РОЗДІЛ ІІ. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО ГЛАВА 3. Виконавча влада і державне управління PDF Печать
Административное право - В.Б. Авер'янов Адміністративне право України

РОЗДІЛ ІІ. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

ГЛАВА 3. Виконавча влада і державне управління

§ 1. Виконавча влада як гілка державної влади та її управлінська спрямованість
§ 2. Управління: загальне поняття і соціальна природа
§ 3. Поняття державного управління у широкому і вузькому розумінні
§ 4. Співвідношення державного управління і виконавчої влади
§ 5. Державне регулювання і державне управління: співвідношення понять

 

§ 1. Виконавча влада як гілка державної влади та її управлінська спрямованість

Виконавча влада у світлі принципу поділу державної влади.
Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову гілки влади. Цей загальновизнаний у світовій державотворчій практиці принцип став своєрідною альтернативою пануванню в нашій країні в недалекому минулому тоталітаризму партіппо-державної влади. Водночас розуміння принципу поділу влади має враховувати очевидну умовність досить поширеного уявлення по самостійне (а тим більше — цілком автономне) існування виконавчої влади серед гілок державної влади. Подібні уявлення слід вважати явним перебільшенням.
Нагадаємо, що у класичній теорії поділу влади її основний автор — французький політичний мислитель Шарль Луї Монтеск'є — говорив не стільки про поділ змісту самої влади, скільки про: а) політичний поділ праці з керівництва державою; б) розподіл владних повноважень між різними соціальними верствами.
Державна влада як вияв здатності держави до прийняття обов'язкових до виконання рішень і вжиття заходів щодо забезпечення, в тому числі примусового, цього виконання — явище цілісне. Вона інтегрує всі прояви політичної волі народу — єдиного джерела (суверена) влади в державі.
Акцентування на власне поділі влади небезпечний тим, що може ускладнювати сприйняття необхідності забезпечення плідного поєднання, ефективної співпраці гілок влади з метою виконання основних цілей та функцій, що стоять перед державою. Йдеться про те, що принцип поділу влади у широкому розумінні має врівноважуватися принципом єдності влади, або взаємодії гілок влади.
Інший видатний політичний мислитель — Г. В. Ф. Гегель критикував класичну теорію поділу влади Монтеск'є за те, що вона встановлює самостійність законодавчої, виконавчої та судової влади, а це призводить до взаємної ворожнечі між ними, підкорення однієї влади іншою. Сама ж гегелівська інтерпретація доктрини поділу влади грунтувалася на розумінні держави як єдиного цілого, де гілки влади являють собою лише різні моменти даного цілого.
Отже, державна влада за змістом є єдиною, а принцип поділу влади є, власне кажучи, провідною теоретичною настановою (принципом), яка дає змогу певним чином будувати державний апарат та організовувати його функціонування.
Поділяється не сама влада, а структурно-функціональний механізм її здійснення. Це означає, що державний апарат як цілісна сукупність органів, що здійснюють державну владу, формується за функціональною та суб'єктною (інституційною) ознаками. В першому випадку поділ влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави: 1) законотворення; 2) виконання законів; 3) правосуддя. В другому — означає розмежування у структурному устрої держави різних видів державних органів: 1) законодавчих; 2) виконавчих; 3) судових (і це — тільки основні види) з притаманними їм державно-владними повноваженнями.
Інакше кажучи, поділ влади доцільно тлумачити як констатацію того факту, що різні функції державної влади реалізуються через певні види державних органів. Між ними розподілені державно-владні повноваження таким чином, що вони при реалізації своєї компетенції є самостійними у встановлених Конституцією межах (а суди навіть незалежні при відправленні правосуддя) і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів так званого “взаємного стримування та противаг”.
Саме тому пріоритетним у змісті Конституції України є чітке виділення не конкретних гілок влади, а конкретних її суб'єктів (інституцій) — державних органів та їх систем. Зокрема, щодо виконавчої влади Конституцією передбачено виокремлення системи органів виконавчої влади в розділі VI “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”.
При цьому слід розуміти, що сприйнята Конституцією України конструкція поділу влади будується на деяких узагальнених, тобто найбільш типових функціях (законотворення, правореалізація і правосуддя) державної влади, тоді як реальна система органів держави обумовлюється не тільки цими, а й більш конкретними функціями та завданнями, що випливають із життєвих потреб організації державного та суспільного життя країни. З огляду на це поряд з державними органами, які так чи інакше співпадають з наведеними “класичними” гілками влади, Конституцією передбачені органи", що посідають окреме місце — наприклад, прокуратура, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Вища рада юстиції.
Принципово важливе значення для характеристики виконавчої гілки влади має розуміння місця і ролі в її реалізації інституту президента.
Виконавча влада та інститут президента.
Інститут президента в будь-якій державі безпосередньо, хоча і різною мірою, має відношення до виконавчої влади. Адже специфіка поста (посади) президента як глави держави полягає в тому, що в її статусі окреме місце займають повноваження у сфері виконавчої влади. Причому їх обсяг прямо залежить від властивої даній державі форми правління: цей обсяг більший у президентській республіці, менший — у парламентській.
Проте в будь-якому випадку пост президента не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою (зокрема, виконавчою) державної влади. Адже інститут президента як глави держави має, так би мовити, “наскрізне” значення щодо гілок влади і характеризується певними зв'язками з кожною з цих гілок.
Водночас сам характер виконавчої влади пояснює природну єдність інституту президента з функціями та повноваженнями даної гілки влади. Не випадково і в теорії, і в практиці глава держави зазвичай сприймається як носій виконавчої влади і найвищий представник держави у міжнародних відносинах.
Відповідь на питання, яким має бути місце президента щодо виконавчої гілки влади, зумовлюється фактичними умовами та особливостями державно-політичного розвитку конкретної країни, станом функціонування владних структур, політико-правовими традиціями та соціальними очікуваннями різних верств суспільства від інституту президента.
На сучасному етапі українського державотворення становлення даного інституту було зумовлено об'єктивними потребами перехідного періоду щодо істотного зміцнення виконавчої влади та підвищення ефективності державного управління. Саме тому запровадження у 1991 р. поста Президента України супроводжувалося підвищеними очікуваннями від посилення впливу держави, її структур на соціально-економічні та державно-правові перетворення в країні.
Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Однак це не свідчить про те, що Президент України набув ознак органу виконавчої влади, а тим більше глави цієї гілки влади. Насправді статус Президента полягає у тому, що він не уособлює жодну гілку влади, а виступає главою держави із значним обсягом повноважень (насамперед установчих і кадрових) у сфері виконавчої влади.
За умов поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки особливість виконавчої влади полягає в тому, що саме вона забезпечує практичне виконання законів та інших правових актів державних органів.
Це потребує застосування державою усіх важелів управління суспільними процесами. Адже основне призначення управління з боку держави і полягає власне у здійсненні владно-організуючого впливу на виконання законодавчих й інших правових актів державних органів. Отже, об'єктивне призначення виконавчої влади підтверджує її управлінську спрямованість.
Саме тому поняття “виконавча влада” і “державне управління” нерідко ототожнюються. Насправді це співвідношення є складнішим (гл. З, § 4 цього підручника). А для того, щоб були зрозуміліші спільні та відмінні риси виконавчої влади і державного управління, необхідно попередньо з'ясувати природу такого важливого суспільного явища, як управління.