ГЛАВА 7 Адміністративно-деліктне право Печать
Административное право - Колпаков,Кузьменко Адміністративне право України


7.1. Адміністративне правопорушення

Поняття адміністративного правопорушення. Правопорушення, як випливає з терміна, є порушенням права, акт, що суперечить праву, його нормам, закону. Вчинити правопорушення — означає порушити право.

Кожне окреме правопорушення як явище реальної дійсності завжди конкретне і має риси, що дозволяють розмежувати кримінальні правопо­рушення (злочини), адміністративні правопорушення, порушення ци­вільного, трудового законодавства тощо.

Конкретність кожного правопорушення полягає в тому, що воно вчи­нюється конкретною особою, у певному місці, у певний час, порушує конкретну норму конкретної галузі права, характеризується точно визна­ченими ознаками.

Вивчення правопорушень та інших правових явищ, які з ними пов'я­зані, належить до найважливіших завдань будь-якої правової галузі. Не є винятком щодо цього й адміністративне право.

Загальне поняття адміністративного правопорушення дає ст. 9 КУпАП, яка розкриває його матеріальний зміст, юридичну природу, соціальну сутність, а також визначає важливі ознаки.

Відповідно до цієї статті адміністративним правопорушенням (про­ступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Необхідно зазначити, що до прийняття чинного КУпАП (прийнятий 7 грудня 1984 р., введений в дію 1 червня 1985 р.), законодавство Украї­ни визначення адміністративного правопорушення не містило. У рамках колишнього СРСР поняття адміністративного правопорушення на зако­нодавчому рівні вперше було сформульоване в Основах законодавства СРСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, що бу­ли прийняті 23 жовтня 1980 р. До цього часу визначення адміністратив­ного правопорушення розглядалося лише в науковій літературі.

Аналіз ст. 9 КУпАП дає можливість виділити ознаки адміністратив­ного проступку (правопорушення).

По-перше, це виключно діяння, тобто дія (наприклад, дрібне хуліган­ство, ст. 173) чи бездіяльність (наприклад, ухилення від реєстрації вогне­пальної зброї, ст. 192). Звідси випливає, що думки, бажання чи інші ви­яви психічної діяльності юридичного значення не мають.

По-друге, до ознак адміністративного правопорушення належить його протиправність, тобто заборона адміністративно-правовими нормами від­повідного діяння як такого, що завдає шкоди чи загрожує небезпекою. Сутність протиправності полягає в тому, що конкретне діяння визнаєть­ся адміністративним правопорушенням (проступком), якщо воно перед­бачене як таке чинним адміністративним законодавством.

По-третє, важливою ознакою адміністраіивного правопорушення є винність. Винність передбачає наявність у особи відповідного власного психічного ставлення до свого діяння і його наслідків. Законодавець вва­жав за необхідне вказати на форми вини, що мають юридичне значення. Це умисел (вина у формі умислу) і необережність (вина у формі необе­режності). Умисел може бути прямим чи непрямим (евентуальним). Не­обережна вина виявляється у формі самовпевненості чи недбалості.

По-четверте, обов'язковою ознакою адміністративного правопору­шення є адміністративна караність. Караність означає, що за вчинення конкретного порушення адміністративним законодавством передбачаєть­ся відповідне покарання. Це дозволяє відмежувати правопорушення від інших протиправних (заборонених адміністративно-правовими нормами) вчинків, які не спричинюють застосування адміністративних стягнень.

Так, правила користування засобами морського транспорту досить великі й містять значну кількість приписів, які зобов'язують особу вчи­нювати чи не вчинювати певні дії. Проте порушення тільки двох пунктів з цих правил (пошкодження внутрішнього обладнання і куріння у не-встановлених місцях на судні) спричинює накладення адміністративних стягнень (ст. 115 КУпАП).

По-п'яте, юридичною ознакою адміністративного правопорушення є об'єкт посягання. Це діяння, що посягають на державний чи громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління. Конкретні об'єкти, посягання, які роблять діяння адміністра­тивним правопорушенням, визначені статтями 41—212 Особливої части­ни КУпАП.

