Глава 9 ПРАВОВІ ФОРМИ УЧАСТІ ДЕРЖАВИ, АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ, ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД У ЦИВІЛЬНИХ ВІДНОСИНАХ

Стаття 167. Правові форми участі держави у цивільних відносинах

1. Держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

2. Держава може створювати юридичні особи публічного права (державні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

3. Держава може створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом.

У цивільних правовідносинах, окрім фізичних та юридичних осіб можуть брати участь держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права (ч. 2 ст. 2 ЦК).

Держава як суб'єкт цивільного права має правоздатність. Але на відміну від правоздатності юридичних осіб правоздатність має універсальний характер. Це не означає, що правосуб'єктність держави має безмежний характер. Держава може мати лише ті права та обов'язки, які дозволяє закон. Причому, встановлення останнього залежить безпосередньо від держави.

Правоздатність держави характеризується рядом особливостей, пов'язаних із тим, що вона також виступає основним суб'єктом публічного права, носієм влади. Вона сама регулює різні, у тому числі й майнові відносини, встановлюючи як загальнообов'язкові правила поведінки суб'єктів і порядок розгляду спорів за їх участю. При цьому сама визначає і власну цивільну правосуб'єктність, її зміст та межі. Разом із тим, беручи участь у майнових правовідносинах, держава повинна дотримуватися нею встановлених правил, вона не може використовувати свої власні владні повноваження для самовільної зміни цивільно-правових норм у власних інтересах або нав'язувати свою волю контрагентам в конкретних правовідносинах.

Специфіка прояву участі у цивільних правовідносинах держави полягає у тому, що, з одного боку, держава є владним суб'єктом публічних відносин. Вона самостійно встановлює правила поведінки учасників суспільних відносин, зокрема учасників цивільно-правових відносин. З іншого боку — держава відмовляється від встановлення власного імунітету щодо вступу у цивільні правовідносини.

Наявність суверенітету держави означає, що вона в межах своєї території здійснює найвищу владу в порівнянні з іншими владними суб'єктами (внутрішній суверенітет), а у зовнішніх відносинах є єдиним суб'єктом, діяльність якого незалежна від волі інших суб'єктів міжнародного права (інші держави, міжнародні організації), що проявляється у забороні останнім утручатися у внутрішні справи держави (зовнішній суверенітет).

Основні засади участі держави та Українського народу у правовідносинах визначені у Конституції України — Основному законі держави. У преамбулі Конституції України визначено, що її приймає Верховна Рада України від імені Українського народу.

Відповідно до ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Отже, Верховна Рада України, приймаючи цей нормативно-правовий акт, визначає вже існування ряду органів державної влади та органів місцевого самоврядування, вже наділяючи їх відповідною правосуб'єктністю, яка у цивільних правовідносинах визначається як правосуб'єктність юридичної особи публічного права.

Встановлення матеріальної основи Української держави передбачає необхідність визначити конкретний склад її майнових фондів, що не розподілені між державними юридичними особами. До них мають бути віднесені перш за все бюджетні кошти (державний бюджет), а також інші матеріальні цінності. Бюджетом визнається план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади протягом бюджетного періоду (ст. 2 Бюджетного кодексу України).

Відокремлене майно — частина державного майна, яке не закріплене за окремими юридичними особами. Це майно скарбниці, яке складається із коштів відповідного державного бюджету, і є матеріальною основою для самостійної участі держави (та інших публічно-правових утворень) у цивільних правовідносинах.

Держава може брати участь у особистих немайнових правовідносинах, причому Україна може бути наділена лише тими особистими немайновими правами, які не суперечать їх правовій природі.

Держава є суб'єктом речових правовідносин. Держава може бути власником майна, яке знаходиться на праві державної власності. Так, створюючи юридичні особи публічного чи приватного права, держава залишається або власником, або корпоративним управлінцем, здійснюючи усі пов'язані із цим повноваження власника, засновника, учасника, тощо. Чинним законодавством можуть встановлюватися додаткові правила щодо власності Держави, однак у цьому випадку ці питання врегульовуються не цивільно-правовими нормами, а нормами адміністративного права, оскільки виникатимуть відносини підпорядкування.

Суб'єктом права загальнодержавної власності є держава в особі Верховної Ради України, (ст. 32 Закону України «Про власність»). Законом України «Про власність» та згодом Конституцією України (ст. 13) підтверджено наявність специфічного суб'єкта відносин власності — Українського народу, який має виключне право власності на окремі види майна, які стосуються забезпечення існування держави та народу як такого, забезпечення національної безпеки, територіальної недоторканності. Однак наявність такої норми має більше політичний, а ніж цивільно-правовий характер.

