ПІДРОЗДІЛ 3. УЧАСТЬ ДЕРЖАВИ, АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ, ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД У ЦИВІЛЬНИХ ВІДНОСИНАХ ГЛАВА 9 ПРАВОВІ ФОРМИ УЧАСТІ ДЕРЖАВИ, АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ, ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД У ЦИВІЛЬНИХ ВІДНОСИНАХ PDF Печать
Гражданское право - В.Г. Ротань та ін. Коментар до ЦКУ т.1

ПІДРОЗДІЛ 3. УЧАСТЬ ДЕРЖАВИ, АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ, ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД У ЦИВІЛЬНИХ ВІДНОСИНАХ

ГЛАВА 9 ПРАВОВІ ФОРМИ УЧАСТІ ДЕРЖАВИ, АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ, ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД У ЦИВІЛЬНИХ ВІДНОСИНАХ

 

Стаття 167.   Правові форми участі держави у цивільних відносинах

1. Держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

2. Держава може створювати юридичні особи публічного права (державні підпри­ємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конститу­цією України та законом.

3. Держава може створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом.

1. Держава Україна може брати участь у цивільних відносинах у тих же правових формах, що і інші суб'єкти. Разом з тим, звертає на себе увагу та обставина, що з при­йняттям нового Цивільного кодексу та Господарського кодексу визначеність у майнових відносинах з участю держави не посилилась. Можна погодити положення Цивільного кодексу, які не передбачають прав господарського відання та оперативного управління, з положеннями Господарського кодексу, що використовують такі поняття та правові конструкції, що відповідають цим поняттям. Але ж узгодити норми Господарського кодексу про згадані права юридичних осіб публічного права із ст. 329 ЦК, що визнає право власності за юридичними особами публічного права, неможливо. Суперечність вирішується тільки висновком про те, що загальне правило ст. 329 ЦК не підлягає застосуванню, оскільки суперечить спеціальним положенням Господарського кодексу. Між тим, характер прав юридичних осіб, заснованих державою, на закріплене за ними майно значною мірою впливає на обсяг майнових прав держави, що належать їй після передання майна юридичним особам публічного права на праві господарського відання або оперативного управління.

Ситуацію правової невизначеності посилює Конституційний Суд, який кваліфі­кує відносини щодо відшкодування державою шкоди, заподіяної органами дізна­ння, попереднього слідства, прокуратури та суду, як публічно-правові [238]. Але ж Цивільний кодекс, за загальним правилом, не поширюється на публічно-правові відносини. Завжди, коли держава вступає у майнові відносини, яким притаманна ознака рівності їх сторін, мають місце приватно-правові, а не публічно-правові від­носини. Інакше кажучи, сама по собі участь держави у майнових відносинах не на­дає їм ознак публічних правовідносин і не виключає застосування до них положень цивільного законодавства.

2. За державою визнається право створювати юридичні особи публічного права. Випадки, коли це допускається, та порядок створення державою юридичних осіб публічного права встановлюються Господарським кодексом [42] та іншими законами. Зауважимо, що стосовно юридичних осіб публічного права, що не є суб'єктами госпо­дарювання, ці питання залишаються врегульованими лише фрагментарно.

3. За загальним правилом, держава може створювати юридичні особи приватного права. Інше може бути встановлено законом не тільки у вигляді прямої заборони, а й, наприклад, шляхом визначення виключного кола суб'єктів, що можуть бути засно­вниками відповідних юридичних осіб.

4. Держава виступає як суб'єкт цивільного  права у відносинах спадкування (ч. 1 ст. 1235 ЦК), відносинах, пов'язаних із зверненням у власність держави скарбу (ст. 343 ЦК), відносинах, що виникають з приводу викупу пам'яток історії та куль­тури, що утримуються безгосподарно (ст. 352 ЦК).

5. Держава є управненою особою, якій належать речові права на бюджетні кошти. Безпосередньо обслуговування Державного бюджету здійснює Державне казначейство (ст. 48 Бюджетного кодексу [37]). Загальна організація виконання Державного бю­джету покладається на Міністерство фінансів. Кабінет Міністрів забезпечує виконання Державного бюджету (ст. 47 Бюджетного кодексу).

6. Відповідно до частини другої ст. 57 Закону «Про банки і банківську діяль­ність» [163] держава гарантує збереження вкладів і цінних паперів фізичних осіб в Державному ощадному банку України. У відповідних випадках можливе пред'явлення пов'язаних з цим вимог до держави, оскільки відшкодування фізичним особам повин­не здійснюватися за рахунок Державного бюджету. Інтереси держави в суді повинен
представляти відповідний орган Державного казначейства. На підставі рішення суду грошова сума повинна бути стягнена із державного бюджету, а на орган Державного казначейства повинен бути покладений обов'язок перерахувати грошову суму з бю­джету. Слід, однак, враховувати, що, покладаючи на державу обов'язок гарантувати збереження вкладів і цінних паперів громадян в Державному ощадному банку, за­конодавець не передбачив відповідальності держави за знецінення вкладів і цінних паперів унаслідок інфляції та зміни курсу валют.