Дослідження юридичної природи адміністративного правопорушен­ня, з'ясування його сутності й змісту пов'язані з питанням його суспіль­ної небезпеки.

З цього приводу існують дві позиції. Перша — адміністративні про­ступки не є суспільне небезпечними діяннями; друга — адміністративні проступки — суспільне небезпечні діяння.

Прихильники оцінки адміністративного правопорушення як явища, що не є суспільне небезпечним (О. Якуба, А. Клюшниченко та ін.) спи­раються на твердження, що злочини — це якісно особливий вид правопорушень, а їх основна матеріальна властивість полягає у суспільній небез­пеці. Причому, на їх думку, суспільна небезпека повно характеризує ви­ключно злочини. Тому для інших правопорушень така ознака не обов'яз­кова.

Визначення злочину як суспільне небезпечного діяння міститься в ч. 1 ст. 11 КК України, а в ч. 2 цієї статті фіксується, що не є злочином дія чи бездіяльність, яка навіть формально містить ознаки будь-якого діяння, передбаченого КК України, але через малозначущість не стано­вить суспільної небезпеки, тобто не заподіяла і не могла заподіяти істот­ної шкоди фізичній чи юридичній особі, суспільству чи державі.

Отже, зазначають вони, у праві чітко закріплено, що малозначущий протиправний вчинок не є суспільне небезпечним і не може розглядати­ся як злочин. Виходячи з цього положення робиться два висновки.

Перший: ознака суспільної небезпеки властива тільки злочинам, інші правопорушення позбавлені цієї якості.

Другий: адміністративні правопорушення (проступки) не являють со­бою суспільної небезпеки; це суспільне шкідливі, антигромадські явища. Тому й відрізняються злочини від адміністративних правопорушень тим, що злочини — діяння суспільне небезпечні, а адміністративні правопору­шення — діяння лише шкідливі.

Науковці, які розглядають адміністративні правопорушення як сус­пільне небезпечні діяння (Є. Додін, Л. Коваль та ін.) виходять з матері­альної єдності усіх правопорушень. І злочини, й адміністративні право­порушення, й дисциплінарні провини, й цивільні правопорушення пев­ною мірою є суспільне небезпечними діяннями. Тому суспільна небезпе­ка — це ознака, властива їм усім без винятку. Відмінність полягає лише в ступені суспільної небезпеки.

Злочини мають підвищений ступінь суспільної небезпеки. Адмініст­ративним правопорушенням вона властива «меншою», «невеликою», «невисокою», «незначною» мірою і не досягає того рівня, з якого почи­нається застосування заходів кримінальної відповідальності.

Підтвердження цієї позиції, на думку її прихильників, міститься в ч. 2 ст. 1 КК України, де йдеться щодо суспільне небезпечних діянь, які є злочинними. Звідси випливає обгрунтований висновок, що поняття суспільне небезпечного діяння значно ширше поняття злочину, тобто да­леко не всі суспільне небезпечні діяння є злочинами.

Підкріплюють цю думку дві обставини.

По-перше, злочини і адміністративні правопорушення як соціальні явища дуже близькі між собою, а межі між ними досить рухливі й надто умовні. Тому відомі випадки, коли перші з них перетворюються на другі й навпаки. Іншими словами, юридична практика знає випадки, коли одне й те саме діяння на одному проміжку часу може розцінюватись як зло­чин, а на іншому — як адміністративний проступок.

Так, у 1956 р. було встановлено адміністративну відповідальність за дрібне хуліганство. Навіть якщо хуліганські дії протягом року вчинюва­лись однією й тією самою особою два, три і чотири рази, винний щоразу притягався лише до адміністративної відповідальності. У 1960 р. за третє дрібне хуліганство, вчинене протягом року, введено кримінальну відпові­дальність. 26 липня 1996 р. була встановлено кримінальну відповідаль­ність за повторне дрібне хуліганство. У 1997 р. кримінальну відповідаль­ність за дрібне хуліганство скасували.

Нині, як і в 1956—1960 рр., дрібне хуліганство тягне за собою лише адміністративну відповідальність.