Держава наділена виключними повноваженнями щодо набуття у власність скарбу, що є пам'яткою історії та культури (ч. 4 ст. 343 ЦК), викупленої пам'ятки історії та культури (ч. 4 ст. 352 ЦК), реквізованого майна (ч. З ст. 353 ЦК), конфіскованого майна (ч. 1 ст. 354 ЦК). Держава також може бути суб'єктом спільної власності за участю інших учасників цивільних правовідносин.

Держави можуть брати участь також у зобов'язальних правовідносинах. Найбільш поширеними видами участі держави в зобов'язальних правовідносинах є договір поставки для державних потреб, договори купівлі-продажу державного майна шляхом приватизації.

Держава може бути емітентом та утримувачем цінних паперів, зокрема, облігацій державної позики, акцій, приватизаційних сертифікатів, житлових чеків тощо.

Особливе місце в зобов'язальних відносинах відводиться державі як суб'єкту цивільно-правової відповідальності. Цивільно-правова відповідальність може настати як за невиконання цивільно-правових зобов'язань, так і за вчинення делікту, наприклад, шкода, завдана прийняттям закону про припинення права власності на певне майно (ст. 1170 ЦК), шкода, завдана державними органами (ст.ст. 1173-1175 ЦК), органами дізнання, попереднього (досудового слідства), прокуратури та суду (ст. 1176 ЦК). В окремих випадках на державу покладається обов'язок щодо відшкодування шкоди в окремих випадках, передбачених законом (наприклад, ст. 1207 ЦК).

Держава може набувати окремих прав інтелектуальної власності, бути спадкоємцем за заповітом. Так, наприклад відповідно до ст. 29 Закону України «Про авторське право і суміжні права» майнові права авторів та інших осіб, які мають виключне авторське право, переходять у спадщину. Не переходять у спадщину особисті немайнові права автора, причому спадкоємці мають право захищати авторство на твір і протидіяти перекрученню, спотворенню чи іншій зміні твору, а також будь-якому іншому посяганню на твір, що може завдати шкоди честі та репутації автора. Після закінчення строку дії авторського права твір стає суспільним надбанням, і останнє вказане право переходить до держави, що стає для останньої обов'язком.

Поряд із внутрішнім оборотом Україна як держава може брати участь і у зовнішньому обороті. Це можливо в тих випадках, коли зовнішньоторговельні відносини встановлюються через торгівельні представництва України за кордоном і через інші спеціально уповноважені органи. Права та обов'язки в цих випадках набуває безпосередньо держава, яка виступає як суб'єкт цивільного права (ст. 8 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність»). До таких форм цивільно-правової участі можуть належати: міжнародні концесійні договори, інвестиційну діяльність та інші форми сумісної діяльності, договори зовнішньої позики. Однак в тих випадках, коли правочини (договори) вчиняються державними юридичними особами від свого імені як суб'єктів правовідносин, які виникають з тих правочинів, виступають ці утворення.

Відповідно до ст. З Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» Україна в особі її органів, місцеві органи влади й управління в особі створених ними зовнішньоекономічних організацій, які беруть участь у зовнішньоекономічній діяльності, а також інші держави, які беруть участь у господарській діяльності на території України, діють як юридичні особи.

Така конструкція правової норми, до речі, пропонувалася у проектах Цивільного кодексу України. Так, у багатьох зарубіжних країнах держава, однаково з територіальними громадами, визнається юридичною особою публічного права і належить до так званого особливого суб'єкта.

Займання господарською (підприємницькою) діяльністю безпосередньо державою, територіальною громадою має бути виключене. У випадках, вказаних у законі, така діяльність повинна здійснюватися державними та комунальними органами та особами, спеціально створеними для цієї мети з наданням їм статусу юридичної особи.

Держава (Україна) в особі своїх органів може створювати юридичні особи публічного права. Так, у відповідності до Конституції України створені такі органи, які призначені для виконання поставлених перед нею завдань та функції (Верховна Рада, Президент України, Кабінет міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, військові формування - Збройні Сили України, інші військові формування, які призначені для виконання завдань щодо гарантування національної безпеки та недоторканності державного кордону України, Конституційний Суд України). Правовий статус, порядок створення, діяльності та припинення визначається Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими актами. Так, статус державних місцевих адміністрацій визначений Конституцією України, Законом України «Про місцеві державні адміністрації» та іншими нормативно-правовими актами.

