Вступ до академічного курсу (Адміністративне право України (В.Б.Авер'янов)) Печать
Административное право - В.Б. Авер'янов Адміністративне право України

 

Вcтуп до академічного курсу


Адміністративне право як самостійна галузь права має давню історію. В усі часи воно так чи інакше пов'язувалося з публічною владою, взаємодією держави, її органів та посадовців з громадянами та іншими учасниками суспільних відносин.
У демократичному суспільстві адміністративне право регулює (опосередковує) передусім діяльність держави щодо виконання законів та інших правових актів держави. Така діяльність держави зазвичай розглядається як здійснення виконавчої влади й органічно поєднується з державним управлінням.
Хоча докладне роз'яснення поняття “державне управління” наводиться нижче (див. § 3 гл. 3), проте доречно зазначити: цей термін застосовується щодо виду діяльності держави, що полягає у здійсненні нею владно-організуючого впливу на ті сфери й галузі суспільного життя, потреби функціонування і розвитку яких вимагають дійового втручання держави шляхом застосування відповідних повноважень. І головне місце серед них посідають саме повноваження виконавчої влади. Отже, адміністративне право у традиційному для пострадянської свідомості розумінні — це галузь права, що поширюється на суспільні відносини, пов'язані з державним управлінням, тобто з владно-організуючим впливом органів виконавчої влади на різноманітні суспільні процеси.

Необхідність зміни традиційного погляду на адміністративне право

Таке розуміння адміністративного права враховує лише переважно сферу його застосування, а тому не цілком повно і, головне не досить точно відображає основнесуспільне призначення цієї галузі. Тим більше, якщо згадати, що у радянські часи У сфері державного управління домінували адміністративно-командні та примусові методи, з якими і пов'язувалися передусім роль і спрямованість адміністративного права. На сучасному етапі розвитку українського суспільства в оцінці адміністративного права треба спиратися на нове ставлення до місця і ролі держави у громадянському суспільстві. Конституція України у ст. З проголошує головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також встановлює принцип, згідно з яким саме ці права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а вона відповідає перед людиною за свою діяльність. Ця конституційна формула означає підпорядкування усіх державних і правових інститутів суспільства потребам реалізації та захисту прав людини, їх (прав) пріоритетність перед іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави. Відтак головними характеристиками у розумінні адміністративного права мають стати не “управлінська”, а тим більше “каральна” його функції, а такі нові функції, як правозабезпечувальна (яка пов'язана із забезпеченням реалізації прав і свобод людини) і правозахисна (яка пов'язана із захистом порушених прав). Саме дві останні функції найповніше відтворюють справжнє суспільне призначення адміністративного права.
Отже, метою адміністративного права має стати саме закріплення таких форм і напрямів діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб, які б забезпечували функціонування різних суспільних відносин у сфері державного управління на засадах непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і громадян повинен виходити зі статусу людини як суб'єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність.
Правильність і перспективність подібного підходу підтверджується, зокрема, практикою світового співтовариства, зокрема положеннями міжнародно-правових актів. Вони не суперечать меті й принципам діяльності будь-якої демократичної держави. Саме тому органи виконавчої влади повинні зважати не лише на статус громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на відповідні міжнародно-правові акти. Певна річ, їх сприйняття і гарантування у національному законодавстві повинні відбуватися з урахуванням реальних, насамперед економічних можливостей.
Отже, нові політичні та соціально-економічні орієнтири розвитку Української держави вимагають і в науковій площині, й у практиці правореалізації переглянути традиційне визнання провідною рисою адміністративного права лише його спрямованість на регулювання державного управління. Адже подібна оцінка адміністративного права фактично консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію безмежного владарювання держави, де людині відводиться лише місце підвладного об'єкта управління, на який спрямовані організаційно-розпорядчий вплив і адміністративний примус суб'єкта — державних органів. Цей підхід суперечить проголошеній Конституцією України принципово новій ролі держави у відносинах з людиною.