Чи можна з цього зробити висновок, що в 1969 р. суспільне небезпеч­ним діянням стало третє дрібне хуліганство, в 1966 р. — уже друге, а до 1977 р. це правопорушення втратило суспільне небезпечний характер? Чи відображають наведені правові метаморфози реальну зміну соціаль­ної значущості відповідних діянь? Ні. За вказаний проміжок часу влас­тивості дрібного хуліганства майже не змінилися, а от їх правова оцінка змінилася істотно.

Отже, все залежить від волевиявлення законодавця, вираженого у праві й зумовленого соціально-політичними та іншими потребами сус­пільства, а також ситуацією, що в ньому склалася.

По-друге, про суспільну небезпеку того чи іншого правопорушення можна робити висновок з урахуванням його поширення та результатив­ності боротьби з ним. Тут важко не погодитися з Л. Ковалем, який у зв'язку з цим зазначає, що окремо взяті дрібні проступки, такі, як проїзд у громадському транспорті без квитка, торгівля у невстановленому місці тощо, можливо, й не мають чітко вираженої суспільної небезпеки. Однак у своїй сукупності та поширеності вони, без сумніву, набувають суспіль­не небезпечного характеру1.

До цього можна додати, що, встановлюючи адміністративну відпові­дальність за ті чи інші діяння, законодавець обов'язково бере до уваги їх поширення і необхідність боротьби не з окремо взятими випадками, а з явищами, які не можна розцінювати як прояв обставин, що випадково склалися, через виникнення небезпеки для суспільних відносин, які від­повідають інтересам держави. Якби це було не так, то не було б необхід­ності боротися з такими діяннями, як торгівля у невстановлених місцях тощо.

Незважаючи на тривалість дискусії щодо проблеми суспільної небез­пеки адміністративних правопорушень, можна констатувати спільність поглядів її учасників у визнанні негативного характеру усіх правопору­шень. Негативна ж оцінка не може полягати в чомусь іншому, крім шко­ди і суспільної небезпеки. Тому виникає потреба з'ясувати співвідношен­ня таких понять, як «шкідливість» і «суспільна небезпека».

Отже, суспільна небезпека правопорушень (злочинів і адміністратив­них проступків) полягає саме в тому, що вони завдають шкоди правопо­рядку, громадським і особистим інтересам. Шкідливі наслідки мають як кримінальні, так і адміністративні правопорушення. Нешкідливих або байдужих для держави, суспільства, громадян правопорушень не існує. Не може бути правопорушень суспільне «корисних» або суспільне «без­печних». Усі вони тільки суспільне небезпечні, а відрізняються лише ступенем заподіяної шкоди й саме тому різні за ступенем суспільної не­безпеки.

Відмінність адміністративного правопорушення від злочину та дис­циплінарного проступку. Розмежування злочинів, адміністративних і дисциплінарних правопорушень має не лише теоретичне (навчальне, піз­навальне), а й велике практичне значення.

Правильне розв'язання цього питання у кожному конкретному ви­падку має принциповий характер, оскільки прямо пов'язане з визначен­ням засобів і форм державного впливу. Цілком очевидно, що якщо особа за вчинення адміністративного правопорушення буде притягнуто до кри­мінальної відповідальності чи навпаки, за вчинення злочину — до адмі­ністративної, іміджу правової системи буде заподіяно шкоди.

Основними ознаками, за якими здійснюється розмежування адмі­ністративних правопорушень і злочинів є такі.

Перша ознака. Включення складу правопорушення або в Кодекс Ук­раїни про адміністративні правопорушення, або в Кримінальний кодекс.

Підставою для включення складу в той чи інший кодекс є ступінь суспільної небезпеки. Принципові положення для вирішення питання про ступінь суспільної небезпеки містяться в ст. 9 КУпАП, а також у статтях 1 і 11 КК.

Частина 2 ст. 9 КУпАП визначає, що адміністративна відповідаль­ність за правопорушення настає тільки в тому разі, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою кримінальної відповідальності.

Частина 2 ст. 1 КК встановлює, що виключно Кримінальний кодекс України прямо і чітко визначає, які суспільно небезпечні діяння є зло­чинними.

