Розділ IX АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ Печать
Административное право - АВЕР'ЯНОВ Виконавча влада і адміністративне право

 

Глава 1. Поняття "державна cлужба" і "державні службовці" у світлі зарубіжних моделей державної служби

Уперше термін "державна служба" було легалізовано Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 p.1 (далі - чинний Закон). Розробники чинного Закону виходили з торэ, що державна служба є особливим інститутом сучасної держави. Державна служба асоціюється, як правило, з публічною суспільно корисною діяльністю в сфері державного управління.

Використана в чинному Законі дефініція "державна служба" виявилася досить складною для сприйняття: по-перше, вона апелює до таких понять, як "служба", "професійна діяльність", "посади в державних органах та їх апараті", "виконання завдань і функцій держави"; no-друге, вона чітко не визначгіє сферу застосування такої професійної діяльності; по-третє, вона лише передбачає, що йдеться про державне управління, але прямо це не зазначає.

Найбільш суперечливо нині визначається сфера поширення інституту державної служби. Річ у тім, що до категорії державних службовців можуть бути віднесені не всі категорії службовців, а лише ті з них, які перебувають саме на державній службі. Не потрібно ототожнювати держслужбовців з тими службовцями, які або не адмініструють взагалі, або адмініст]їують не в держених інтересах. Потрібно зауважити, що вказаний Закон поширюється на апарати всіх державних органів, а не тільки органів виконавчої влади.

Існуючі підходи до розуміння понять "державна служба" і "державні службовці". Можна виділити два підходи - широкий та вузький - до визначення понять "дігржавна служба" та "державний службовець".

Згідно з широким розумінням, державна служба - це будь-яка Діяльність (служба або робота) працівників, зайнятіях у державних установах, закладах, організаціях, на державних підприємствах. Тобто, новий Закон "Про державну службу" (далі - новий Закон) мав би регулювати суспільні відносини, що виникають в усьому державному секторі. Основними критеріями такого підходу є фінансування за рахунок державних коштів та корисність з точки зору загальнодержавних інтересів - це діяльність всіх працівників матеріального виробництва, соціальної сфери та державних органів. На такій службі можуть перебувати як громадяни України, так і інші особи. За цим підходом державними службовцями пропонується вважати, крім власне держслужбовців, також працівників сфери освіти, науки, культури, охорони здоров'я, соціального забезпечення, керівників державних підприємств та їх заступників.

Прихильники розширеного тлумачення державної служби, зокрема, посилаються на Концепцію адміністративної реформи в Україні, в розділі III якої зазначено: "У перспективі постає питання обов'язкової розробки такої концепції державної служби, яка б охоплювала установи й організації всього державного сектора, що фінансується з державного бюджету". Проте при цьому не враховується, що запровадження такого підходу призведе до різкого збільшення числа держслужбовців за рахунок осіб, які не здійснюють і за функціональними повноваженнями не повинні професійно здійснювати управлінські функції.

Згідно з вузьким розумінням, державна служба - це діяльність, але не будь-яка, а лише у сфері державного управління, що здійснюється тільки службовцями органів державної влади, які обіймають посади державної служби. Тобто новий Закон мав би регулювати суспільні відносини, що виникають у зв'язку з практичним здійсненням державними органами, їх апаратами та службовцями завдань і функцій української держави, а також щодо створення правових, організаційних, економічних, соціальних, морально-етичних умов реалізації громадянами України конституційного права рівного доступу до державної служби.

Така служба як професійний вид суспільне корисної діяльності передбачає практичне здійснення завдань та функцій держави в державних органах та їх апаратах (держслужбовці органів законодавчої, виконавчої та судової влади) та її фінансування за рахунок державних коштів. На такій службі можуть перебувати лише громадяни України.

Прихильники стримання кількісного зростання державної служби, зокрема, виходять з того, що державними службовцями повинні бути тільки всі ті "державні люди", які безпосередньо і професійно зайняті в сфері державного адміністрування і приймають або забезпечують прийняття та виконання управлінських рішень «ід імені держави та її органів, тобто державні слу;«бовці державних органів та їх апаратів.