Новий погляд на сутність адміністративного права у демократичному суспільстві

Оскільки Конституція України вимагає переходу від ідеології панування держави над людиною до нової ідеології — служіння держави інтересам людини, то ця нова ідеологія має пройти, так би мовити, червоною ниткою в змісті адміністративного права. Для цього у визначенні сутності адміністративного права, поряд з його традиційною “управлінською” характеристикою (котра, і це не слід забувати, залишається важливою), провідне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що встановлює правові засади:
по-перше, якомога повнішої реалізації у сфері державного управління прав і свобод людини;
по-друге, дійового захисту цих прав і свобод у разі їх порушення з боку державних органів, їх посадових осіб.
Запровадження і реалізація нового погляду на сутність адміністративного права має сприяти істотному посиленню його ролі у формуванні громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави. Адже запровадження необхідних змін в адміністративному праві означає зрештою створення якісно нового, відмінного від колишнього, правового режиму регулювання відносин між органами виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами. Цей правовий режим відносин у сфері державного управління робить громадянина набагато більш рівноправним партнером у стосунках з державою, її органами і посадовими особами. Саме це і властиве справді демократичним країнам.
Забезпечення більшої рівноправності у стосунках людини з державою повинно становити стрижень сучасної адміністративної право-творчості й правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних правовідносин, існуватиме дедалі більше.
Запровадження зазначених змін означатиме послідовну демократизацію адміністративного права. Вона пов'язана з переходом від традицій “владного розпорядництва” з боку державних органів до традицій “надання послуг” (або “обслуговування”) фомадянам та іншим приватним особам.
Дефініція “послуги” акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології “служіння держави” інтересам людини. Адже “служіння” з боку виконавчої влади — це і є багато в чому надання її органами і службовцями різноманітних послуг.
Таке у найбільш загальних рисах нове розуміння адміністративного права є базовим для авторського колективу Академічного курсу і передбачає певні особливості у побудові структури й висвітленні відповідної навчальної дисципліни.
При цьому важливим чинником, що зумовив ці особливості, слід визнати вироблені на цей час певні нові орієнтири та здійснювані заходи щодо системного реформування адміністративного права України.

Необхідність реформування адміністративного права України та його концептуального забезпечення

Нагальна необхідність такого реформування підтверджується світовим досвідом, який свідчить, що в період серйозних трансформацій соціальноекономічних і політико-правових систем саме галузь адміністративного права потребує істотних перетворень і, отже, відповідного науково-теоретичного забезпечення. І це не випадково, позаяк адміністративне право є однією з провідних галузей права в кожній демократичній країні. Як, скажімо, галузь цивільного права виконує своєрідну системотворчу функцію в приватному праві, так і адміністративне право виконує цю функцію в сфері публічного права. У розвинених державах Європи у післявоєнний час демократична перебудова національних адміністративно-правових доктрин і законодавства тривала по кілька десятків років. Напевно, рекордним тут можна вважати приклад Великої Британії, де подібний процес, за оцінками британських адміністративістів, тривав майже п'ятдесят років.
Що ж стосується України, то в перші п'ять-шість років після здобуття державної незалежності у розвитку адміністративного права тривав застій. Зокрема, дуже повільно і нерішуче оновлювалося адміністративне законодавство. Наприклад, окрім регулювання діяльності органів правоохоронної спрямованості, серед нових адміністративно-правових актів справді загальнодержавного характеру можна назвати хіба що прийнятий у 1993 р. Закон України “Про державну службу”.
Лише після прийняття у 1996 р. Конституції України почали змінюватися на краще тенденції розвитку національного адміністративного права. Цьому сприяли два вирішальні фактори: по-перше, утворення Президентом України у 1997 р. Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи і, головне, покладення на цю комісію завдання підготовки Концепції адміністративної реформи; по-друге — прийняття в тому ж році Кабінетом Міністрів України рішення про створення Робочої групи, якій доручалися підготовка Концепції реформи адміністративного права України і розробка проекту Адміністративного кодексу України.
Не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії нашої країни. Особливо ж неординарним, і не тільки, мабуть, для нашої країни, слід вважати урядове рішення щодо розробки Концепції реформи адміністративного права (далі — Концепція). Це, дійсно, надзвичайно рідкісний випадок, коли держава офіційно ставить завдання щодо концептуального забезпечення реформування цілої галузі національного права, причому галузі фундаментальної, профільної. Відповідно до цього завдання в 1998 р. проект Концепції був підготовлений, у 2000 р. — переданий до парламенту, а в 2001 р. — розглянутий Комітетом з питань правової політики Верховної Ради України.
Творчий потенціал проекту Концепції полягає насамперед у тому, що він спрямовує весь процес реформування адміністративного права і зусилля дослідників на постановку і вирішення проблем по кількох основних напрямах:
- переосмислення ряду ключових науково-теоретичних засад адміністративного права, тобто розвиток і оновлення самої доктрини адміністративного права як самостійної галузі української юридичної науки - суттєва зміна, оновлення або доповнення основних частин величезного масиву чинного адміністративного законодавства. Останнє за своїм змістом не відповідає не тільки потребам формування громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави, а й вимогам здійснення адміністративної реформи; 
- визначення підходів до побудови внутрішньої структури нормативного масиву адміністративного права. Основні висновки проекту Концепції вже набули значного поширення, зокрема у навчальному процесі. Деякі ідеї вже дістали втілення у законопроектній практиці. Водночас головна проблема полягає в тому, щоб в основу реформування адміністративного права покласти згадане вище усвідомлення його сутності, пов'язане із забезпеченням реалізації та захисту прав і свобод громадян.
Саме виходячи з такого розуміння, автори пропонованого академічного курсу прагнули адекватно втілити і творчо збагатити найважливіші ідеї, положення і висновки проекту Концепції реформи адміністративного права України.