7. Держава є суб'єктом цивільного права —  стороною у правовідносинах щодо відшкодування матеріальної і моральної шкоди, заподіяної незаконними діями ор­ганів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду. Для громадян України є незвичним ставити питання про відповідальність держави перед ними. Навіть і для професіоналів це здається надто зухвалим. Тому рекомендується подавати до суду
не позовну заяву про відшкодування шкоди у випадках, що розглядаються, а заяву, що наче дозволяє не називати відповідача. Це — цілком неправильна позиція. По-перше, такі спори розглядаються в порядку цивільного провадження. Тому до суду повинна подаватися позовна заява. По-друге, якщо в позовній заяві не вказано точну назву відповідача і його місцезнаходження, суд залишає заяву без розгляду, а згодом, якщо недоліки позовної заяви не будуть виправлені, вона підлягає поверненню позивачеві (ст. 137, 139 ЦПК [44]).

Оскільки стороною в правовідносинах щодо відшкодування шкоди у випадках, що розглядаються, є держава, то вона — держава (Україна) — і повинна називатися в позовній заяві як відповідач. Далі в позовній заяві повинен бути названий держав­ний орган, уповноважений представляти інтереси держави. Оскільки йдеться про відшкодування шкоди за рахунок державного бюджету, інтереси держави в такому процесі повинне представляти Державне казначейство. У рішенні суду буде явно не­достатнім зазначення типу «стягнути за рахунок державного бюджету 1000 гривень на користь Петренка Петра Петровича в порядку відшкодування шкоди». Таке рішен­ня буде неможливо виконати. Тому в судовому рішенні також повинно бути вказано на обов'язок Державного казначейства провести виплату (перерахування) грошової суми позивачеві.

Конституційний Суд визнав такими, що не відповідають Конституції [1], поло­ження ст. 32 Закону «Про Державний бюджет України на 2000 рік» та ст. 25 Закону «Про Державний бюджет України на 2001 рік», згідно з якими за рахунок коштів на утримання судів, Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України здійснюється відшкодування шкоди, завданої громадянам незаконними діями органів дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури і суду, оскільки відшкодування повинне здійснюватись за рахунок дер­жави [238].

8.   На підставі ст.  56 Конституції, яка відповідно до рішення Конституційного Суду [236] не повинна поширюватись на юридичних осіб, кожен має право на відшко­дування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службо­вих осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Викладена норма, що формулюється
в Конституції, дає підстави для висновку про те, що стороною в таких правовідносинах визнається держава, а не органи виконавчої влади. Юридичні особи у подібних випадках не вправі звертатися з вимогами до держави. Стороною у правовідносинах щодо відшко­дування шкоди за участі потерпілого — юридичної особи буде відповідний державний орган, якщо інше не встановлено спеціальним законом. У силу соціалістичних традицій дивитись на положення Конституції як на чисто декларативні положення, які не мають ознак правового регулятора, у нас намагаються не помічати ст. 56 Конституції. Тим ча­сом, законодавець є послідовним у проведенні принципу відповідальності держави. Про це йдеться у ст. 49 Закону «Про місцеві державні адміністрації» [128], яка передбачає відшкодування за рахунок держави шкоди, завданої діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевих державних адміністрацій при здійсненні ними своїх повноважень. Перед­бачена також можливість пред'явлення державою регресної вимоги до посадової особи у зв'язку з відшкодуванням шкоди в зазначених випадках.

Загальні правила про відповідальність держави за шкоду, заподіяну фізичній або юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю державних органів, їх посадо­вих і службових осіб установлені ст. 1173, 1174 ЦК. Крім того, на державу передба­чається покласти обов'язок відшкодування майнової шкоди, завданої майну фізичної особи внаслідок злочину, якщо не встановлено особу, яка вчинила злочин, або якщо вона є неплатоспроможною (ст. 1173 ЦК). За таких умов на державу передбачається покласти обов'язок відшкодування майнової і моральної шкоди, завданої каліцтвом, іншим ушкодженням здоров'я або смертю (ст. 1207 ЦК).

