Розділ XIV АДМІНІСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦІЙНЕ ПРОВАДЖЕННЯ: ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ Печать
Административное право - АВЕР'ЯНОВ Виконавча влада і адміністративне право

 

Глава 1. Розвиток загальних положень провадження в справах про адміністративні правопорушення

Зміст адміністративної відповідальності полягає в накладенні адміністративній стягнень, які іноді досить суттєво обмежують права суб'єктів відповідальності, у зв'язку з чим важливо забезпечити їх застосування у точній відповідності до вимог закону. Зазначене завдання вирішується в ході провадження в справах про адміністративні правопорушення, яке є складовою частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, способом і формою здійснення адміністративної юрисдикції відповідними органами в порядку, врегульованому законом. Ця діяльність полягає у виявленні адміністративних правопорушень, збиранні й перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді справ з винесенням відповідних постанов та їх виконанні1.

В адмінісгративно-правовій: літературі єдине розуміння сутності зазначеного провадження ще й досі відсутнє. Зокрема, В.К. Колпаков спочатку визначає провадження в справах про адміністративні правопорушення як правовий інститут, у межах якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністративних справ, а також попередження адміністративних правопорушень, а потім розглядає його як різновид виконавчо-розпорядчої діяльності2. Як систему адміністративно-процесуальних норм, що регулюють порядок, форми і методи діяльності відповідних державних органів, їх посадових осіб і представників громадськості щодо порушення і розгляду справ про адміністративні проступки, застосування до винних справедливих заходів адміністративної відповідальності та їх виконання, розглядає також провадження в справах про адміністративні правопорушення І.О. Ґалаґан 3.

Більшість же авторів (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, Л.В. Коваль, М.М. Тищенко та інші4) визначають це провадження через поняття адміністративно-процесуальної діяльності, тобто як низку послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках - й іішшх суб'єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності. Вважаємо, що в наведених твердженнях немає протиріччя, і слід погодитися з МЛ. Маслєнніковим, на думку якого будь-яке провадження в юридичному процесі, в тому числі і в адміністра-тивно-юрисдикцшному, потрібно розглядати в двох аспектах - як про-цесуально-правовий інститут і як структурну частину відповідного виду процесу5. Разом з тим не слід, на нашу думку, розривати норми єдиного інституту адміністративної відповідальності, тобто норми, які регулюють провадження в справах про адміністративні правопорушення, - це не самостійний адміністративно-правовий інститут, а процесуальна частина більшого утворення - інституту адміністративної відповідальності. Нині важко собі уявити законодавство про адміністративні правопорушення розрізненим, коли процесуальні норми закріплені окремо від матеріальних.

У зазначеному законодавстві наїюпичилось чимало проблем, на що зверталася увага в проекті Концезщії реформи адогіністративного права України (далі - Концепція), розробленої в 1998 р. групою вітчизняних вчених-адміністративістів; вони стосуються також і процесуальних норм. Останнім часом активізувалась робота над підготовкою проекту нового Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), в якому провадженню в справах про адміністративні правопорушення передбачається присвятити спеціальну частину. Робота над новим Кодексом дає гарну можливість вирішити низку проблемних питань провадження в справах про адміністративні проступки, і цією можливістю слід належним чином скористатися.

Насамперед необхідно законодавче закріпити прішципи провадження, яким у чинному КпАП, як уявляється, приділена недостатня увага. Як зазначається в проекті Концепції реформи адміністративного права, із закріплених у Конституції України принципів судочинства до адміністративно-юрисдикційного провадження за аналогією можна застосувати принципи законності, рівності всіх учасників процесу, забезпечення доказів вини, права на захист. Необхідність дотримання цих принципів випливає і з інших конституційно-правових норм - статей 6, 8, 24 Конституції України. Але і це, на думку авторів Концепції, не всі принципи. Деякі принципи провадження в адміністративних справах можна вивести з інших конституційних положень: наприклад, право на правову допомогу (ст. 59), на користування рідною мовою в адміністративному процесі (ст. 10) тощо.

