Розділ VI ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ Печать
Административное право - АВЕР'ЯНОВ Виконавча влада і адміністративне право

Частина третя

ОРГАНІЗАЦІЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ

 

 

Глава 1. Компетенція органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту

Кожний орган виконавчої влади наділений певним колом повноважень - прав і обов'язків, тобто компетенцією. Вона ;Іакріплюється в нормативно-правових актах певного виду, які характеризуються як компетенційні (або "статусні").

Компетенція є головною складовою змісту правового статусу кожного органу, яка доповнюється такими важливими елементами, як його завдання, функції, характер взаємозв'язків з іншими органами (як по "вертикалі", так і по "горизонталі"), місце в ієрархічній структурі органів виконавчої влади, порядок вирішення установчих і кадрових питань тощо.

Завдання (цілі) і функції органу е: визначальними щодо характеру його прав і обов'язків. Хоча слід зауважити, що з техніко-юридичної точки зору в чинному законодавстві нерідко є дуже нечіткими межі між формулюваннями завдань і функцій, з одного боку, функцій і повноважень - з іншого. Тому характеризуючи власне юмпетенції органів виконавчої влади, доцільно враховувати характер не лише прав і обов'язків, а й деяких інших складових їх правового статусу, насамперед завдань і функцій (хоч текстуально вони можуть і не розмежовуватись). Тим більше, що найчастіше фіксація повноважень тісно переплетена з функціями.

Кожному виду органів виконавчої влади властиві певний обсяг компетенції та відповідні форми і напрями її реалізації в ході практичного виконання покладених на них завдань і функцій. Розглянемо основні риси компетенції, спираючись на наведену у першому розділі цієї книги трьохрівневу структуру системи органів вишнавчої влади.

Кабінет Міністрів України. Основними завданнями Кабінету Міністрів є:

•   забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави в інтересах Українського народу; виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

•   вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і гармонійного розвитку особистості;

•   забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

• розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

•   забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

•  здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

• організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

•   спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади.

Для реалізації зазначених завдань Кабінет Міністрів наділений широким колом функцій і повноважень, які спрямовані на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента України, власної програми діяльності, схваленої Верховною Радою, постійного контролю за здійсненнім виконавчої діяльності підвідомчими уряду органами, вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі цих органів.

Основні функції та повноваження Кабінету Міністрів зводяться до того, що він, наприклад у сфері економіки та фінансів:

• забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання економіки України;

• розробляє та здійснює загальнодержавні програми економічного й соціального розвитку;

• здійснює відповідно до закону управління об'єктами державної власності, делегує в установленому порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об'єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, урядовим органам, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб'єктам господарювання; розробляє та забезпечує виконання державних програм приватизації;

• сприяє розвиткові підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та забезпеченню соціальної спрямованості економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури;

•   забезпечує розроблення і виконання програм структурної перебудови галузей національної економіки та інноваційного розвитку, здійснює заходи, пов'язані з реструктуризацією та санацією підприємств і організацій, розробляє і здійснює державну промислову політику, визначає пріоритетні галузі промисловості для прискореного їх розвитку; забезпечує захист та підтримку національного товаровиробника;

•  реалізує державну інвестиційну політику, регулює інвестиційну діяльність, створює сприятливі умови для залучення інвестицій в економіку України;

•   визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних потреб, порядок формування та розміщення замовлень на її виробництво, вирішує відповідно до законодавства інші питаній щодо задоволення державних потреб у продукції (роботах, послугах); утворює відповідно до законів державні резервні фонди фінансових і матеріально-технічних ресурсів;

•   забезпечує реалізацію державної аграрної політики, задоволення продовольчих потреб населення, проведення земельної реформи;

•  реалізує державну фінансову та податкову політику, сприяє стабільності грошової одиниці України;

•   розробляє кожного року проект закону про Державний бюджет України та забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України;

•  приймає рішення про використання коштів резервного фонду Кабінету Міністрів України;