Проаналізувати зазначені Ігідхода доречно, виходічи з розуміння таких термінів, як "служба", "виконання завдань і функцій держави", "посада в державному органі або його апараті", "адміністрування" тощо.

Як відомо, термін "служба" має багато значень, серед яких і вид діяльності людей, і організаційно-правова форма певного органу, і тип чи вид служби. Так, С.І. Ожегов подає шість різних значень терміна "служба", зокрема таке: "2. Работа, занятия служащих), а также место его работы. - Поступить на службу. Государственная служба. Опоздал на службу. Пришел со службы." 2.

Наукова та довідкова література дає різні варіанти визначення терміна "державна служба": найчастіше саме як вид діяльності, але може розглядатися також як галузь права, галузь законодавства, наука. Наприклад, Ю.П. Битяк розглядає державну службу як складову соціального управління, оскільки "прийнято поділяти соціальне управління на громадське, що здійснюється органами місцевого самоврядування, та державне, під яким розуміється специфічний вид державної діяльності - виконавча діяльність, функціонування якої пов'язане з формуванням особливої правової галузі — адміністративного права"3.

Слід погодитися з Ю.М. Стариловим, який справедливо зазначає, що "зрозуміти сутність і виявити основні риси державної служби неможливо без попереднього визначення видів суспільне корисної діяльності людей" 4.

Уявляється, що головною функцією та завданням держави є ефективне державне управління та державне регулювання суспільних процесів. Причому значну частину державних завдань покладено саме на державну службу.

Державна служба може здійснюватись як у деряїавному органі, так і в апараті державного органу. Причому державний орган являє собою одиницю державної структури, з правами юридичної особи, що вирізняється організаційною єдністю, власною компетенцією та спеціальним призначенням щодо здійснення державного управління або державного регулювання в певнім сфері (галузі).

Іншою ознакою державної служби є умова обіймати відповідну посаду в державному органі або його апараті. Відповідно до чинного Закону "посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень" (частина перша ст. 2). Такі посади визначаються чинним Законом, іншими законами, а також актами Кабінету Міністрів України про віднесення окремих посад до посад державної служби.

Кожна посада дер;«авної служби наділяється частиною компетенції відповідного державного органу або його апарату. Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і мають відображатися в посадових положеннях чи інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів у межах закону та їх компетенції (частина друга ст. 11 чинного Закону).

Виходячи з аналізу прав та обов'язків за посадами державної служби, можна стверджувати, що здійснювати державні повноваження можуть не всі службовці державних органів. Вважаємо, що не можна ототожнювати терміни "державна служба" та "служба в державному органі", оскільки службу в органах державної влади проходять одночасно службовці державного органу, які: а) здійснюють трудову діяльність (працівники); б) здійснюють державно-службову діяльність (службовці). Також не можна ототожнювати "державні органи" (в яких проходять службу переважно держслужбовці) та "державні підприємства, установи, заклади, організації" (в яких працюють працівники, а не держслужбовці).

Однією з ознак державної служби є її професійність, під якою потрібно розуміти таку діяльність, що здійснюється відповідними особами в межах певної професії - в даному випадку в сфері державного управління.

Нині в Україні робота державного службовця дійсно є професією, поряд з такими професіями, як робота лікаря, вчителя, податківця, дипломата, міліціонера тощо. Вважаємо, що основним змістом професії "державний службовець" є практичне та повсякденне здійснення "державного адміністрування".

Одним з явних недоліків чинного Закону є те, що він не дає визначення терміна "державний службовець". Останній визначається опосередковано - через термін "державна служба" (частина друга ст. 1).

