ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус Печать
Административное право - В.Б. Авер'янов Адміністративне право України

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус

§ 1. Поняття і види органів виконавчої влади
§ 2. Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної побудови
§ 3. Президент України і система органів виконавчої влади
§ 4. Кабінет Міністрів України
§ 5. Центральні органи виконавчої влади
§ 6. Місцеві органи виконавчої влади
§ 7. Органи виконавчої влади у світлі адміністративної реформи в Україні

§ 1. Поняття і види органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративного права, оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового регулювання.
Поняття органу виконавчої влади
Поняття “орган виконавчої влади” є похідним від ширшого поняття “державний орган” (або “орган державної влади”). В цьому розумінні орган виконавчої влади є окремим видом державних органів. На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади:
- створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності;
- виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції (прав і обов'язків);
- реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм;
- має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв'язки.
Крім цього, органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, зумовлені їх належністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) — системи органів виконавчої влади. Ця система органів має досить поширену назву — “апарат державного управління” (або управлінський апарат).
Зважаючи на це, термін “органи державного управління” є цілком прийнятним для характеристики органів виконавчої влади, і часто виступає фактично другою загальнопоширеною їх назвою. Відтак немає підстав заперечувати проти використання поняття “апарату державного управління” як ідентичного поняттю “система органів виконавчої влади”.
Водночас слід враховувати, що не всі органи державного управління можуть бути визначені як власне органи виконавчої влади. Зокрема, до органів виконавчої влади не належать такі органи державного управління, як адміністрації (органи управління) державних підприємств, об'єднань, установ, а також: будь-яких інших організацій державної форми власності. Ці керуючі суб'єкти мають специфіку, пов'язану лише з внутрішньою — в межах відповідної організації — спрямованістю їх управлінських функцій та повноважень. Отже, щодо подібних суб'єктів слід застосовувати тільки назву “органи державного управління”, але не “органи виконавчої влади”.
До особового складу органів виконавчої влади входять державні службовці, тобто працівники, які перебувають на державній службі та обіймають певні посади в органах виконавчої влади. Ці працівники в кожному органі становлять певне організаційне утворення, яке прийнято називати апаратом органу. Головним призначенням такого апарату є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації органом наданих йому основних функцій та повноважень. Щоправда, і сам по собі апарат виконує певні розпорядчі дії, але вони мають лише внутрішньо-організаційний характер, не підміняючи профільну діяльність власне органу виконавчої влади.
Такий аспект поняття органу виконавчої влади тривалий час мав переважно академічне значення. Останнім часом набув актуальності у зв'язку із з'ясуванням співвідношення посад керівника органу і керівниці ка апарату органу, чого вимагало введення й існування протягом певного часу в міністерствах України інституту державних секретарів.
Дійсно, чи правильно говорити про керівника щодо так званого єдиноначального органу! Наприклад, такого, як міністерство. Адже керівник у даному випадку сам і є органом. А те, що дотепер традиційно прийнято називати органом, тобто саме міністерство, насправді є апаратом органу, яким виступає міністр.
Цей висновок видається дещо незвичним і навіть парадоксальним, проте слід визнати, що словосполучення “керівник міністерства” — науково некоректний термін, оскільки міністерство не є власне органом виконавчої влади, а фактично виступає робочим апаратом міністра.
Конституція України взагалі не використовує термін “керівники міністерств”. Натомість застосовуються або термін “члени Кабінету Міністрів” (п. 10 ст. 106; частина друга ст. 115; частина перша ст. 120), або терміни “міністри”, “міністр” (частина четверта ст. 106; частина третя ст. 131). Тобто конструкція поняття “керівники міністерств” не дістала у Конституції України термінологічного підтвердження.
Але справа, певна річ, не у конституційних формулюваннях, а в тому, що на теоретичному рівні юридичною наукою має бути розмежовано поняття “орган” і “апарат органу”. Саме до апарату органу входять службовці, які в межах його внутрішньої структури організаційно забезпечують виконання відповідним органом його основних функцій і повноважень, що становлять зміст його профільної діяльності.
З огляду на це необхідно розрізняти апарат державного управління у зазначеному вище розумінні — як систему органів, і апарат окремих органів виконавчої влади.
Отже, орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади.
Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату державного управління. Водночас другою найважливішою характеристикою є функціональна відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при виділенні окремих видів органів виконавчої влади.
Види органів виконавчої влади
Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними критеріями (ознаками). Зокрема, ці органи поділяються на види залежно від: характеру компетенції (або змісту функцій) — на органи загальної, галузевої, функціональної або змішаної компетенції; сфери дії — на органи управління економікою, соціально-культурним розвитком, в адміністративно-політичній сфері; способів прийняття владних рішень — на колегіальні та єдиноначальні (одноособові) і т. ін. Найважливіше значення має класифікація видів органів виконавчої влади в Конституції України. Вона виділяє за критерієм організаційно-правового рівня наступні види:
1)  вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України;
2)  центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) — міністерства та інші органи;
3)  місцеві органи виконавчої влади — обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації.
З конституційного визначення згаданих трьох видів випливає запитання: чи означає закріплення в Конституції цих видів вичерпну класифікацію органів виконавчої влади? Тим більше, що Конституція, виокремлюючи три види органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади.
Зокрема, щодо місця у цій системі Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135 рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим приймаються відповідно до актів Кабінету Міністрів України та на їх виконання. А з іншого — Раду міністрів АРК не згадано в розділі VI Конституції “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”, хоча цілком очевидна “прив'язка” цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня.
Слід визнати, що конституційне визначення згаданих вище видів органів означає лише те, що існування даних видів є обов'язковим для системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Конституції не виключає можливості існування додаткових (звичайно, за тим самим критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б місце поряд (чи поміж) із згаданими видами.
Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади. Тобто Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади поряд з наведеними видами деяких інших на розсуд законодавця — шляхом прийняття поточних законів.
Тож виникнення будь-яких інших видів органів виконавчої влади — це справа практичного державотворення. Тим більше, що конструкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною за умови, звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Якраз останні і є предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути результатом поточної політики держави.
Цей висновок стосується, зокрема, таких новостворених (з грудня 1999 р.) органів, запропонованих Концепцією адміністративної реформи в Україні, як урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Вони належать до одного з додаткових видів органів виконавчої влади.
Отже, у тексті Конституції України не міститься вичерпної класифікації видів органів виконавчої влади. Конституція чітко визначає:
по-перше, лише основні види органів виконавчої влади;
по-друге, в переліку органів кожного основного виду — назви лише найважливіших органів.
Якщо перше положення вже було підтверджено прикладом створення урядових органів державного управління, то друге підтверджується тим, що Конституція не називає деякі органи, які фактично існують, і їх легітимність жодним чином не заперечується. Наприклад, частина перша ст. 118 визначає, що виконавчу владу в областях і районах здійснюють місцеві державні адміністрації. Насправді ж на рівні областей та районів функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади, зокрема територіальні органи деяких міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх справ, юстиції та деяких інших), які не входять до складу місцевих державних адміністрацій.
Повертаючись до наведеного вище визначення поняття органу виконавчої влади, звернемо увагу на те, що однією з найсуттєвіших ознак цього поняття є констатація належності того чи іншого органу до системи органів виконавчої влади.