Розділ XIII Актуальні проблеми адміністративної відповідальності та шляхи їх розв'язання Печать
Административное право - АВЕР'ЯНОВ Виконавча влада і адміністративне право

 

Глава 1. Розмежування адміністративних і

кримінальних проступків: постановка проблеми

Адміністративне право складається з окремих інститутів, які, в свою чергу, тісно пов'язані з правовідносинами, що регулюються іншими галузями права. Так, інститут адміністративної відповідальності має багато спільного з інститутами кримінального законодавства. Тому реформування адміністративної відповідальності тягне за собою необхідність відповідних змін і в кримінальному праві.

Передумови постановки проблеми. Традиційно вважалося, що особлива частина Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) містить склади проступків, які не є суспільне небезпечними. У Кримінальному кодексі України (КК) передбачені норми щодо злочинів, однією з основних ознак яких є суспільна небезпечність діяння.

Однак розмежування адміністративних проступків і кримінальних правопорушень (злочинів) лише за ознакою суспільної небезпечності та галузями права (адміністративне й кримінальне право) є недостатнім. Вимоги щодо однорідності суспільних відносин, що визначають предмет регулювання адміністративного права, в його правовому інституті адміністративної відповідальності не витримані.

Нормами особливої частини чинного КпАП охоплені проступки, які до сфери управління не стосуються. Наприклад, проступки, передбачені у ст. 51 "Дрібне розкрадання державного або колективного майна", ст. 512 "Порушення прав на об'єкт права інтелектуальної власності", ст. 52 "Псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель", статті 89 "Жорстоке поводження з тваринами", ст. 104 "Потрава посівів, зіпсуття або знищення зібраного врожаю сільськогосподарських культур, пошкодження насаджень колективних сільськогосподарських підприємств, інших державних і громадських чи селянських (фермерських) господарств", ст. 173 "Дрібне хуліганство", та багато інших.

Ці проступки за юридичною природою не є адміністративними, оскільки відносини, що охороняються названими вище нормами, не стосуються державного управління або місцевого самоврядування. Але це і не злочини, оскільки вони не становлять великої суспільної шкідливості. Постає запитання: з яким же видом правопорушень у цьому разі маємо справу?

Звернімося за досвідом до законодавства зарубіжних країн. Більшість із них (наприклад, Франція, Нідерланди, Велика Британія, США тощо) у системі кримінального законодавства мають статті, норми яких передбачають склади злочинів, і статті, у яких передбачаються склади Іфимінальних проступків. За вчинення кримінальних проступків, в основному, передбачені незначні стягнення, які не тягнуть за собою судимості.

Інститут кримінального проступку не є новим і для права України. Так, Кримінальне уложения Російської імперії 1903 p., яке діяло і на території України, поділяло всі кримінальне карані діяння на тяжкі злочини (тягли за собою смертну кару, каторгу чи заслання), злочини (за них передбачалося ув'язнення у виправному домі, фортеці чи тюрмі) та проступки (каралися арештом або штрафом).

Можна, як здасться, піти цим шляхом і нам, передбачивши у сучасному українському законодаїїстві такі види протиправних діянь, як кримінальні проступки, поряд з проступками адміністративними і злочинами.

Це відповідало б закономірностям класифікації протиправних діянь, а також дало б змогу врахувати всі особливості встановлення як матеріальних, так і процесуальних правовідносин.

Хоча відмежування адміністративного проступку від злочину також є проблемою, але законодавець знаходить можливості її розв'язання. Цього не можна поки що сказати про відмежування кримінального проступку (склад якого взагалі досі не передбачений законодавством) від адміністрлгивного, який сьогодні об'єктивно поєднує в собі ці два явища. Тому при розмежуванні цих двох видів правопорушення потрібно використовувати, разом з критерієм "ступінь заподіяної шкоди", й іїшгі критерії.

Критерії розмежування адміністративних і кримінальних проступків. Розмежування кримінальних та адміністративних проступків доцільно провести на основі ступеня завданої ними шкоди суспільним відносинам, виду об'єкта правопорушення, об'єктивної сторони правопорушення, суб'єкта юрисдикції, суворості та виду стягнень, що накладаються за їх. вчинення, суб'єкта правопорушення.

За ступенем шкідливості слід загалом виділити правопорушення з високим, значним та невисоким рівнем суспільної шкоди.