Отже, основу адміністративно-юрисдикційного провадження повинні насамперед становити такі вихідні положення й організаційно-правові засади, які базуються на нормах Конституції і закріплені безпосередньо в законодавстві про адміністративні проступки у вигляді норм права, що визначають зміст і форму всього провадження, захищаючи при цьому правії і свободи громадян, інтереси держави.

Нині потрібен принципово новий погляд на визначення системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, насамперед тих, які забезпечують захист прав громадян та інших суб'єктів під час притягення їх до адміністративної відповідальності. У зв'язку з цим прийняттю нового Кодексу про адміністративні проступки повинна передувати розробка науково обґрунтованих і чітко сформульованих положень, спрямованих на захист громадян та юридичних осіб від необірунтованого притягнення до адміністративної відповідальності. Усі ці принципи мають бути "робочими", тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками.

У літературі з приводу системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення висловлювались різні думки. Так, Д.М. Бахрах до принципів цього провадження відносить: забезпечення законності; досягнення об'єктивної істини; право на захист; презумпцію невинуватості; рівність громадян перед законом; гласність провадження, широку участь громадськості; оперативність 6. На нашу думку, участь громадськості й оперативність є лише теоретичними принципами провадження, їх недодержання не впливає на законність рішення по справі. С.Т. Гончарук називає ті самі принципи (за винятком оперативності), а також виділяє ще публічність (офіційність), гласність (відкритість), змагальність сторін, охорону інтересів особи і держави, економічність і ефективність процесу 7. Останні два принципи, як уявляється, належать до загальних принципів адміністративного процесу, конкретного юридичного вираження вони не мають, а змагальність у цьому провадженні виявляється лише частково. Змагального характеру процедурі реалізації юридичної, в тому числі адміністративної, відповідальності (особливо на стадії підготовки рішення в справі про правопорушення) додає здійснення права на захист. Першочергове завдання змагальності - не тільки особливий захист прав особи, яка опинилася під впливом правоохоронних органів, а й досягнення істини в справі про правопорушення 8.

Окремо слід сказати про принцип публічності (офіційності). Його роль полягає не лише в тому, що держава самостійно, за свій рахунок вживає всіх заходів, необхідних для припинення адміністративних проступків, розгляду справи, притягнення винних до відповідальності і виконання постанови по справі, а й у тому, що він закріплює обов'язок за представниками держави порушувати справи про адміністративні проступки у всіх випадках і'х вчинення. Відповідно до чинного КпАП, у разі отримання відомостей про вчинене правопорушення органи виконавчої влади мають право самостійно вирішувати - порушувати адміністративне провадження чи ні. Прийняття і перевірка повідомлення про адміністративний проступок, порушення і розгляд справи, винесення постанови має стати обов'язком органів держави, що буде гарантією розгляду справ, виключить свавілля з боку чиновників, дозволить запобігти ігноруванню адміністративних проступків, яке на сьогодні має місце. Закріплення в КпАП принципу публічності провадження у справах про адміністративні проступки забезпечить невідворотність адміністративної відповідальності, дозволить посилити охорону прав і свобод громадян та інших суб'єктів права.

Недостатньо повно, як уявляється, в КпАП закріплено принцип гласності провадження у справах про адміністративні проступки. В ст. 249 КпАП вказується лише на відкритість розгляду справи про адміністративне правопорушення. На інших же стадіях провадження представники громадськості, засобів масової інформації, потерпілий не наділені правом спостерігати за здійсненням процесуальних дій, а також правом на отримання інформації про такі дії. Це знижує ефективність громадського контролю за діяльністю посадових осіб, зменшує виховний і попереджувальний вплив адміністративної відповідальності, створює можливості для різних зловживань. Провадження у справах про адміністративні проступки є частиною адміністративного процесу і різновидом адміністративної діяльності держави. Тому приховування інформації про дії, які виконуються, не тільки недоцільне (на відміну від кримінального процесу, де таємниця слідства викликана об'єктивними причинами), а й суперечить принципам державного управління, положенням Конституції та інших законів (наприклад, Законів "Про інформацію", "Про державну таємницю"). Тому можна підтримати пропозицію про необхідність надання можливості представникам громадськості і потерпілому знайомитися з усією інформацією, яка є у справі, а також брати участь у здійсненні окремих процесуальних дій. Останнє особливо актуальне щодо здійснення екологічних експертизу справах, пов'язаних із забрудненням довкілля9.