9.  У силу спеціальних правил держава може нести відповідальність і перед юри­ дичними особами. Стаття 13 Закону «Про державну податкову службу в Україні» [81] встановлює відповідальність держави за збитки, завдані діями посадових осіб органів державної податкової служби. Стаття 25 того ж Закону передбачає обов'язок держави відшкодовувати збитки, завдані посадовими і службовими особами податкової міліції. Стаття 34 Закону «Про зовнішньоекономічну діяльність» [48] встановлює, що Україна як держава несе майнову відповідальність у повному обсязі перед суб'єктами зовніш­ньоекономічної діяльності та іноземними суб'єктами господарської діяльності за всі свої дії, що суперечать чинним законам України і спричиняють збитки, моральну шкоду. Україна як держава відповідає за дії, зазначені в цій статті, всім своїм майном.

10. Яскраво виражений статус держави як суб'єкта цивільного права у постанові Кабінету Міністрів «Про гарантію звільнення учасників реалізації Плану заходів на об'єкті «Укриття» від цивільної відповідальності за ядерну шкоду» [293]. Відпо­відно до цієї постанови Україна прийняла на себе відповідальність за невідкладну ви­плату в конвертованій валюті грошових сум у порядку відшкодування ядерної шкоди,
завданої суб'єктами, які виконують роботи чи іншим чином беруть участь у діяльності відповідно до Рамкової угоди між Україною і Європейським банком реконструкції і розвитку відносно діяльності Чорнобильського фонду «Укриття» в Україні [21]. Ви­значений і міжнародний арбітражний суд, який буде розглядати спори між Україною і названими суб'єктами. Це — Арбітражний суд у місті Стокгольмі, який повинен буде розглядати спори відповідно до арбітражних правил UNCITRAL. При цьому Україна відмовляється від захисту посиланням на суверенний імунітет.

11. Україна як держава називається стороною в договорах про розподіл продукції в ст. 4 Закону «Про угоди про розподіл продукції» [138]. Правда, для самого за­конодавця визнання держави стороною договору є дещо незвичним. Тому вже в ст. 5 названого Закону як сторони таких договорів називаються Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, на те­
риторії якого розміщені ділянки надр, які передаються в користування на умовах до­говору про розподіл продукції. Але зміст названого Закону дає підставу для висновку про те, що навіть у випадку укладення договору органом місцевого самоврядування, він повинен бути укладений від імені держави. Причому у договорах про розподіл продукції, які укладаються з участю іноземного інвестора, повинна передбачатися від­мова держави від судового імунітету, імунітету щодо попереднього позову і виконання судового рішення. Це положення Конституційний Суд визнав неконституційним тільки в частині беззаперечної відмови держави від судового імунітету. Включення ж такої умови до змісту договорів суд визнав припустимим [239].

12. Україна виступає суб'єктом цивільного права у відносинах позики. Кошти, які надходять від розміщення облігацій внутрішньої державної позики, зараховуються до державного бюджету (п. 5 Основних умов випуску і порядку розміщення облігацій внутрішньої державної позики 1999 року). Міністерство фінансів від імені Кабінету Міністрів виступає гарантом своєчасного погашення облігацій (п. З постанови Кабінету
Міністрів «Про випуск облігацій внутрішньої державної,позики 1999 року» [291]). Отже,  держава і Міністерство фінансів як орган,  який діє від її імені,  повинні бути визнані зобов'язаними у правовідносинах з приводу державної позики. У разі пред'явлення власником облігацій позову в справі як відповідач повинне брати участь і Державне казначейство, оскільки спір виник про стягнення грошових сум із Дер­жавного бюджету.

13. На підставі частини першої ст. 11 Закону «Про заставу» [64] держава може бути стороною договору застави (заставодавцем чи заставодержателем).

14. Декрет Кабінету Міністрів «Про надання державних гарантій щодо іноземних кредитів, які надаються Україні відповідно до міжнародних договорів» [234] стороною у таких правовідносинах називає безпосередньо Україну. Від імені держави при цьому виступає Кабінет Міністрів (ст. 1 Декрету). У тексті Декрету говориться про те, що Кабінет Міністрів від імені України виступає «гарантом». Але термін «гарант» тут означає лише орган, який наділений повноваженням виступати від імені держави, яка несе обов'язок щодо повернення суми одержаних кредитів. Що стосується власне Кабінету Міністрів, то ні Конституція, ні закони не визнають навіть його статусу як юридичної особи.

15. Розвиток законодавства в напрямку більш широкого і визначеного залучення дер­жави у майнові відносини, які регулюються Цивільним кодексом, проявився в ст. 2 За­кону «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» [95]. Початкова редакція цієї статті визнавала Кабінет Міністрів гарантом за зобов'язаннями державних замовників. 21 грудня 1999 року в ст. 2 Закону «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» внесені зміни, відповідно до яких гарантом за зобов'язаннями державних замовників визнана держава.

