуміння й вирішення проблем, які є змістовно новими для функціонуванЕІя і розвитку виконавчої влади, державного управління та відповідних механізмів їх правового регулювання. З розумінням цього проведене авторським колективом дослідження орієнтоване на досягнення нового, вищого рівня доктри-нального узагальнення змін, що вже відбулися, обґрунтування значення та змісту новостворюваних інститутів, з'ясування чергових потреб і завдань реформування на найближчу перспективу.

Особливу увагу звернуто, у повній відповідності до галузевого профілю дослідження, на проблеми, пов'язані з необхідністю продовження формування законодавчої бази для більш ефективного функціонування виконавчої влади.

Зокрема, не буде зайвим ще раз наголосити, що очікуване прийняття та введення в дію ключових статусних законів "Про Кабінет Міністрів України" і "Про центральні органи виконавчої влади" має супроводжуватись наступною гармонізацією з їх змістом нової редакції Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Потребує значної активізації розробка проектів законів "Про державний контроль у сфері виконавчої влади" і "Про вільний доступ громадян до інформації в органах виконавчої влади".

З метою запровадження в органах виконавчої' влади досконаліших процедур прийняття нормативних та індивідуальних рішень потрібно найближчим часом завершити парламентський розгляд проекту Закону України "Про нормативні правові акти", а також прискорити підготовку до передачі до Верховної Ради проеісгу Адміністративно-процедурного кодексу (Кодексу загальних адміністративних процедур).

Стандарти поведінки державних службовців, що підлягають обов'язковій перевірці та публічній оцінці, мали б бути визначені у Кодексі поведінки і дисциплінарнсії відповідальності державного службовця, який варто було б підготувати і прийняти в "пакеті" з новою редакцією Закону України "Про державну службу".

Не слід забувати і про те, пір належна наувово-теоретична підтримка адміністративної реформи неможлива також без достатньо підготовлених наукових кадрів. Тому треба значно активізувати підготовку наукових кадрів вищої кваліфікації з проблем реформування державного управління й адміністративного права, вдосконалення державної служби, демократизації стосунків між владою і людиною, запровадження адміністративної юстиції, гармонізації українського адміністративного прана з адміністративним правом європейських країн.

Загалом здасться виправданим передбачити, що подальший аналіз і розв'язання розглянутих вище теоретичних і практичних проблем виконавчої влади та її правового регулювання сприятиме досягненню системних перегворень у механізмі державного управління. Вони мають посилити спроможність української держави консолідувати зусилля всіх органів виконавчої влади на формування і виконання стратегічних завдаю, державної політики, забезпечити більшу узгодженість, ефективність і прозорість процесів прийняття рішень на всіх рівнях виконавчої влади, підпорядкувати її задоволенню потреб і правомірних вимог та запитів людини.