ГЛАВА 6 Методи і форми державного управління PDF Печать
Административное право - Колпаков,Кузьменко Адміністративне право України


6.1. Методи державного управління

Поняття методів державного управління. У загальноприйнятому ро­зумінні термін «метод» означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь.

Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення постав­леної мети і становлять зміст цієї діяльності. Використовуючи цю теоре­тичну конструкцію, можна сформулювати визначення методів державно­го управління:

Методи державного управління — це, різні способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організуючого впливу суб'єктів управління на об'єкти, які віднесені до їх ведення.

Саме методи управління виражають змістовий бік управлінського впливу. Вони й є волею держави, конкретизованою відповідним управ­лінським органом у межах наданих йому юридично-владних повнова­жень. Тому методи державного управління, як правило, фіксуються в ад-міністративно-правових актах.

Узагальнення та наукове осмислення усього масиву відомих практи­ці методів державного управління дає можливість визначити їх конкрет­не призначення, а саме:

1.    Встановлення правил поведінки у сфері державного управління,
тобто встановлення обов'язкових для учасників управлінських відносин
нормативів. Наприклад, вважати боротьбу зі злочинами проти особи,
злочинністю в економічній сфері, зокрема в кредитно-фінансовій та бан­
ківській системах, у зовнішньоекономічній діяльності та торгівлі, на
транспорті головними напрямами в діяльності правоохоронних органів.

2.    Видання індивідуальних приписів на адресу конкретних учасників
управлінських відносин. Наприклад: Міністерству внутрішніх справ Ук­
раїни терміново проводити спеціальні операції з затримання і перевірки
підозрюваних осіб.

3.    Вирішення в односторонньому порядку питань, які виникають з
ініціативи керованих об'єктів. У цьому разі йдеться про вирішення, при­
пустимо, питань, для розв'язання яких МВС звертається до Кабінету Мі­
ністрів України, наприклад, підтримати ініціативу МВС України щодо
вдосконалення контролю за пересуванням автотранспортних засобів.

4.    Нагляд і контроль за поведінкою учасників управлінських відно­
син, тобто брати під особливий контроль розвиток певних ситуацій.

5.    Застосування стимулюючих заходів впливу на керовані об'єкти: за­
безпечувати виділення коштів для заохочення працівників правоохорон­
них органів і представників громадськості, які відзначились у виявленні,
знешкодженні злочинних угруповань та затриманні злочинців і т. ін.

6.    Застосування за потреби офіційних заходів примусового характеру
з метою забезпечення належного порядку у сфері державного управління
відповідно до законодавства України і т. ін.

Таким чином, методи характеризують управління з якісного боку, то­му вдосконалювати й підвищувати ефективніть управлівння — це зна­чить удосконалювати й підвищувати ефективність його методів.

Методи державного управління численні та різноманітні. Пояснюєть­ся це, по-перше, багатоманітністю усієї системи суб'єктів державного управління; по-друге, багатоманітністю функціонального призначення і змісту діяльності кожного із суб'єктів; по-третє, багатоманітністю об'єк­тів управлінського впливу.

Проте хоч би якими різноманітними в конкретних виявах вони не були, є особливості, характерні як для всієї системи методів державного управління, так і для окремих їх видів.

Особливості методів державного управління в цілому полягають у такому:

1)     вони реалізуються у процесі державного управління;

2)     вони виражають управлінський (упорядковуючий) вплив суб'єктів
управління на об'єкти управління, становлять зміст цього впливу і завж­
ди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колек­
тивний);

3)  в методах державного управління завжди міститься управлінська
воля держави. Вони і є державно-владними приписами органів управлін­
ня. В них виражаються повноваження юридичне владного характеру, що
належать цим органам;

4)  вони використовуються суб'єктами державного управління як за­
сіб реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична
сила методів завжди знаходиться у межах повноважень того органу, який
їх використовує;

5)  методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє ви­
раження. Засобом зовнішнього вираження методів державного управлін­
ня є форми державного управління.