•   здійснює контроль за обслуговуванням державного боргу України, приймає рішення про випуск державних внутрішніх позик, проведення грошово-речових лотерей;

• організовує державне страхування;

•   забезпечує реалізацію державної політики цін, державне регулювання ціноутворення;

• організовує і забезпечує проведення зовнішньоекономічної політики України, здійснює в межах, визначених законом, регулювання зовнішньоекономічної діяльності;

•   організовує митну справу;

•   організовує складання платіжного балансу і зведеного валютного плану України, забезпечує раціональне використання державних валютних коштів;

• виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про Державний бюджет України межах надаються іноземними державами, банками, фінансовими міжнародними організаціями, а в інших випадках відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Аналогічним чином можуть бути представлені функції' і повноваження Кабінету Міністрів в інших сферах діяльності. Самі ж ці сфери доцільно згрупувати за такими в апрямами:

сфери соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони довкілля;

сфери правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

сфери зовнішньої політики, національної безпеки та обороноздатності;

сфери деряїавної служби та кадрової політики.

У названих сферах Кабінет ^Міністрів має здійснювати функції та повноваження, що визначаються Конституцією і законами України, а власне функції - також актами Президента України.

Основною формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів є прийняття правових актів - постанов і розпоряджень, які обов'язкові до виконання на території України.

У формі по станов Кабінету Міністрів видаються акти, які мають нормативний характер, або з питань, що мають найбільш важливе загальне значенім. У формі розпоряджень Кабінету Міністрів - акти, що мають індивідуальний характер, або з питань внутрішньоор-ганізаційної та іншої поточної роботи Кабінету Міністрів.

Акти Кабінету Міністрів набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не в:тановлено законом або не передбачено цими ж актами. Вони можуть бути скасовані Президентом України. До того ж акти Кабінету Міністрів у повному обсязі або їх окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність.

Стосовно повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з іншими державними органами слід виділити насамперед напрями впливу з його боку на очолювану ним систему органів виконавчої влади. Як уже зазначалося раніше, її утворюють центральні та місцеві органи виконавчої влади.

Зокрема, стосовно центральних органів Кабінет Міністрів спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, державних комітетів України та інших центральних органів виконавчої влади, які є підвідомчими Кабінету Міністрів і безпосередньо підпорядковані йому.

Кабінету Міністрів підзвітні та підконтрольні місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень також і відповідальні перед ним. Підзвітність і Ігідконтрольність Кабінету Міністрів України обласних і районних державних адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, що делегована їм відповідними обласними чи районним радами.

Кабінет Міністрів в особі Прем'єр-міністра вносить Президентові України подання щодо призначення на посаду і звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій.

Кабінет Міністрів постійно одержує від місцевих державних адміністрацій докладну інформацію про їхню діяльність, регулярно заслуховує звіти голів державних адміністрацій з визначених Кабінетом Міністрів питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів може звернутися до Президента України з поданням про звільнення з посади відповідного голови державної адміністрації.

Серед органів, що не належать до системи органів виконавчої влади, найбільш розгалужені й тісні зв'язки Кабінету Міністрів - з Президентом України і Верховною Радою України.

У відносинах з Президентом України повноваження Кабінету Міністрів торкаються насамперед його участі, за дорученням Президента, у виконанні повноважень останнього з питань забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності, національної безпеки й обороноздатності, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також з інших питань здійснення виконавчої влади.

Кабінет Міністрів співпрацює з Адміністрацією Президента України, консультативними, дорадчими га іншими допоміжними органами і службами, створюваними Президентом для здійснення своїх повноважень на засадах і в порядку, визначених актами Президента.

Серед повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з Верховною Радою України слід, насамперед, виокремити його участь у законотворчій діяльності. Відповідно до ст. 93 Конститупії України уряд має право законодавчої ініціативи у Верховній Раді.