16. Шляхом прийняття спеціального Закону «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» [106] встановлені зобов'язання держави перед грома­дянами України, іноземними громадянами та особами без громадянства, які на 2 січня 1992 року мали грошові заощадження в установах Ощадного банку СРСР і установах державного страхування СРСР чи облігації державної безпроцентної позики 1990 p., облігації Державної внутрішньої виграшної позики 1982 p., державні казначейські зобов'язання СРСР і сертифікати Ощадного банку СРСР. Держава зобов'язана забез­печити заощадження, відновити їх реальну вартість і гарантувати їх компенсацію. Усі перелічені заощадження відновлюються у співвідношенні одна гривня п'ять копійок за один карбованець станом на 1 жовтня 1996 p., а подальша індексація буде здійсню­ватися при видачі вкладів, страхових внесків, погашенні цінних паперів відповідно до індексу інфляції. Індексації підлягають також грошові заощадження громадян України, які були розміщені в установах Ощадного банку і колишнього Укрдержстраху про­
тягом 1992 — 1994 років за умови, якщо вони знаходились у зазначених установах не менше одного календарного року протягом 1992 — 1995 років.

Загальна сума зобов'язань держави перед громадянами складала на день прийняття згаданого Закону 131 млрд 96 млн грн. За рахунок індексації вона значно збільши­лась.

17. Певний цивільно-правовий зміст є у праві управління майном, яке залишається за державою у разі надання державного майна юридичним особам публічного права в господарське відання або оперативне управління. Ці права здійснюють міністерства та інші підвідомчі Кабінету Міністрів органи виконавчої влади (ст. 4 Закону «Про управління об'єктами державної власності» [224]).

 

Стаття 168.   Правові форми участі Автономної Республіки Крим у цивільних від­носинах


1. Автономна Республіка Крим діє у цивільних відносинах на рівних правах з ін­шими учасниками цих відносин.

2. Автономна Республіка Крим може створювати юридичні особи публічного пра­ва (навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

3. Автономна Республіка Крим може створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом.

1. Конституція Автономної Республіки Крим не містить положень, що стосуються статусу Автономної Республіки Крим як суб'єкта цивільного права та учасника ци­вільних відносин. Але ст. 168 ЦК надає Автономній Республіці Крим такі ж цивільні права, як й іншим учасникам таких відносин. З урахуванням цього Автономна Рес­публіка Крим є суб'єктом права на кошти бюджету Автономної Республіки, суб'єктом
права власності на майно, що не передане у власність юридичним особам, вона може бути суб'єктом корпоративних прав, зобов'язань щодо відшкодування майнової та мо­ральної шкоди, що завдана органами та посадовими особами Автономної Республіки Крим, а також договірних зобов'язань. Відсутність зазначення на можливість створен­ня Автономною Республікою Крим підприємств не позбавляє Автономну Республіку
Крим права на їх створення, оскільки в ст. 168 ЦК не наводиться вичерпний перелік юридичних осіб, які можуть створюватись Автономною Республікою Крим.

2. Автономна Республіка Крим через відповідні органи влади здійснює повноважен­ня управління майном, що є об'єктом права власності Автономної Республіки Крим та передане юридичним особам на праві господарського відання або оперативного управління.

 

Стаття 169.   Правові форми участі територіальних громад у цивільних відноси­нах


1. Територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

2. Територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, вста­новлених Конституцією України та законом.

3. Територіальні громади можуть створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних під­ставах, якщо інше не встановлено законом.

1. Є достатній нормативний матеріал для того, щоб стверджувати, що територіальні громади є власниками коштів відповідних місцевих бюджетів. У ч. 1 ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [112] прямо зазначається, що територіаль­ним громадам належить право власності на доходи місцевих бюджетів. Територіальні громади через відповідні органи місцевого самоврядування здійснюють право управ­ління майном, що передане юридичним особам на праві господарського відання або оперативного управління. Зміст права управління майном при цьому має визначатись на підставі ст. 1 Закону «Про управління об'єктами державної власності» [224]. Те­риторіальні громади є власниками іншого майна, в тому числі і того, що передається комунальним підприємствам у господарське відання та іншим юридичним особам публічного права — в оперативне управління. Частиною 5 ст. 16 «Про місцеве само­врядування в Україні», наприклад, встановлюється, що права суб'єкта комунальної власності від імені і в інтересах територіальної громади здійснюють відповідні ради, тобто територіальні громади прямо визнаються власником комунального майна. Тери­торіальним громадам належать корпоративні права стосовно створених ними або з їх участю юридичних осіб приватного права. Не виключається участь територіальних громад у зобов'язальних правовідносинах. Але ж у цілому слід визнати, що правові форми участі територіальних громад, місцевих рад та їх виконавчих органів у ци­вільних відносинах опрацьовані слабо. За таких умов кредиторам рекомендується пред'являти у відповідних випадках вимоги і до територіальних громад, і до ради, і до її виконавчого органу.