Держава, оскільки вона виступає нарівні з усіма учасниками цивільних правовідносин, може створювати і юридичні особи приватного права, виступаючи у такому випадку як засновник, учасник та виконуючи інші повноваження уповноваженої особи нарівні з іншими учасниками.

Законодавством можуть встановлюватися особливості створення юридичних осіб приватного права за участю держави. Так, держава не може створювати такі юридичні особи, які можуть засновуватися лише фізичними особами або недержавними юридичним особами (наприклад, громадські організації, політичні партії, кредитні спілки та ін.).

Створюючи ті чи інші юридичні особи, держава наділяє їх певним майном та здійснює відповідний контроль за їх діяльністю. Для юридичних осіб публічного права держава передає це майно в обмежене користування, залишаючись власником цього майна. Але у випадку створення юридичних осіб приватного права держава передає майно у власність створюваній юридичній особі, претендуючи виключно на корпоративне управління діяльністю певної юридичної особи.

 

Стаття 168. Правові форми участі Автономної Республіки Крим у цивільних відносинах

1.  Автономна Республіка Крим діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

2. Автономна Республіка Крим може створювати юридичні особи публічного права (навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

3. Автономна Республіка Крим може створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом.

Відповідно до ст. 134 Конституції України та ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої Законом України від 23 грудня 1998 р., Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, належні до її відання.

Правовий статус АРК визначений Конституцією України, Конституцією АРК та іншими нормативно-правовими актами.

До повноважень АРК належить нормативне регулювання з питань: 1) сільського господарства і лісів; 2) меліорації і кар'єрів; 3) громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва; 4) містобудування і житлового господарства; 5) туризму, готельної справи, ярмарків;

6)  музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників;

7)  транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; 8) мисливства, рибальства; 9) санітарної і лікарняної служб (ст. 137 Конституції України).

Матеріальною основою участі АРК у цивільному обороті є майно, яке належить АРК і не закріплене за юридичними особами публічного та приватного права, створеними у встановленому порядку АРК. Такими коштами слід визнати бюджет та інші матеріальні кошти.

Відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетом АРК визнається план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами влади Автономної Республіки Крим протягом бюджетного періоду. І хоча ці питання визначаються не цивільним законодавством, а фінансовим, бюджетною процедурою, однак саме ці кошти і визначають самостійність виступу АРК та інших подібних суб'єктів у цивільних правовідносинах.

Автономна Республіка Крим, як і держава (Україна) може набувати всього об'єму прав та обов'язків учасника правовідносин. АРК набуває правового статусу (ознак правосуб'єктності) з моменту створення.

Специфіка участі АРК у цивільно-правових відносинах полягає у тому, що вона визнається особливим суб'єктом політико-правових відносин, що відповідно накладає відбиток на участь у цивільному обороті.

АРК у порядку, визначеному нормативне-правовими актами АРК, може створювати юридичні особи публічного права. Так, у відповідності до Конституції АРК створені такі органи, які призначені для виконання поставлених перед нею завдань та функцій (Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів АРК та інші органи). Правовий статус, порядок створення, діяльності та припинення визначається Конституцією України, Конституцією АРК, законами та іншими нормативно-правовими актами.

АРК, оскільки виступає нарівні з усіма учасниками цивільних правовідносин, може створювати і юридичні особи приватного права, виступаючи у цьому випадку як засновник, учасник та виконуючи інші повноваження уповноваженої особи нарівні з іншими учасниками.

Чинним законодавством можуть встановлюватися додаткові правила щодо власності АРК, однак у такому випадку ці питання врегульовуються не цивільно-правовими нормами, а нормами адміністративного права, оскільки виникатимуть відносини підпорядкування.

Законодавством можуть встановлюватися особливості створення юридичних осіб приватного права за участю АРК. Так, АРК не може створювати юридичні особи публічного чи приватного права, які не входять -у, компетенцію АРК або можуть створюватися виключно фізичними та недержавними юридичними особами (див. коментар до ст. 169 ЦК).

АРК може виступати суб'єктом речових правовідносин з приводу майна, яке перебуває у її власності. Може бути суб'єктом особистих немайнових прав, які не суперечать самій природі такого утворення. АРК може виступати суб'єктом зовнішньоекономічної діяльності. Відмінність АРК від держави як учасника цивільно-правових відносин полягає у неможливості самостійного встановлення власної цивільної правосуб'єктності, оскільки, наприклад, Конституція АРК затверджується Законом України, який приймається Верховною Радою України. Не може АРК виступати набувачем конфіскованого, реквізованого майна, скарбу, у тих випадках, у яких набувачем виступає держава. Не може також АРК виступати набувачем тих видів майна, при яких власником стає територіальна громада (див. коментар до ст. 169 ЦК).