Законодавча пропозиція чи законопроект Кабінету Міністрів вносяться у Верховну Раду з обов'язковою пояснювальною запискою, у якій мають бути необхідне фінансово-економічне обгрунтування та пропозиції щодо покриття передбачених матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів.

Кабінет Міністрів має право вимагати термінового розгляду Верховною Радою внесеного ним законопроекту, або визнання його у встановленому порядку невідкладним. Він також має право за письмовою заявою відкликати власні законодавчу пропозицію чи законопроект, а після включення їх до порядку денного сесії Верховної Ради - за її згодою.

Важливе значення у відносинах Кабінету Міністрів з Верховною Радою має право Прем'єр-міністра, інших членів уряду бути присутніми на засіданні Верховної Ради і бути вислуханими. У разі порушення народними депутатами України питань, що стосуються діяльності Кабінету Міністрів або його членів, Прем'єр-міністр має право на одержання необхідних роз'яснень із цих питань.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Компетенція центральних органів різних видів має свої певні особливості. Зокрема, міністерства посідають провідне місце серед центральних органів і є найбільш самостійними в питаннях формування й реалізації державної-політики у відповідному секторі (сфері) державного управління. Міністерства:

• формують державну політику в закріплених за ними секторах (сферах) державного управління;

• розробляють і реалізують цільові програми розвитку у закріплених за ними секторах державного управління, вживають заходів, спрямованих на поглиблення ринкових економічних перетворень;

•   визначають пріоритетні напрями та основні планові показники розвитку у відповідних секторах державного управління;

•  прогнозують розвиток процесів і об'єктів, що перебувають у закріплених за ними секторах державного управління;

•   беруть участь у розробленні проектів Державного бюджету України, загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони довкілля тощо та забезпечують їх виконання;

• беруть участь у формуванні та реалізації політики щодо виконання робіт, послуг і поставок продукції для державних потреб та в утворенні державних резервних фондів фінансових і матеріально-технічних ресурсів, виступають державним замовником зазначених робіт та послуг;

•   забезпечують ефективне використання бюджетних коштів, виділених для розвитку у відповідних секторах державного управління;

• вносять у встановленому порядку пропозиції про зміну умов оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях, удосконалення механізму регулювання економіки, її структурної перебудови, забезпечення соціального захисту населення, екологічної безпеки;

•   вживають заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів національних товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;

• розробляють відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджують відповідно до законодавства державні стандарти;

• здійснюють заходи, пов'язані з реструвлуризацією та санацією підприємств та організацій;

• беруть участь у формуванні та реалізації антимонопольно!' політики, заходів щодо розвитку підприємництва, ринкової інфраструктури, у здійсненні програм приватизації;

•   здійснюють у межах, визначених законодавством, функції управління об'єктами державної власності;

•   забезпечують у межах своєї компетенції здійснення контролю за ефективним використанням і збереженням державного майна, веденням бухгалтерського обліку і звітності підприємствами та організаціями, що належать до закріплених за ними секторів державного управління;

•   видають у передбачених законами випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на здійснення окремих видів господарської діяльності та здійснюють чимало інших функцій, передбачених законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Разом з тим, у всіх центральних органів є певне коло спільних для них повноважень, які часто називають так званими "організаційними".

Наприклад, як правило, всі центральні органи мають право:

• одержувати в установленому порядку від інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, апаратів Верховної Ради України, органів судової влади, Президента України, органів прокуратури, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, а від органів державної статистики - безплатно статистичні дані, необхідні для виконання покладених на них завдань;

• залучати фахівців підвідомчих органів і організацій, а за домовленістю з керівниками - фахівців інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій для розгляду питань, віднесених до їх компетенції;

•  утворювати в разі потреби за власною ініціативою, а також за дорученням Президента України та Кабінету Міністрів України спільні координаціїші органи, комісії, експертні групи, залучати на договірній основі фахівців для підготовки проектів актів законодавства, здійснення їх експертизи і надання консультацій;

•   скликати в установленому порядку наради з питань, віднесених до їх компетенції;

