ГЛАВА 1 Сутність державного управління та його співвідношення з виконавчою владою PDF Печать
Административное право - Колпаков,Кузьменко Адміністративне право України

ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

 

1.1. Основні загальні поняття категорії «управління»

Необхідність у визначенні змісту понять і сутності категорії «управ­ління» обумовлена природою адміністративного права, яке виступає ре­гулятором саме управлінських відносин.

Термін «адміністрація», який сьогодні широко поширений, включаю­чи побутовий рівень, у перекладі з латинської означає •«управління»-. То­му словосполучення «адміністративне право» цілком закономірно можна трактувати як «управлінське право».

Термін «управління» у буквальному розумінні — це діяльність з ке­рівництва чимось. У довідковій літературі є кілька визначень сутності управління. Найчастіше його розуміють як діяльність, що спрямовує і регулює суспільні відносини; сукупність приладів і механізмів, за допо­могою яких приводять у рух машини; підрозділ у системі установи; вид синтаксичної залежності тощо.

Така багатозначність зумовила необхідність уніфікувати як терміно­логію, так і її тлумачення, незалежно від того, які конкретні аспекти уп­равління висуваються на перший план.

Не повинно виникати такої ситуації, коли, приміром, економісти чи юристи, оперуючи управлінською термінологією, вкладають у неї різний зміст. Тому спроби дослідників відшукати загальне, що може реально ха­рактеризувати управління в усіх його можливих проявах, виявилися не тільки цікавими з наукової точки зору, а й такими, що мали велике прак­тичне значення.

Вирішальну роль у пошуку універсальних характеристик управління відіграла кібернетика (від грец. кг>рєрглтикті — митецтво управління) — наука про загальні закономірності та процеси отримання, зберігання, пе­редавання, обробка інформації. За допомогою категорій, вироблених кі­бернетикою, були визначені єдині позиції щодо розуміння сутності управління, яка по-різному трактувалася у різних варіантах «відомчого» підходу.

Цьому сприяло і те, що безпосереднім об'єктом вивчення кіберне­тики є абстрактний процес управління. Тобто вона досліджує процес управління в цілому, без урахування особливостей, які завжди притаман­ні конкретним учасникам реальних управлінських відносин.

Увагу спеціалістів різних галузей знань кібернетика привернула і за­стосуванням системного підходу до аналізу сутності управління та усіх категорій, пов'язаних з ним.

Основні вихідні позиції цього підходу такі: по-перше, кібернетика за­пропонувала шукати сутність зазначеного аналізу виходячи з визнання того, що управління є системою взаємодіючих компонентів; по-друге, ви­значила, що управлінські системи є цілісними (цілісність системи — це сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не прита­манні тим компонентам, що утворюють систему). Характерним прикла­дом щодо цього є механічний годинник, який складається з багатьох де­талей, сукупність яких породжує унікальну якість — здатність фіксувати перебіг часу); по-третє, поставила питання про самокерованість (самоор­ганізацію) управлінських систем; по-четверте, довела, що управління ви­никає та існує як об'єктивна закономірність.

І хоч системний підхід до аналізу явищ дійсності не є відкриттям кі­бернетики, саме вона привернула загальну увагу до того, що управління слід розглядати і досліджувати як цілісну систему, яка складається із взаємодіючих компонентів.

Таким чином, в управлінні, як в об'єктивно існуючому явищі, було виявлено і детерміновано головну ланку і носія усіх складових і ознак управління — управлінську систему.

Вивчення цілісних управлінських систем показало, що будь-яка з них складається з двох підсистем — керуючої, тобто тієї, яка управляє, і керованої, тобто тієї, яка піддається управлінню, відчуває на собі дію (вплив) керуючої підсистеми. Керуючу підсистему прийнято визначати як суб'єкт управління, тобто як те, що управляє, а керовану — як його об'єкт, тобто те, чим управляють. Отже, керуюча підсистема (суб'єкт) управляє керованою (об'єктом).

Керівництво (або управління) об'єктом здійснюється за допомогою управлінського впливу, який виходить від суб'єкта. Управлінський вплив — це ще один неодмінний і обов'язковий (завжди наявний) ком­понент управління. Без нього не може бути ні управлінської системи, ні управління як такого. Саме в управлінському впливі суб'єкта на об'єкт і закладено сутність управлінської діяльності, смисл і зміст взаємодії її компонентів (насамперед суб'єкта і об'єкта).

Управлінська система функціонує завдяки тому, що суб'єкт управ­ління впливає на його об'єкт. Внаслідок цього об'єкт певною мірою змі­нюється, набуває нових якостей та організаційних особливостей. Головною визначальною ознакою змін (набутих об'єктом нових якостей та ор­ганізаційних особливостей) є те, що вони відповідають потребам, інтере­сам і бажанням суб'єкта. Суб'єкт прагне до змін в об'єкті, які йому вигід­ні, корисні, відповідають цілям, завданням та уявленням про те, як має бути організований і як повинен функціонувати об'єкт. Тому управлін­ський вплив виступає як цілеспрямований та організуючий фактор.

Такий вплив містить комплекс керуючих команд, що їх виробляє, формує і видає суб'єкт. Об'єкт ці команди сприймає, «осмислює» і реалі­зує на практиці. Отже, керуючий вплив, виконуючи своє призначення, згідно зі своїм характером забезпечує підпорядкування та підвладність об'єкта суб'єктові.