А.С. Васильєв називає лише два принципи провадження: об'єктивної істини і забезпечення права на захист, відносячи презумпцію невинуватості лише до умов реашащї права на захист10. На нашу думку, принцип презумпції невинуватості є одним з найважливіших самостійних принципів провадження, який має суттєве значення для забезпечення прав і свобод громадян, що притягуються до адміністративної відповідальності. В чинному КпАП він виражений тим, що до винесення постанови по справі особа називається не правопорушником, а особою, яка притягується до адміністративної відповідальності. Проте цього, як уявляється, для правового регулювання зазначеного принципу недостатньо, оскільки поняття презумпції невинуватості набагато ширше і містить низку правил, недотримання яких порушує права і свободи громадян. Основним правилом є те, що будь-яка особа, винність якої не доведена у встановленому законом порядку і не підтверджена звинувачувальним актом органу (посадової особи), уповноваженого розглядати справу, є невинуватою і не може бути покарана. З цього правила випливають й інші: ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість, хоча й має на це право, обов'язок доведення покладено на сторону, яка звинувачує; всі сумніви тлумачаться на користь особи, яку звинувачують; недоведене звинувачення є доведеною невинуватістю особи. Закріплення в КпАП цього принципу дозволить захистити громадян від необгрунтованих втручань в їхнє особисте життя.

З аналізу сутності презумпції невинуватості згаданий автор робить ще й логічний висновок про те, що вирішення завдань провадження у справа* про адміністрагивні правопорушення здійснюється через доказування, яке включає в себе виявлення, процесуальне оформлення і дослідження доказів п, хоча можна зауважити, що моментом встановлення і доведення вини особи провадження не закінчується, адже до нього входить також провадження щодо виконання прийнятого рішення.

Інколи в літературі зазначається, що процесуальні принципи в провадженні у справах про адміністративні провопорушення діють специфічно і не в повному обсязі, але система цих принципів не визначається. Це стосується таких принципів, як гласність (найчастіше під час розгляду справи присутні лише порушник і посадова особа, яка її вирішує), безпосередність (проте рішення нерідко приймається лише на підставі дослідження письмових матеріалів, особливо коли справа розглядається за відсутності порушника), змагальності (але в провадженні нема обов'язкової у часті представника звинувачення, адвоката, не завжди присутній порушник) тощо 12.

Отже, підсумовуючи сказане щодо принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, зазначимо, що в чинному КпАП, на жаль, вони найчастіше як принципи не визначені, хоча той факт, що це має бути зроблено, на нашу думку, не підлягає сумніву. Правда, вдеться не про всі принципи, властиві цьому провадженню, а лише про ті з них, які впливають на законність постанови по справі. Тобто такі принципи розгортаються в цілу систему вимог, порушення яких тягне визнання постанови незаконною. Недостатньо при цьому тільки закріпити принципи провадження, весь зміст процесуальної частини має відповідати їх ІІимогам.

Це, зокрема, такі принципи, як законність, розгляду справи про адміністративний проступок на засадах рівності :громадян, презумпція невинуватості, забезпечення права на захист, встановлення об'єктивної (матеріальної) істини, публічність (офіційність), гласність (відкритість) розгляду справи, безпосередність, самоспійність і незалежність суб'єктів адміністративної юрисдикції в прийнятті рішень і підкорення їх тільки закону, національна мова провадження, відповідальність державних органів і посадових осіб за належне виконання процесуальних дій13.

Однією з гострих проблем провадження в справах про адміністративні проступки нині є нормативне визначення порядку його здійснення. Відповідно до ст. 246 КпАП такий порядок регулюється цим Кодексом та іншими законами України. Правда, незрозуміле, для чого те саме правило спо'чатку закріплюється для всіх органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, а потім окремо дублюється для районних (міських) судів, адже вони також належать до системи зазначених органів.