В Україні серед загального числа державних службовців виділяють окрему групу - посадові особи державної служби. Вони обіймають такі посади державної служби, на які за обсягом повноважень покладено обов'язок виконання частини завдань і функцій держави. Зокрема, це - посади керівників державних органів та їх заступників, керівників апаратів державних органів та їх заступників, а також інші посади державних службовців, на які законами або іншими нормативно-правовими актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих, експертно-аналітичних, консультативно-дорадчих та контрольних функцій (частина друга ст. 2 чинного Закону). В Україні ще не створено єдиного державного реєстру посад державної служби. Тому на часі запровадження такого реєстру.

Особливості зарубіжних моделей державної служби. Проблема визначення понять "державна служба" та "державні службовці" існує і в інших країнах. Вирішують її, як правило, в межах адміністративного права. Історично склалося так, що термін "державна служба" в різних країнах має дещо відмінне (навіть суттєво) значення. Як зазначається у порівняльному аналізі "Політико-адміністративні системи країн ЄС", у різних європейських країнах традиційно по-різному розуміють державне управління, що впливає на незбіг навіть ключових термінів.

Наприклад, поняттю "державна адміністрація" (fraction pub-ligue) важко знайти точний еквіваленту різних: європейських країнах, а, відтак, ризик зміни сутності при порівнянні тут ще більший, ніж у царині інших проблем, пов'язаних з адміністрацією. Зокрема, поняття "fonction publigue" (дослівно - публічна служба), що використовується у Франції, відповідає поняттю "civiil service" (дослівно -цивільна служба), що використовується в Великій Британії, та поняттю "offentlicher Dienst" (дослівно - державна служба), що використовується в Німеччині. Причому в усіх трьох зазначених країнах наведені терміни водночас позначають збірне поняття "державний службовець" (fonctionnaires, sivil servants, Beamte) і стали синонімами "адміністрації" в розмовних мовах. Однак ці три назви далекі від повної відповідності у різних країнах" 5. Не кажучи вже про країни, що запозичили ці терміни, додавши до їх тлумачення власну національну специфіку.

В сучасних державах Європи дотримуються принципу поділу державної влади на законодавчу, судову та виконавчу і вважають, що найголовнішим функціональним завданням державної адміністрації (тобто органів виконавчої влади) є організація адміністрування, бо "значення органів державної виконавчої влада для адміністрації є певною мірою очевидним, оскільки вона - їхній головний інструмент" 6.

Водночас єдиного підходу до державної служби не існує. Спостерігається значна різниця у визначеннях та сферах поширення державно-службових відносин. В кожній окремій країні модель державної служби є своєрідною. Це підтверджується такими даними.

• У Бельгії державними службовцями вважаються всі, хто перебуває на службі у держави: працівники урядових органів (федерального, регіонального та комунального рівнів), а також лікарі, вчителі, працівники правоохоронних органів, податківці тощо.

• У Великій Британії існує цивільна служба (в значенні громадська). Цивільними службовцями вважаються працівники міністерств та інших центральних відомств, яких найнято як громадських, і служба яких оплачується за рахунок коштів, що виділяються парламентом на ці цілі. Посадові особи цивільної служби поділяються на змінюваних політиків та незмінюваних професійних адміністраторів. Не віднесено до цивільних службовців: військовослужбовців, службовців поліції, службовців органів місцевого самоврядування, суддів, службовців публічних корпорацій, вчителів, працівників національної служби охорони здоров'я7.

•  В Італії існує декілька видів державної служби, кожен з яких врегульовується окремими нормативними актами 8. Власне на державній службі перебувають лише дипломати, префекти, поліцейські, а також речники, які обіймають вищі керівні посади в публічних адміністраціях державного рівня. Інші ж службовці державних агенцій вважаються державними службовцями лише формально, оскільки їх службова діяльність в значній мірі визначається колективними угодами, що укладаються між агенціями та профспілками 9.

