РОЗДІЛ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА ЇЇ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ГЛАВА 18. Організаційно-правові засади державної служби Печать
Административное право - В.Б. Авер'янов Адміністративне право України

РОЗДІЛ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА ЇЇ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

ГЛАВА 18. Організаційно-правові засади державної служби


§ 1. Служба у суспільстві та державна служба
§ 2. Поняття посади і посадової особи, класифікація посад
§ 3. Управління державною службою
§ 4. Служба в органах місцевого самоврядування: загальна характеристика

§ 1. Служба у суспільстві та державна служба

Служба у суспільстві: різноманітність видів
Сучасне суспільство об'єднує значну кількість різноманітних організаційних утворень — органів і організацій. Вони залежно від форми власності, на основі якої здійснюють свою діяльність, можуть бути державними, громадськими і приватними; від способів ухвалення рішень — колективними і єдиноначальними; від умов утримання апарату — на оплатній і безоплатній основі тощо.
Але в усіх цих утвореннях є працівники, котрі на постійній основі займаються діяльністю щодо практичної реалізації основних завдань і функцій відповідних органів і організацій. Ці працівники перебувають на службі, а їхня діяльність називається службовою. В цілому ж це явище слід визначити як службу в суспільстві.
Залежно від сфери утворення і функціонування відповідних органів та організацій служба у суспільстві поділяється на окремі види. В сучасних умовах є підстави виділити два базових типи органів і організацій:
1) державні;
2) недержавні, а серед недержавних, у свою чергу, — три підтипи:
а) недержавні громадські;
б) недержавні корпоративні;
в) недержавні самоврядні.
Державні органи й організації утворюються, формуються державою (її органами), використовують матеріальні цінності, фінанси тощо, які залишаються власністю держави в особі її органів, та виконують завдання і функції держави. До них належать усі види державних органів, державні підприємства, установи і організації, їх об'єднання, військові (та інші мілітаризовані) формування.
Недержавні (громадські та корпоративні) органи і організації — це:
1) громадські організації, політичні партії, рухи, громадські формування на місцях та їх органи: так звані недержавні громадські утворення;
2) утворені на основі недержавних форм власності підприємства, установи, організації, їх об'єднання та їх власні органи управління (адміністрації): так звані недержавні корпоративні утворення. Щодо них держава не ставить завдання з виконання ними повсякденних функцій, не втручається в їхню діяльність та майнове становище. На державному рівні регулюється лише порядок їх утворення, реєстрації та здійснення контролю за відповідністю їх діяльності чинному законодавству. Решту завдань і функцій недержавні організації реалізують самостійно в межах закону та на підставі своїх статутів;
3) недержавні самоврядні утворення — це органи місцевого самоврядування. Вони, з одного боку, не є державними органами, а з іншого — їх не можна повністю віднести і до недержавних органів і організацій, оскільки перші реалізують публічно-владні функції (як відомо, місцеве самоврядування розглядається, поряд з державною владою, однією з форм публічної влади).
В усіх перелічених видах органів і організацій має місце служба, службова діяльність, яка відповідно також може розглядатися у двох найзагальніших варіантах — як державна і недержавна служба.
Аналіз особливостей служби в державних органах, органах місцевого самоврядування, державних підприємствах, установах і організаціях, а також недержавних утвореннях дає всі підстави стверджувати, що головним, найбільш вагомим видом служби у суспільстві є державна служба. Адже через державну службу забезпечується належна організація діяльності всіх органів держави, безперечним є її вплив на життєдіяльність суспільства в цілому.
Поняття державної служби, її принципи та види
Державна служба — один з важливих видів суспільно корисної діяльності, зміст якої полягає у виконанні завдань і функцій держави відповідно до обсягу компетенції відповідного органу державної влади. Державна служба є організаційно-правовим явищем зі своїм характерним змістом та особливостями.
В усіх випадках службова діяльність пов'язана з трьома елементами:
1)  запровадженням служби (встановлення посад, їх кількості), правовим врегулюванням порядку проходження тощо;
2) організацією виконання повноважень, здійсненням управління відповідними об'єктами;
3) вирішенням внутрішньоорганізаційних питань службової діяльності в певному органі чи організації (взаємовідносини між структурними підрозділами та службовцями відповідного органу).
В адміністративно-правовій літературі служба за своїм внутрішнім змістом іноді аналізується з двох боків — як організація, налагодження служби, що передує практичному її здійсненню, і як сама службова діяльність1. Проте якщо проаналізувати статути державних і недержавних організацій, положення про державні органи, затверджені на різних рівнях, то стає очевидним, яке важливе значення приділяється побудові та врегулюванню взаємовідносин між внутрішніми структурними підрозділами органів, між посадовими особами, розподілу між ними повноважень. Тому доповнення змісту служби таким елементом, як організація та правове регулювання внутрішньоорганізаційних відносин, необхідне для правильного розуміння поняття державної служби.
Державну службу традиційно розглядають в трьох аспектах — соціальному, політичному і правовому. У стислому вигляді її соціальний аспект характеризується призначенням державної служби в житті суспільства; політичний пов'язаний з формуванням державної влади, її здійсненням відповідними органами; юридичний аспект зумовлений необхідністю правового регулювання статусу державних службовців, порядку проходження служби та інших елементів державно-службових відносин.
В юридичній науці головна увага приділяється саме правовому аспекту державної служби, в якому чільне місце посідає адміністративно-правове регулювання.
Сукупність взаємозв'язанних правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державної служби, становлять комплексний інститут права (правовий інститут)1. Так, до нього входять: норми конституційного права, якими встановлюється право на державну службу; норми фінансового права, що регулюють фінансування державної служби тощо; а також норми деяких інших галузей права — екологічного, трудового, земельного і т. ін.