Правопорушення з високим рівнем суспільної шкоди (тобто суспільне небезпечні), незалежно від того, які правовідносини вони порушують, в українському праві, за наявності деяких інших ознак, вважаються злочинами.

Значним рівнем суспільної шкоди доцільно >арактеризувати кримінальний проступок.

Адміністративні проступки можна розглядати як правопорушення з невисоким рівнем суспільної шкоди.

Відмежування адміністративного проступку від кримінального, на наш погляд, доцільно провести також за об 'єктом посягання.

Як уже зазначалося вище, до адміністративних лроступків слід віднести лише ті з них, які зазіхають на встановлений порядок управління в широкому розумінні цього терміна. Це означає, що до них належатимуть також проступки, які посягають на порядок управління у сфері громадської безпеки, охорони природи, якості продукті', метрології та стандартизації, транспорту, загального військового обов'язку тощо.

Практичні спроби розмежувати конкретні склади: адміністративних і кримінальних проступків дають змогу зробити висновок, що об'єктом кримінальних проступків є, насамперед, приватні (недержавні) інтереси та цінності (право власності, свобода віросповідання, трудові інтереси, здоров'я людини), а також ті посягання на встановлений порядок управління, які мають значний ступінь суспільної шкідливості і вимагають суворіших стягнень, ніж адміністративні проступки.

До кримінальних можна також віднести проступки, у яких об'єктом є порядок управління у сфері, рішення державних органів у якій може викликати значний громадський резонанс, звинувачення таких органів в упередженості (наприклад, сфера діяльності політичних партій, релігійних організацій, засобів масової інформації) *. Це повинно також запобігти використанню повноважень адміністративних органів щодо незаконного притягнення до адміністративної відповідальності в "нечистих" політінних інтересах окремих осіб чи груп з метою політичної розправи.

Виходячи з особливостей об'єктивної сторони, адміністративними проступками слід визнати тільки порушення прашш, стандартів, нормативів, встановлених органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також порушення вимог законів, контроль за виконанням яких покладено на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. Таким чином, адміністративні проступки характеризуватимуться формальним складом, тобто необхідною і достатньою підставою для притягнення до адміністративної відповідальності має визнаватися лише винне порушення норми, а настання матеріальних наслідків може бути факультативною ознакою. Тому, з формально-юридичної точки зору, адміністративними проступками слід визнати правопорушення, назви яких формулюються як "порушення законодавства...", "порушення порядку...", "порушення режиму...", "здійснення... діяльності без дозволу" тощо.

Кримінальні проступки повинні мати переважно матеріальний склад, тобто необхідним елементом проступку поряд з порушенням норми слід визнати і заподіяння шкоди. Там, де доцільно, можна віднести до кримінальних проступків також деякі склади адміністративних проступків, які кваліфікуючою ознакою мають заподіяння шкоди об'єкту правової охорони чи інші шкідливі матеріальні наслідки 2. Виходячи з об'єкта та об'єктивної сторони, для позначення кримінальних проступків найчастіше вживатимуться формулювання "порушення... прав громадян", "примушування до...", "вимагання...", "знищення...", "пошкодження...", "псування...", "забруднення..." тощо.

Проступки доцільно розділити на адміністративні та кримінальні залежно від суб'єкта юрисдикції. Притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних проступків має належати до компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які уповноважені здійснювати контроль за виконанням відповідного законодавства. Питання про накладення адміністративних стягнень взагалі має бути виведено з компетенції судів, оскільки в таких випадках вони змушені діяти не як органи, які здійснюють правосуддя, а як адміністративні органи3, а це порушує конституційний принцип розподілу влади.

Є й інша думка: виходячи з конституційного положення про те, що правосуддя в Україні здійснюється виключно судами, вирішувати справи про адміністративні проступки повинні тільки суди 4. Однак погодитися з такою думкою не можна принаймні з двох підстав.

По-перше, за такого підходу допускається розширене тлумачення терміна "правосуддя", оскільки сюди необгрунтовано включається вирішення справ про притягнення до будь-якого виду відповідальності. Продовжуючи наведений хід думок, можна зробити несподіваний висновок, що й дисциплінарні стягнення за порушення трудової дисципліни, й усі фінансові санкції мають застосовуватися виключно за рішенням суду. Однак для цього нема ніяких ні теоретичних, ні фактичних передумов. Здається, що ефективність таких заходів відповідальності у разі віднесення їх до судової юрисдикції значно зменшиться.