•   застосовувати дисциплінарні стягнення до керівників підпорядкованих органів (крам звільнених з посад керівників відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій) установ та організацій, а також інших посадових осіб, що ними призначаються, і у разі необхідності передавати матеріали перевірок дій, що містять ознаки адміністративного чи кримінального правопорушення, для реагування у відповідні органи;

• скасовувати в межах своїх повноважень акти підпорядкованих їм територіальних органів, а також ставити перед іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями питання про скасування актів підпорядкованих їм органів;

•   здійснювати перевірки, інспектування й інші дії та приймати рішення, що є у передбачених законами випадках обов'язковими до виконання іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, що належать до їх сфери управління.

Центральні органи у межах своєї компетенції сприяють органам місцевого самоврядування - радам та їх виконавчим комітетам - у здійсненні ними повноважень місцевого самоврядування. Виконавчі органи рад з питань здійснення делегованих радам повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні відповідним центральним органаи.

Місцеві державні адміністрації. Основні завдання місцевих державних адміністрацій полягають у тому, що вони забезпечують на відповідній території: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання національних меншин і корінних народів також програм їхнього національного та культурного розвитку; підготовку й виконання відповідних обласних та районних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування.

Зміст компетенції місцевих державних адміністрацій визначається віднесенням до їх відання вирішення у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, таких питань місцевого життя:

забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

соціальне-економічного розвитку відповідних територій;

бюджету, фінансів та обліку;

управління майном, приватизації та підприємництва;

промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;

науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього середовища;

зовнішньоекономічної діяльності;

оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

соціального захисту населення, :праці та заробітної плати;

в інших галузях (сферах), визначених законами.

Для виконання своїх завдані, і функцій місцеві державні адміністрації мають право:

• здійснювати контроль за стгіном додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування, керівншами підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування, а у разі виявлення порушень входити з поданням до цих органів про усунення відповідних порушень;

•   одержувати необхідну статистичну інформацію та інші необхідні для здійснення своїх повноважень дані від державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій;

• порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством;

• залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до підготовки і розгляду питань, що належать до компетенції місцевих державних адміністрацій;

•  надсилати Президенту, Кабінету Міністрів, іншим органам виконавчої влади вищого рівня пропозиції з питань вдосконалення чинного законодавства і практики його реалізації у сфері державного управління;

• приймати акти з питань, віднесених до компетенції місцевих державних адміністрацій;

•  відповідно до законодавства укладати угоди і договори;

•   здійснювати інші функції та повноваження згідно з чинним законодавством.

Поряд з цим Президент України за поданням Кабінету Міністрів у межах, визначених Конституцією та законами України, може додатково передавати (делегувати) місцевим державним адміністраціям повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Така передача має супроводжуватися наданням їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення таких повноважень.

Органи місцевого самоврядування на відповідних територіях -обласні та районні ради - також мають право делегувати окремі свої повноваження місцевим державним адміністраціям. Останні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпечення місцевих інтересів населення району чи області і несуть відповідальність за їх реалізацію. Місцеві державні адміністрації у частиш здійснення ними делегованих повноважень підзвітні і підконтрольні відповідним радам.

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління співпрацюють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів (підрозділів) міністерств та інших центральних органів, сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.

Місцеві державні адміністрації на підвідомчій території мають шгідно взаємодіяти з органами місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядати та враховувати у своїй діяльності пропозиції органів місцевого самоврядування. При цьому місцеві державні адміністрації не повинні втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Завершуючи висвітлення загальних засад компетенції органів виконавчої влади, слід наголосити на тому, що створенню стабільної юридичної основи організації та функціонування виконавчої влади перешкоджає відсутність ключових статусних законів "Про Кабінет Міністрів України" і "Про центральні органи виконавчої влади". Причому з їх змістом має бути гармонізовано і нову редакцію чинного Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Водночас потребує значної активізації розробка проектів законів "Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб" і "Про доступ громадян до інформації в органах виконавчої влади".