•  В Іспанії діє державна служба, що охоплює такі групи службовців: вищий корпус цивільних державних службовців; вищий корпус державних фінансових інспекторів; вищий корпус комерційних інспекторі)? та державних економістів; вищий корпус державних юристів; корпус медиків національної системи охорони здоров'я людей; вищий корпус інспекторів з праці та соціального захисту; генеральний адміністративний корпус державної адміністрації; корпус креслярів кадастрів і креслярів-картографів; генеральний допоміжний корпус державної адміністрації; генеральний субальтернативний корпус державної адміністрації; корпус механіків-водіїв Міністерства оборони10.

•   У Китаї існує єдина, централізована державна служба. До державних службовців віднесено працівників, які обіймають посади в державному адміністративному апараті центрального, провінційного та місцеюго рівня, виділені з загальної категорії "кадри" в окрему адміністративну категорію. Всі посади поділено на "керівні" та "некерівні". До держслужбовців не віднесено робітників та обслуговуючий персонал адміністративних органів .

•   У Німеччині існує державна служба на федеральному та земельному рівнях. Персонал держслужби поділено на дві групи: а) безпосередньо держслужбовці (чиновники); б) держ-працівники (не чиновники). Вззажається, що на держслужбі виникають або публічно-правові службові відносини (чиновники, судді, військовослужбовці) або приватно-правові службові відносини (інші службовці, робітники, ті, хто навчаються). В міністерствах та інших публічних адміністраціях служать переважно чиновники12.

•   У Польщі існує цивільна служба, до якої належать професійні службовці в адміністраціях (відомствах) центрального та місцевого рівня. Розмежовують: а) "цивільних службовців", чиї відносини базуються на пр«значенні на управлінську посаду чи посаду спеціаліста державної служби, б) "працівників цивільної служби", яких беруть на роботу на юнтрактній основі 13.

•   У Російській Федерації існує дворівнева система державної служби - держслужба РФ та держслужба суб'єктів РФ. Розрізняють поняття "посада", "посада державної служби", "державна посада державної служби". Саме поняття "державний службовець" чітко визнЕнається віднесенням державної посади до державного реєстру посад державної служби. Посади держслужби поділено на: 1) категорія "А" - ті, що встановлюються з метою безпосередаього виконання повноважень державних органів (Президент РФ, Голова Уряду РФ, депутати РФ, міністри, судці, керівники вищих деракавних органів суб'єктів РФ та інші); 2) категорія "Б" - ті, що встановлюються з метою безпосереднього забезпечення виконання повноважень осіб, які заміщують посади категорії "А"; 3) категорія "В" - ті, що встановлюються державними орі~анами з метою виконання і забезпечення повноважень осіб, які заміщують посади категорії "А". Під держслужбою ро:їуміється "професійна діяльність щодо забезпечення виконання повноважень державних органів особами, які заміщують державні посади категорії "Б" та "В" 14.

•  У Сполучених Штатах Америки існує дворівнева цивільна служба ("civil servise") - федеральна цивільна служба та цивільна служба штатів. Причому носієм виконавчої влади у США є президент і підлеглий йому адміністр;їгивний апарат. Не є цивільними службовцями, наприклад: а) посадові особи, які перебувають на "урядовій службі" (керівники департаментів та відомств, інші особи, яких змінює новий президент); б) обслуговуючий персонал урядових органів, який набирається на службу в порядку конкурсу; в) військовослужбовці; г) деякі інші категорії службовців15.

•   У Фінляндії існує державна служба, але взаємовідносини державної служби вважаються відносинами зайнятості, у яких держава виступає як працедавець, а службовець - як працівник державної сфери. Виділяють службовців відповідно: державного сектора, місцевого самоврядування, приватного сектора.