По-друге, розширення каральних функцій суду негативно позначиться на авторитетності судів. Ототожнення у громадській думці судів з органами, основним завданням яких є притягнення до відповідальності, не сприятиме довірі громадян до правосуддя.

Судовий порядок слід передбачити лише для оскарження рішень адміністративних органів у справах про адміністративні проступки. Оскарження рішень адміністрації щодо притягнення до адміністративної відповідальності має здійснюватися в адміністративному суді.

Усі норми, що встановлюють порядок вирішення питань у справах, пов'язаних з притягненням до адміністративної відповідальності, доцільно перенести з Кодексу про адміністративні правопорушення до Адміністративно-процедурного кодексу (норми щодо порядку притягнення до адміністративної відповідальності) та Адміністративного процесуального кодексу (норми щодо судового розгляду скарг на рішення про накладення адміністративного стягнення), проекти яких підготовлені й обговорюються. Таким чином, новий Кодекс про адміністративні проступки міститиме лише норми матеріального права, процесуальні ж відносини мали б бути предметом регулювання інших законів. Це відповідатиме законодавчій техніці, яка склалася при підготовці та прийнятті, зокрема, кримінального та кримінально-процесуального законодавств.

Вирішення справ про кримінальні проступки слід віднести до повноважень судів загальної юрисдикції. Такі справи мають розглядатися суддями, які спеціалізуються на веденні кримінальних справ, у порядку кримінального судочинства.

Адміністративні та кримінальні проступки повинні відрізнятися і за видом та суворістю стягнень. Враховуючи те, що ступінь шкідливості кримінальних проступків вищий, ніж адміністративних проступків, за їх вчинення необхідно передбачити більш суворі стягнення, які міг би накладати виключно суд.

Такі стягнення, як арешт та виправні роботи, слід передбачати лише для кримінальних проступків, оскільки вони суттєво обмежують конституційні права громадян. Це випливає зі статей 29 і 43 Конституції України, які допускають такі обмеження тільки за рішенням суду5. Якщо ж санкція за вчинення адміністративного проступку поряд із штрафом передбачає конфіскацію майна 6, то вона повинна застосовуватися за рішенням суду за зверненням адміністративного органу, який притягнув особу до адміністративної відповідальності і наклав штраф. Цього вимагає ст. 41 Конституції України7. Суд у цьому разі повинен бути наділений повноваженням перевірити правомірність притягнення до адміністративної відповідальності. Стягнення за вчинення кримінального проступку має накладатися судом за зверненням осіб, інтереси яких порушено (потерпілих); контролюючих органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування; прокуратури (в інтересах держави чи громадян).

Варто окремо зупинитися на такій санкції, як сплатне вилучення предметів, що стали знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом проступку, яка передбачена як вид стягнення і чинним КпАП, і проектом нового Кодексу про адміністративні проступки, підготовленого робочою групою при Верховному Суді України.

На наш погляд, сплатне вилучення предметів прямо суперечить вимогам частини п'ятої ст. 41 Конституції України, яка передбачає примусове відчуження об'єктів права приватної власності лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, а не як вид стягнення. У разі примусового відчуження Конституція вимагає попередньо і повністю відшкодувати власнику вартість вилученого об'єкта, і лише за умов воєнного або надзвичайного стану допускається наступне відшкодування вартості. Всупереч вимогам Конституції Кодекс встановлює наступне відшкодування вартості вилученого предмета, і не повне, а з відрахуванням витрат на реалізацію.

Таким чином, сплатне вилучення речей, які стали знаряддям вчинення або безпосереднім предметом проступку, не може бути передбачене як вид стягнення. Від нього необхідно відмовитися. Натомість там, де це потрібно і виправдано, пропонується застосовувати конфіскацію таких речей у судовому порядку.

Адміністративні і кримінальні проступки можуть бути також розмежовані за суб'єктом правопорушення. Адміністративну відповідальність будуть нести як фізичні, так і юридичні особи, відповідальність за кримінальний проступок—лише фізичні особи (громадяни, іноземці та посадові особи). У тих випадках, коли порушником може бути посадова особа органу, уповноваженого притягувати до відповідальності, проступки варто віднести до кримінальних, щоб запобігти можливості уникнути такій посадовій особі відповідальності внаслідок "корпоративізму" та "кругової поруки" 8.