Таким чином, діяння може розглядатися як адміністративне правопо­рушення тільки в тому разі, якщо КК не визнає його злочином.

Частина 2 ст. 11 КК вказує на найбільш загальний критерій відмежу­вання проступків від злочинів. Це — малозначність діянь. Зі змісту цієї статті випливає, що малозначним є діяння, що формально передбачене КК, однак не заподіяло істотної шкоди фізичній чи юридичній особі, су­спільству чи державі.

Слід зазначити, що малозначність (мала суспільна небезпека) діяння являє собою властивість не однієї, а всіх сторін складу правопорушення. Питання, чи є діяння малозначним, вирішується з урахуванням усіх його суб'єктивних і об'єктивних ознак (завданого збитку, місця, способу, ха­рактеру проступку, мотиву, мети, особливих якостей суб'єкта та ін.).

Таким чином, найважливішим критерієм розмежування адміністра­тивних правопорушень і злочинів є ступінь суспільної небезпеки. Керую­чись саме цим критерієм, законодавець відносить одні діяння до про­ступків, інші — до злочинів і включає їхні склади у відповідні кодекси.

Друга ознака. Склад будь-якого злочину може бути встановлений тільки законом. Склади адміністративних проступків — як законами, так і підзаконними актами.

Так, сільські, селищні, міські, обласні ради (органи місцевого само­врядування) правомочні приймати рішення (ст. 107 «Порушення правил карантину тварин»), а також затверджувати правила, за порушення яких передбачено адміністративна відповідальність (ст. 152 «Порушення пра­вил благоустрою», ст. 159 «Порушення правил торгівлі на ринках», ст. 182 «Порушення тиші в громадських місцях»).

Третя ознака. Джерело кримінальної відповідальності єдине. Це Кримінальний кодекс України (ст. 3). Джерел адміністративної відпові­дальності безліч. Це Кодекс України про адміністративні правопорушен­ня (ст. 2) та інші закони.

Четверта ознака. За вчинення злочинів передбачені покарання, їх вичерпний перелік міститься у КК (ст. 51). За здійснення адміністратив­них правопорушень передбачені стягнення. Перелік стягнень, що містить ст. 24 КУпАП не є вичерпним. Закони можуть встановлювати інші, крім перелічених у даній статті, стягнення.

П'ята ознака. Згідно зі ст. 23 КУпАП адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання правопоруш­ника і запобігання правопорушенням. За ст. 50 КК покарання — насам­перед кара за вчинення злочину. Кара виступає як засіб для досягнення виправних і превентивних цілей покарання.

Шоста ознака. Кримінальні справи розглядаються тільки судами, і тільки суд визначає і призначає те чи інше покарання за злочин. Правом розглядати адміністративні справи КУпАП наділяє більш як 40 суб'єктів. Серед цих суб'єктів є як органи держави, так і органи місцевого самовря­дування — виконавчі комітети рад (ст. 213 КУпАП).

Сьома ознака. Законодавством встановлено пріоритет кримінальної відповідальності перед адміністративною відповідальністю (ст. 9 КУпАП).

Одне й те саме діяння не може бути водночас і злочином, і адмініст­ративним правопорушенням. Тому ч. 2 ст. 9 КУпАП визначає, що адмі­ністративна відповідальність настає лише в тому разі, якщо діяння не тягне за собою кримінальної відповідальності.

Такий підхід зумовлений наявністю численних випадків, коли відме­жування злочину від адміністративного проступку утруднено.

Є правопорушення, що завжди кваліфікувалися і кваліфікуватимуть­ся як адміністративні проступки. Наприклад, безквитковий проїзд в автобусі, знищення межових знаків, торгівля у невстановлених місцях, нед­бале зберігання паспорта, що спричинило його втрату. У таких ситуаціях пред правозастосувачем навіть не виникає питання про розмежування проступку і злочину.

Разом з тим відомо чимало правопорушень, які залежно від низки об­ставин можуть розглядатися або як адміністративний проступок, або як злочин.

Для прикладу порівняємо ст. 248 «Незаконне полювання» КК Украї­ни і ст. 85 «Порушення правил використання об'єктів тваринного світу» КУпАП.