Проблема методів державного управління нині надзвичайно актуаль­на. Це пов'язано з активними спробами прискорити перехід до цивілізо­ваних відносин ринкового типу й тими змінами, які у зв'язку із цим від­буваються в механізмі державного управління. Серйозні зміни спостері­гаються в організаційно-правовому статусі як суб'єктів, так і об'єктів управління, а також у зв'язках між ними. Значне ослаблення, а в багатьох випадках й усунення прямої залежності між підприємствами й міністер­ствами, зміщення центру ваги в бік господарських структур нового типу (концерни, корпорації), підвищення значущості регіональних управлін­ських структур цілком слушно поставили питання про межі використан­ня в управлінській роботі односторонніх юридично-владних приписів і ролі загальнорегулюючих засобів впливу на економіку та інші галузі життя суспільства.

Проте це зовсім не означає повної відмови від властивої державно-управлінській діяльності владності. Без неї не обійтись і за нових, рин­кових умов, формування яких викликають великі труднощі.

Спроби позбутися бюрократичних перекручень у державному управ­лінні призвели, на жаль, до інших перекосів — прагнення усунути з цієї сфери будь-яке адміністрування, водночас і адміністрування як нормаль­ний управлінський вплив адміністративно-правовими методами.

Саме адміністративно-правові методи через недостатнє розуміння їх об'єктивної необхідності за будь-якої системи управління замість очи­щення їх від бюрократичних нашарувань були оголошені неприйнятни­ми за наших умов. У засобах масової інформації пропагувались ідеї лік­відації адміністративної системи, тобто управлінського апарату взагалі. Початок боротьби з цією системою (з 60-х років) проводився під гаслом повної відмови від адміністративних, тобто суто управлінських важелів державної діяльності, які були оголошені бюрократичними, ненаукови­ми, волюнтаристськими, примусовими, руйнівними тощо.

Негативне ставлення до адміністративно-правових методів держав­ного управління не подолано й нині, раз за разом звучать слова щодо за­грози «панування адміністративно-командної системи». До того ж сама проблема методів управління значною мірою має суто публіцистичний характер, що не відображає наукові підходи до організації державно-управлінської діяльності за нових умов. Водночас об'єктивні наукові дослі­дження проблем державного управління й виконавчої влади свідчать, що ігнорування адміністративно-правових методів стало однією з причин виникнення й поглиблення кризових явищ у громадському й державно­му житті.

На сьогодні не викликає сумніву той факт, що адміністративно-пра­вові методи невіддільні від процесу реалізації виконавчої влади, що дер­жавне управління не може бути витіснене цивільно-правовими катего­ріями договірного типу. Саме ці методи відіграють вирішальну роль у за­безпеченні належного правового порядку, рівня державної дисципліни.

Методологічно-орієнтуючим документом з цього приводу є Послан­ня Президента України до Верховної Ради України 2002 р. «Європей­ський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки». Саме у цьому посланні Прези­дент України зазначає, що у процесі поглиблення реформ слід подолати штучне протиставлення держави і ринку, виходити з того, що основним суб'єктом політики економічного зростання, подальшої демократизації суспільства та поглиблення інтеграційних процесів є держава. Звідси ви­пливає об'єктивна необхідність істотного зміцнення її дієздатності.

Види методів державного управління. Різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їх класифікації.

У зв'язку з тим, що конкретних прийомів, які застосовуються для впливу на керовані об'єкти, дуже багато, проблема класифікації методів полягає у визначенні критеріїв, грунтуючись на яких можна звести ці прийоми до однорідних груп.

Враховуючи, що вибір критерію багато в чому залежить від мети і завдань, які стоять перед дослідником, в юридичній літературі можна знайти різноманітні варіанти класифікацій. Так, Ю. Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу; А. Лунєв — на чотири: морально-політичні, економічні, організа­ційні, адміністративно-директивні; Г. Атаманчук — також на чотири: мо­рально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні. Ук­раїнський адміністративіст А. С. Васильєв бачить методи стимулюючого й імперативно-владного впливу. Існують й інші підходи, серед яких ви­різняють методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо.