•  У Франції діє державна служба в значенні "публічна". Причому держава розглядається як "публічна юридична особа". "Державними службовцями" вважаються всі службовці держави - її законодавчих, виконавчих та судових органів як у столиці, так і на периферії. Виділяють такі категорії службовців: Національних Зборів та Сенату Республіки; судової ієрархії; зі спеціальним статусом; військової служби (якщо це передбачено їх статутами). Розрізняють терміни "державні посади" та "посади в державному органі" 16. В широкому розумінні держслужбовці поділяються на: 1) службовців адміністрації, а також місцевих товариств та публічних установ (включаючи викладачів та лікарів); 2) працівників парламенту, військовослужбовців, працівників судів.

•   У Японії особи, які знаходяться на державній службі, поділяються на: 1) працівників "особливої служби" (прем'єр-міністр, міністри, урядові та міністерські радники, парламентські віце-мішстри, посадові особи, які обираються парламентом, члени японської Академії наук, судді та деякі інші); 2) працівників "звичайної служби" (працівники держорганів, держлідприємстів, установ, організацій, а також військовослужбовці та співробітники поліції), для яких застосовується конкурсна система призначення та стандартна шкала оплати.

На нашу думку,, з огляду на існуючі підходи до визначення понять "державна служба" та "державні службовці", прийнятним є саме вузький підхід, тобто в адміністративному значенні, оскільки він базується на розподілі суспільне корисної праці та враховує функціональну складову професійної діяльності у сфері державного управління17. Адже широкий підхід ігнорує функціональну складову різних видів су спільно корисної діяльності, і, як наслідок, до держ-служби помилково відносять такі види діяльності, як лікування, навчання, виховання, соцігільне обслуговування тощо. Останні, безумовно, є суспільне корисними, але вони не стосуються практичного адміністрування, тим більше на державному рівні.

Отже, державними службовцями слід вважати громадян України, які мають спеціальну фахову підготовку, пройшли встановлений законом відбір і на підставі договору про державну службу та присяги державного службовця проходять службу на посадах державної служби в державних органах або апаратах державних органів з метою державного адміністрування й одержують за це грошову винагороду за рахунок державних коштів.

Література (до гл. 1)

1.  Про державну службу. Закон України від 16. грудня 1993 р. №3723-ХП // ВВР України. - 1993. -- № 52. - Ст. 490 (із наступними змінами і доповненнями).

2.   Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. - 18-е изд., стереотип. - М.: Рус. яз., 1986. - С. 636.

3.   Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін. / За заг. ред. Ю.П. Битяка. -Харків: Право, 2000. - С. 6.

4. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М.: Изд-во "БЕК", 1996.-С. 127-128.

5.   Зітер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівнял. аналіз / Пер. з фр. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С. 285.

6.  Там само. - С. 93.

7.  Административное право зарубежных страя: Учебное пособие. - М.: Издательство "СПАКР", 1996. - С. 59-60.

8.  Там само. - С. 139-141.

9.   Зітер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівнял. аналіз / Пер. з фр. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С. 305.

10.  Організаційно-щалайі аспекти державної служби Іспанії / Перекл. з іспан. Інститут державного управління і самоврядування при KM України. -К., 1993.-78с.

11.   Административное право зарубежных стран: Учебное пособие. -М.: Издательство "СПАКР", 1996. - С. 190-192.

12. Правовые основы государственной службы в Германии. Баварская школа управления - орган публичного права. Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел ФРГ. - Мюнхен, 2001. -396с.

13.   Реформа державної служби. Адміністративна реформа: досвід Польщі для України. - Фонд "Центр "Суспільство". (Проект "Суспільство відкритих реформ"). - К., 2000. - С. 17-18.

14.   Об основах государственной службы в Российской Федерации. Федеральный закон РФ от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ. - 1995. - № 31. - Ст. 2990.

15.  Государственная служба в зарубежных странах. - М.: ИНИОН РАН, 1996. - 166 с.

16.  Правове регулювання державної служби у Франції / Пер. з фр. Інститут державного управління при Кабінеті Міністрів України. - К., 1993. - 89 с.

17. Коваленко В. Яким бути новому закону України "Про державну службу": деякі питання теорії і практики законотворення // Право України. - 2000. - № 6. - С. 85-90.