Для формування керуючих команд суб'єкт потребує інформації про правильне чи неправильне «розуміння» об'єктом його попередніх ко­манд, наскільки точне їх виконання, чи достатній ефект, одержаний від них. Тому суб'єкт діагностує, досліджує, вивчає стан об'єкта, тобто вста­новлює і підтримує так звані зворотні зв'язки.

Зворотні зв'язки це ще один компонент управлінської системи. Інформація, що є наслідком зворотних зв'язків, — підстава для оцінки суб'єктом стану об'єкта, коригування суб'єктом своїх дій, вироблення но­вих команд, тобто для формування чергового імпульсу управлінського впливу на об'єкт.

Саме за такою схемою відбувається перетворення (розвиток, еволю­ція) управлінських систем. Цей процес має постійний, безперервний (перманентний) характер. Він надає системі динамізму і забезпечує її розвиток та еволюцію. Його прийнято називати управлінським процесом, а системи, в яких такий процес спостерігається, — динамічними.

Отже, до основних компонентів управлінської системи належать:

1) суб'єкт управління, тобто джерело управлінського впливу, той, хто
управляє, виконує функції керівництва і впливає на об'єкт з метою пере­
ведення його у новий стан;

2)  об'єкт управління, тобто те, на що спрямовано управлінський
вплив суб'єкта, що функціонує під цим впливом;

3)  управлінський вплив, тобто комплекс цілеспрямованих і органі­
зуючих команд, заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійсню­
ється вплив на об'єкт і досягаються реальні зміни у ньому;

4)  зворотні зв'язки, тобто інформація для суб'єкта щодо результатив­
ності управлінського впливу та змін в об'єкті.

На підставі викладеного можна сформулювати універсальні, найза-гальніші, абстрактні (кібернетичні) визначення категорій «управління» та «управлінська система».

В узагальненому вигляді управління це діяльність суб'єкта, що ви­являється у цілеспрямованому, організуючому впливі на об'єкт управління, здійснюваному з метою приведення його у бажаний для суб'єкта стан.

Управлінська система — це єдине ціле, що існує і розвивається внаслідок взаємодії його компонентів.

Учені пропонують й інші визначення цього поняття. Наприклад, під управлінською системою розуміють сукупність компонентів, які у проце­сі взаємодії утворюють єдине ціле; сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не притаманні її складовим (живий організм, будівля, годинник, комп'ютер, навчальна група тощо); сукупність вза­ємопов'язаних і взаємодіючих елементів, які становлять єдине ціле і роз­виваються відповідно до заданої мети, що є загальною для всіх цих еле­ментів; певну цілісність (єдність), що існує внаслідок внутрішньої вза­ємодії і зв'язків між елементами, які її утворюють.

З позицій кібернетики управлінський процес виявляється практично у будь-якій сфері живої або неживої природи і концентрується у трьох глобальних управлінських системах: механічній, біологічній і соціальній. Залежно від цього виділяють три основні види управління:

технократичне — управління технікою, механізмами, машинами;

біологічне — управління живими організмами рослин і тварин;

соціальне — управління людьми та їх колективами.

Кожен з перелічених видів є об'єктом пізнання і досліджується лю­диною в рамках відповідних наук.

Перші два види управління — це в основному сфера природничих, а також наук техніко-математичного профілю. Дослідження соціального управління є безпосереднім завданням суспільних наук. Що стосується кібернетики, то її пріоритети обмежені «трансплантацією» в галузь соці­альних досліджень найзагальніших абстрактних понять щодо категорії управління.

Кібернетичний підхід до поняття «управління» — це підхід формалі­зований. Практичне застосування він дістав у сфері кількісних показни­ків, там, де управлінські категорії здебільшого представлені математич­ними формулами та символами. У такому вигляді вони реально можуть використовуватися лише у сфері техніки: комп'ютерах, калькуляторах, касових апаратах, аудіо- і відеосистемах, навігаційних, криміналістичних та інших приладах.

Внаслідок такого роду особливостей кібернетика не може пояснити ті управлінські процеси, які реалізуються у соціальних системах, де го­ловною дійовою особою виступає людина. Прийнятна як найзагальніша і в основному формальна наука про управління вона виявляється не­спроможною, якщо йдеться про своєрідність управлінських відносин у людському суспільстві.

Люди, наділені волею і свідомістю, виступають при цьому і в ролі керую­чих, і в ролі керованих. Водночас вони є джерелами управлінського впли­ву і об'єктами, які відчувають цей вплив на собі. Люди формують інфор­маційні потоки, оцінюють ефективність впливу, визначають цілі та завдан­ня управління, приймають рішення, реалізують управлінські команди.

Іншими словами, управління у соціальних системах виявляється у свідомо-вольових зв'язках людей. Усі основні управлінські категорії (суб'єкт, об'єкт, управлінський вплив, зворотні зв'язки) не є абстрактни­ми. Вони матеріалізовані у конкретних діях людей, колективів, у взаємо­відносинах між ними.

Саме тому за змістом структурних елементів, управлінських взаємо­зв'язків та взаємозумовленостей найскладнішим визнається соціальне управління, тобто управління людьми та їх колективами. Пізнання як со­ціального управління в цілому, так і окремих його сторін є завданням ба­гатьох наук соціального профілю, у тому числі й адміністративного права.