Усі перелічені класифікації мають на меті розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей у про­цесі державного управління. Тому вони, безумовно, корисні й, до певної міри, ефективні. Проте необхідність впливу не є за своєю природою суб'­єктивістською чи довільною. Вплив завжди здійснюється через необхід­ність задоволення об'єктивних потреб. Тому і засоби, які використову­ються для такого задоволення, об'єктивно зумовлені.

Отже, потреби процесу управління є важливим критерієм класифіка­ції методів управління. У найзагальнішому вигляді потреби можна поді­лити на три види: переконання, заохочення, примус.

Потреба переконання вимагає використання економічних, політич­них, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психо­логічних засобів.

Потреба заохочування передбачає використання цих самих (еконо­мічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організа­ційних, психологічних) засобів.

Потреба примушування також вимагає використання саме цих засо­бів (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністратив­них, організаційних, психологічних).

Відмінність полягає тільки у цільовій спрямованості у разі конкрет­ного застосування того чи іншого прийому та в інтенсивності викори­стання тієї чи іншої групи прийомів.

Отже, йдеться про три найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоретичному розумінні — найкраще визначені й детерміновані методи дер­жавного управління: переконання, заохочення і примус.

Правильне застосування саме цих методів у процесі здійснення дер­жавного управління забезпечує найбільшу й максимальну ефективність управлінської діяльності, раціональне функціонування всіх адміністра­тивно-правових інститутів, непохитність правових устоїв у галузях управління.

Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління застосовуються для того, щоб забезпечити:

1)     цілеспрямованість управлінської діяльності;

2)  правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

3)  функціонування й захист встановленого державою режиму, за яко­
го б неухильно виконувалися правові приписи усіх ланок управлінської
системи;

4)  нормальні взаємовідносини усіх учасників управлінських відносин.

Для того, щоб ці завдання були виконані, методи переконання, заохо­чення й примусу, що є визначальними методами управління й боротьби з правопорушеннями, мають розумно поєднуватися, тобто не протистоя­ти одне одному, а доповнювати, підпорядковуватися загальним завдан­ням керівного впливу.

Правильне розуміння принципу розумного поєднання методів пере­конання, заохочення й примусу забезпечує досягнення максимально ко­рисних результатів у процесі здійснення державного управління.

При цьому поєднання методів переконання, заохочення й примусу має бути гармонійним. Перебільшення ролі того чи іншого методу керівництва неухильно призводить до соціальних дисонансів, до порушення норм за­конності. Гарантією правильного поєднання є визнання головної ролі ме­тодів переконання і заохочення як методів психічного впливу на свідо­мість, а через неї — на поведінку людей. Ці методи виявляються в системі заохочувальних, виховних, пояснювальних, рекомендуючих заходів, що забезпечують правочинність вчинків і дій учасників управлінських відносин.

Переконання й заохочення як всеохоплюючі методи становлять осно­ву функціонування апарату державного управління.

При здійсненні державного керівництва господарством, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом, а також у про­цесі правоохоронної діяльності органи державного управління викори­стовують різноманітні прийоми і способи переконання і заохочення як методи цілеспрямованого впливу.

Якщо звернутися до правоохоронної діяльності, то виявиться, що ор­гани держави найчастіше використовують:

1)      правове пропагування, пояснення сутності законів, правової полі­
тики держави;

2)  постійне інформування населення щодо стану справ у галузі охо­
рони громадського порядку;

3)   стимулювання ініціативи громадськості стосовно надання право­
охоронним органам допомоги щодо забезпечення правопорядку;

4)   забезпечення поширення позитивного досвіду в боротьбі з пору­
шеннями правопорядку;

5)   проведення профілактичних заходів щодо недопущення антигро­
мадських проявів;

6)   заохочення громадян, які активно виявили себе в боротьбі з пра­
вопорушеннями.

Зростання свідомості, організованості громадян робить методи пере­конання й заохочення дедалі ефективнішими інструментами регулюван­ня громадських управлінських відносин. При цьому звужується сфера адміністрування, невиправдане застосування адміністративно-примусо­вих засобів впливу.