Доцільність формування і запровадження концепції "кримінального проступку". Юридичні склади кримінальних проступків та відповідальність за них необхідно передбачити у Кримінальному кодексі. Для цього необхідно переглянути понятійний апарат загальної частини КК та положення, які встановлюють санкції за кримінальні правопорушення, а також особливу частину, згрупувавши у два розділи склади кримінальних проступків та злочинів.

Слід зазначити, що у разі позитивного вирішення законодавцем питання про запровадження інституту відповідальності за кримінальний проступок, який повинен бути передбачений у кримінальному законодавстві, до останнього можна буде віднести низку діянь, які сьогодні визнаються злочинами і мають наслідком судимість. При запровадженні інституту кримінального проступку необхідне реформування інституту кримінальної відповідальності, оскільїш відповідальність за вчинення кримінального проступку, за своєю природою, не повинна тягти за собою судимості. До того ж, за вчинення кримінального проступку повинні бути передбачені більш м'які санкції порівняно з покаранням за злочини.

Визнання в кримінальному праві кримінального проступку обумовило б провадження у справах про такі делікти за нормами кримінального процесу.

Необхідність передачі під кримінальну юрисдикцію кримінальних проступків зумовлюється також гипровадженням в Україні у найближчій перспективі адміністративної юстиції. Адміністративні суди повинні стати органами правосуддя, метою діяльності яких буде захист прав і свобод громадян у їх відносинах з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, зокрема у випадках незаконно накладених на них адміністративних стягнень.

Суспільство, як і більшість юристів, сьогодні ще не готове сприйняти концепцію "кримінального проступку". Це пояснюється ставленням громадян України до кримінальної відповідальності, з якою пов'язані в минулому не тільки репресії, що застосовувалися до них, а й обмеження для осіб, що притягувалися до цього виду відповідальності, які проявлялися у встановленні перешкод для зарахування на державну службу, на роботу у правоохоронних органах, використання їх на відповідальних посадах державних підприємств тощо. Введення інституту кримінального проступку і передбачення відповідного розділу в КК тепер вважається досить проблематичніш, тим більше, що вже прийнятий новий Кримінальний кодекс.

Тому на перехідний період — на час формування громадської свідомості щодо доцільності регулювання кримінальним правом відповідальності за кримінальний проступок — можна назвати такі проступки терміном, похідним від органу, який розглядає справи щодо них, — "підсудні проступки", і передбачити їх, поряд з адміністративними проступками, в іншому кодифікованому акті, який можна було б назвати Кодексом України про підсудні та адміністративні проступки. Його слід було б підготувати на основі існуючого проекту Кодексу про адміністративні проступки, згрупувавши у два розділи склади адміністративних проступків та склади підсудних проступків.

Це дало б можливість "очистити" інститут адініністративного проступку від невластивих адміністративному праву норм та створити передумови для усвідомлення необхідності й корисності запровадження інституту кримінального проступку у системі кримінального права.

Література (до гл. 1)

1.   До таких правопорушень можна віднести, наприклад, зловживання правами журналіста, порушення законодавства про об'єднання громадян, порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, склади яких передбачені проектом нового КпАП

2. Наприклад, порушення правил дорожнього руху, що спричинило легке тілесне ушкодження або пошкодження транспортних засобів чи іншого майна.

3. Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). — Л.: Издательство Ленинградского университета, 1973. —С. 28.

4.  Див.: Стефанюк В. Судова система України та судова реформа. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - С. 83; Пояснювальна записка до проекту Кодексу України про адміністративні проступки, підготовленого робочою групою, очолюваною В. Стефанюком.

5.   Частина друга ст. 29 Конституції: "Ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом" (виділено авт.). Частина третя статті 43 Конституції: "Використання примусової праці забороняється. Не вважається примусовою працею військова або альтернативна (невійськова) служба, а також робота чи служба, яка виконується особою за вироком чи іншим рішенням суду або відповідно до законів про воєнний і про надзвичайний стан" (виділено авт.).

6. Як приклад можна назвати такий адміністративний проступок, як реалізація сільськогосподарської продукції, що містить хімічні препарати понад гранично допустимі рівні концентрації. Він тягне за собою поряд зі штрафом і конфіскацію цієї продукції.

7.   Частина шоста ст. 41 Конституції: "Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом" (виділено авт.).

8.   Це випливає зі стародавнього, але завжди актуального правового принципу: "ніхто не може бути суддею у своїй справі".