Відповідно до ст. 248 КК України злочином буде порушення правил полювання, якщо воно заподіяло істотну шкоду, а також незаконне по­лювання у заповідниках або на інших територіях та об'єктах природно-заповідного фонду або полювання на звірів, птахів чи інші види тварин­ного світу, що занесені до Червоної книги України.

Відповідно до ст. 85 КУпАП проступком визнається грубе порушен­ня правил полювання, тобто полювання без належного на те дозволу, в заборонених місцях, у заборонений час, забороненими знаряддями чи способами.

Порушення правил, установлених для боротьби зі шкідниками і хво­робами рослин, та інших вимог законодавства щодо захисту рослин ква­ліфікується як злочин (ст. 247 КК України), якщо таке діяння спричи­нило тяжкі наслідки. Якщо таких наслідків немає, то діяння розцінюєть­ся як адміністративне правопорушення (ст. 105 КУпАП).

Кримінальне каране порушення правил безпеки руху та експлуатації транспорту (ст. 286 КК України) відрізняється від адміністративно кара­ного (статті 123, 124, 125, 128 КУпАП) такою ознакою, як заподіяння по­терпілому легких або середньої тяжкості тілесних ушкоджень.

Значно схожі між собою адміністративні та дисциплінарні правопо­рушення. І ті й другі є незлочинними. Розслідування та застосування санкцій за їх вчинення здійснюються у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності. Ступінь суспільної небезпеки адміністративних і дисциплі­нарних правопорушень практично рівнозначний. Підтверджує цю обста­вину те, що особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, за адміністративні правопорушення несуть дисциплінарну відповідальність.

Мають вони й інші схожі риси (винність, протиправність).

Однак це різні правові явища. Суть відмінностей між ними полягає у такому.

По-перше, дисциплінарний проступок — це порушення трудової дис­ципліни, яка діє у межах конкретної організаційної структури з метою забезпечення її ефективного функціонування.

Адміністративний проступок — це порушення загальнообов'язкових правил, які діють у межах всієї держави. Вони встановлюються з метою охорони прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, ви­ховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до пра­вил співжиття, сумлінного виконання своїх обов'язків, відповідальності перед суспільством.

Слід зазначити, що у ряді випадків трудові обов'язки й обов'язки за­гальні (адміністративно-правові) можуть збігатися. Це стосується водіїв, працівників торгівлі й ін. У таких випадках, вчинені ними порушення є водночас дисциплінарними і адміністративними.

По-друге, адміністративні проступки зафіксовані в законодавстві про адміністративні правопорушення, яке на даний час кодифіковано. У ньому дається визначення адміністративного правопорушення, опису­ються конкретні склади, встановлюється підвідомчість щодо розгляду справ, докладно регламентуються процесуальні питання тощо.

Дисциплінарні ж проступки прямо чи побічно називаються в норма­тивному матеріалі адміністративного, трудового, виправно-трудового й інших галузей права. Визначення дисциплінарного проступку міститься тільки в науковій літературі (під ним розуміється протиправне, винне порушення трудової чи службової дисципліни). Опису конкретних скла­дів дисциплінарних проступків, за вкрай рідкісними винятками, наприк­лад, прогул (ч. 4 ст. 40 КЗпП), немає.

По-третє, головною ознакою суб'єкта дисциплінарного проступку е обов'язкова належність до конкретного трудового колективу. Відсутність цієї ознаки виключає визнання особи суб'єктом дисциплінарного про­ступку.

Головними ознаками суб'єкта адміністративного проступку є вік, осудність, винність.

По-четверте, суб'єктом розгляду дисциплінарних справ є керівник колективу, в якому працює правопорушник. Між ними (керівником і по­рушником дисципліни) обов'язково існують стійкі організаційні зв'язки типу «начальник—підлеглий».

Суб'єктом розгляду справ про адміністративні правопорушення є но­сій функціональної влади, повноваження якого чітко визначені і зафіксо­вані у законодавстві. Між ним і правопорушником немає стійких органі­заційних зв'язків.