Проблема правового регулювання провадження в справах про адміністративні проступки полягає, на нашу думку, в тому, що його, крім КпАП, регулює ще дуже велика кількість не тільки законів, а й підзаконних актів, причому останні іноді є єдиними нормативними актами, в яких вирішуються такі питання. Маються на увазі випадки застосування різних санкцій в адміністративному порядку (що дозволяє назвати це адміністративною відповідальністю) до юридичних осіб. Невизначеність процесуальних гарантій притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності нині взагалі є однією з головних проблем цього адміністративно-правового інституту.

Зрозуміло, що основна частина процесуальних норм, які закріплюють правила здійснення провадження в справах про адміністративні правопорушення, міститься в КпАП, а саме - в трьох останніх його розділах. Діє також низка окремих законодавчих актів, норми яких до КпАП не включено. В наш час до подібних норм належать приписи Митного кодексу України, який регулює: провадження в справах про порушення митних правил, Закону "Про боротьбу з корупцією", який встановлює певні особливості провадження в справах про корупційні діяння, та деяких інших. Це призводить до того, що різні нормативні акти по-різному регламентують здійснення однакових процесуальних дій, що часто ускладнює застосування заходів адміністративної відповідальності. З метою усунення подібної ситуації потрібно, на нашу думку, яка вже була свого часу оприлюднена м, в КпАП передбачити механізм, що забезпечував би концентрацію всіх без винятку норм, які регулюють адміністративну відповідальність, в тому числі процедури реалізації, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП.

Варто зробити застереження, що в наш час мову про вдосконалення нормативних засад nf ювадження в справах про адміністративні правопорушення можна вести лише щодо провадження про проступки, вчинені фізичними особами, тому що законодавство про адміністративну відповідальність юридичних осіб ще тільки необхідно створити. Повною мірою це стосується також норм, які визначали б процедури провадження в справах про вчинені ними правопорушення. На нашу думку, ці процедури навряд чи повинні суттєво відрізнятися від порядку притягнення до адміністративної відповідальності фізичних осіб. Особливістю можна назвати те, що права й обов'язки юридичної особи в провадженні має здійснювати представник.

На разі завдання полягає в розробці і закріпленні таких процедур. Лише повторимо висловлене раніше зауваження15, що процесуальна частина згаданого проекту КпАП абсолютно не враховує факт визнання суб'єктами адміністративної відповідальності юридичних осіб. Останні в жодній статті навіть не згадуються. Дія ж чинного КпАП поширюється виключно на фізичних осіб, на чому спеціально наголосив Конституційний Суд України в рішенні від ЗО травня 2001 р. №. 7-рп/2001 у справі про відповідальність юридичних осіб. Тому його положення не можуть застосовуватись до. випадків притягнення'до відповідальності останніх.

Реально процедури застосування до юридичних осіб в адміністративному порядку різних фінансових санкцій (які за своїм характером нічим не відрізняються від адміністративного штрафу) дуже часто регулюються, в кращому випадку, урядовими постановами, в гіршому ж - відомчими нормативними актами. Як приклади можна навести Положення про порядок накладення штрафів на підприємства, установи, організації за порушення нормативних актів про охорону праці, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1993 p., Положення про порядок накладення на господарюючі суб'єкти сфери торгівлі, громадського харчування і послуг, у тому числі на громадян-підприємців, стягнень за порушення законодавства про захист прав споживачів, затверджене постановою уряду від 14 квітня 1994 p., Положення про порядок накладення штрафів на підприємства, установи, організації за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, затверджене урядовою Постановою від 14 грудня 1994 p., Інструкцію про порядок накладення і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства, затверджену наказом Міністерства охорони здоров'я України від 14 квітня 1995 р. тощо.

Зрозуміло, що без підзаконного нормативно-правового регулювання провадження в справах про адміністративні правопорушення поки що не обійтись, але це регулювання має бути деталізуючим, а не основним, тобто в ньому мають визначатися певні особливості застосування того чи іншого закону, а не підмінюватися сам закон. Наприклад, відповідно до ст.266 КпАП наказом Міністерства внутрішніх справ, Міністерства охорони здоров'я та Міністерства юстиції України від 24 лютого 1995 р. затверджено Інструкцію про порядок направлення громадян для огляду на стан сп'яніння в заклади охорони здоров'я та проведення огляду з використанням технічних засобів. До подібних актів нині належать також роз'яснення Пленуму Верховного Суду України, які є обов'язковими лише для судів.