Відповідно до ст. 106, 137 Конституції України з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради АРК Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради АРК з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності, скасовує акти Ради міністрів АРК. У цьому випадку встановлюється механізм впливу на діяльність АРК, у тому числі як суб'єкта цивільно-правових відносин.

Стаття 169. Правові форми участі територіальних громад у цивільних відносинах

1. Територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

2. Територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

3. Територіальні громади можуть створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом.

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Територіальною громадою визнаються жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Територіальна громада наділена певними ознаками цивільної правосуб'єктності. Моментом її виникнення слід вважати визнання у встановленому законом порядку адміністративно-територіальної одиниці. І вже внаслідок створення такої слід визнати можливість набування ознак цивільної правосуб'єктності територіальної громади, яка проживає на території тієї чи іншої адміністративної одиниці.

Однак, крім того, згідно із ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади можуть об'єднатися в одну шляхом проведення місцевого референдуму. У такому випадку цивільної правосуб'єктності нове утворення набуває з моменту вступу в законну силу рішення місцевого референдуму у порядку, встановленому Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Територіальні громади сіл, селищ і міст також можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби (ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). У цьому випадку бюджетні кошти чи майно закріплюються за однією із територіальних громад, яка є відповідальною за здійснення цієї діяльності. Можуть ці кошти направлятися у бюджет районної чи обласної ради, а також створюватися юридична особа, створення якої спрямоване на досягнення спільної мети або для забезпечення спільних інтересів територіальних громад.

Набути ознак цивільної правосуб'єктності можуть і органи самоорганізації населення, які створюються за згодою відповідних органів місцевого самоврядування у порядку, передбаченому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про органи самоорганізації населення».

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (ст. 142 Конституції України).

Під бюджетом місцевого самоврядування (місцевий бюджет) визнають план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування (ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), а саме бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань (ст. 2 Бюджетного кодексу України).

Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансове підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Територіальна громада може виступати суб'єктом речових правовідносин. Вона наділена правом комунальної власності (ст. 327 ЦК), яке від її імені реалізують відповідні органи місцевого самоврядування, набуває права власності на безхазяйну річ (ч. 2 ст. 335 ЦК), знахідку (ч. 2 ст. 338 ЦК), бездоглядну домашню тварину (ч. 2 ст. 341 ЦК), набувати право власності на спадщину, яка визнана судом відумерлою (ч. З ст. 1277 ЦК) тощо.

Територіальна громада може набувати право власності на майно шляхом передачі його безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також набуття майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

При цьому слід звернути увагу на те, що суб'єктами права комунальної власності відповідно до ст. 32 Закону України «Про власність» визнаються не відповідні територіальні громади, а адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад.

Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об'єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку (ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

В окремих випадках територіальні громади мають певні пріоритети на вступ у цивільні правовідносини. Так, наприклад, відповідно до ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради мають право на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад.

Аналогічно до правового статусу держави та АРК територіальна громада може мати майно у власності і поза межами адміністративно-територіальної одиниці.

Територіальна громада в особі своїх органів може виступати суб'єктом зовнішньоекономічної діяльності (ст. З Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність»).

Територіальні громади можуть бути учасниками низки договорів та інших цивільних зобов'язань, здійснюючи емісію цінних паперів тощо. Так, рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а також отримувати кредити в банківських установах.

Органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміщувати належні їм кошти в банках інших суб'єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів відповідно до закону із зарахуванням їх до доходної частини відповідного місцевого бюджету (ст. 70 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Аналогічно до держави та АРК територіальна громада може нести цивільно-правову відповідальність за своїми зобов'язаннями, а також за шкоду, заподіяну органами та посадовими службовими особами при виконанні покладених на них посадових (службових) обов'язків.

Що стосується опосередкованої форми участі територіальної громади у цивільно-правових відносинах, то вона забезпечується можливістю зазначених суб'єктів створювати юридичні особи. Муніципальне законодавство України визначає порядок взаємодії органів місцевого самоврядування з юридичними особами публічного та приватного права, як тих, які створені територіальною громадою чи створеними нею органами, так і тими, які мають інших, ніж територіальна громада, власників, засновників, учасників. Так, відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування, а відносини з іншими юридичними особами будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом (ст. 16, 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).