Норми адміністративного права в цьому інституті становлять основну частину. Ними регулюються найважливіші організаційні елементи державної служби: правовий статус посади в державних органах та їх апараті, статус державного службовця і посадової особи, категорії посад і ранги посадових осіб, вимоги до державних службовців, порядок проходження державної служби, організація управління державною службою, проведення атестації державних службовців, адміністративна і дисциплінарна відповідальність державних службовців та ін.
При визначенні поняття державної служби слід виходити з наступних основних ознак цього явища:
- державна служба — це професійна діяльність осіб, що обіймають посади в державних органах (законодавчих, виконавчих, судових, прокуратурі) та їх апараті; 
- державна служба здійснюється на основі Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів; 
- зміст державної служби полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави та вирішенні інших суспільно важливих завдань, забезпеченні прав і свобод громадян; 
- оплата праці державних службовців здійснюється з державних коштів (з Державного бюджету).
Закон України “Про державну службу” від 16.12.1993 р.2 містить визначення поняття державної служби, яке в цілому охоплює головні її ознаки. Це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті з метою практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів (ст. 1 згаданого Закону).
Важливим для розуміння сутності державної служби є визначення її принципів. Вони встановлені Законом України “Про державну службу”.
Основоположним принципом є конституційне положення про рівне право громадян на доступ до державної служби (частина друга ст. 38 Конституції України). На його розвиток у ст. 4 згаданого Закону зазначено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового положення, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір або призначені на посаду за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
Принципами державної служби, визначеними ст. З згаданого Закону, є:
- служіння народу України;
- демократизм і законність;
- гуманізм і соціальна справедливість;
- пріоритет прав людини і громадянина;
- професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі;
- персональна відповідальність за виконання службових обов'язків, дисциплінованість;
- дотримання прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування, прав підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян.
Розмежування видів державної служби можливе з різних підстав.
Наприклад, залежно від того, в органах якої гілки влади вона здійснюється, виділяються:
1) служба у законодавчому органі;
2) служба в органах виконавчої влади;
3) служба у судових органах.
Такі види, як цивільна служба і мілітаризована служба, виокремлюються залежно від порядку проходження служби. Цивільна служба, в свою чергу, поділяється на функціональну і спеціальну службу, а мілітаризована служба має значну кількість підвидів, які виділяють за характерними ознаками.
Незалежно від видів державної служби існують певні особливості тих правовідносин, які виникають при її здійсненні.
З одного боку, державна служба пов'язана з виконанням завдань та функцій держави, а тому в її процесі виникають відносини між державою (в особі її органів, уповноважених осіб) і державним службовцем, який займає відповідну державну посаду. В цих відносинах державний службовець служить державі, він повинен сумлінно ставитися до своїх обов'язків, чесно служити інтересам держави, виконувати вказівки вищих керівників.
З іншого боку, виникають відносини між державним службовцем і громадянами, державними і недержавними організаціями. Тут державний службовець виступає як слуга народу, який зобов'язаний дотримувати пріоритет прав людини і громадянина, шанобливо ставитися до людей, не допускати дій, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державних службовців тощо.
Але і в першому, і в другому випадках повноваження державних службовців повинні бути чітко й однозначно врегульовані законодавчо. При цьому якщо в другому випадку пріоритет надається правам, свободам людини і громадянина при виконанні службовцем функцій державної служби, то в першому — інтересам держави, яку він представляє, а відносини характеризуються елементами залежності державного службовця від держави, інтересів і цілей публічної влади.
Правове регулювання державної служби
Останнім часом вжито певних заходів щодо вдосконалення правового регулювання державно-службових відносин та організації державної служби. Слід врахувати, що Закон України “Про державну службу” лише за формальними ознаками вважається таким, що визначає загальні засади державної служби, а також статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті. Фактично, за своїм змістом даний Закон врегульовує діяльність службовців тільки органів виконавчої влади та апарату цих та інших органів державної влади.
Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів комітетів Верховної Ради та їх заступників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра, інших членів Кабінету Міністрів, Голови та суддів Конституційного Суду, Голови та суддів Верховного Суду, Голови та суддів Вищого господарського суду, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України.
Прийнято низку законодавчих актів, що регулюють окремі напрями державно-службової діяльності: про місцеві державні адміністрації, про Прикордонні війська України, про Прокуратуру України, про Збройні Сили України, про освіту, про міліцію України та ін. Усі вони тією чи іншою мірою стосуються питань організації та проходження державної служби у відповідних державних органах.
Для реалізації державної політики у сфері державної служби та здійснення поточного керівництва нею функціонує Головне управління державної служби України. До його компетенції віднесено прогнозування і планування потреб державних органів та їх апарату в кадрах, забезпечення разом з іншими державними органами реалізації загальних напрямів політики у сфері державної служби в державних органах та їх апараті, розробку і внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проектів нормативних актів з питань державної служби, розробку, координацію і контроль здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби та вирішення інших питань організації і правового регулювання державної служби.
Важлива роль належить також Координаційній раді з питань державної служби при Президентові України. На неї покладено функції щодо визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних завдань у сфері державної служби, об'єднання зусиль усіх державних органів щодо підвищення ефективності державної служби.