§ 3. Конституційно-правовий статус органів місцевого самоврядування та їх повноваження

Територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого самовря­дування має особливе значення для вирішення питань місцевого само­врядування. Але більша частина роботи виконується органами місце­вого самоврядування, зокрема сільськими, селищними, міськими, районними в містах радами та їх виконавчими органами, а також ра­йонними і обласними радами. Кожна рада — це самостійний орган місцевого самоврядування.

У процесі підготовки Конституції України 1996 року та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» були запропоновані різні моделі організації і функціонування місцевих рад. Зупинилися на тому, що ці ради повинні виконувати функції місцевого самоврядування. Це й було закріплено у ст. 140 та інших статтях Конституції України, що відповідає світовому і європейському досвіду. Так, місцеве самоврядування, відпо­відно до ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, має здій­снюватися «радами або зборами». Це базується на ідеї, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування є населення, територіальна грома­да. І тільки демократично обраний колегіальний орган може претенду­вати на виразника волі територіальної громади, носія функцій і повно­важень місцевого самоврядування, виразника її волі і інтересів. У стат­ті 10 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено: «.. .сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самовряду­вання». Згідно з частиною четвертою ст. 140 Конституції України, «ор­ганами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради».

Вибори депутатів сільських, селищних рад є вільними і відбува­ються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах. Рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу місцевої ради. Вибори міських, районних у містах рад, район­них та обласних рад відбуваються за пропорційною системою: депу­тати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатоман­датному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповід­ного міста, району в місті, району, області, міст Києва та Севастополя, згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм.

Термін повноважень сільських, селищних, міських, районних у містах рад — п’ять років. Згідно із Законом «Про місцеве самовря­дування в Україні» (ст. 78), повноваження ради можуть бути припине­ні достроково за рішенням місцевого референдуму, Верховної Ради України в разі: а) якщо рада прийняла рішення з порушенням Консти­туції та законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень відповідно до закону; б) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у терміни, встановлені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

У реалізації функцій і повноважень місцевих рад велика роль на­лежить виконавчим комітетам, відділам, управлінням та іншим ство­рюваним цими радами органам. Згідно із Законом «Про місцеве само­врядування в Україні», виконавчі органи місцевих рад є підконтроль­ними і підзвітними відповідним місцевим радам. Це узгоджується зі ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, у якій зазначаєть­ся, що ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Голов­ними функціями виконавчих органів рад є виконавча, тобто організація виконання рішень відповідної ради, та розпорядча, тобто самостійний розгляд чи вирішення питань, віднесених до відання місцевого само­врядування.

Згідно з ч. 2 ст. 141 Конституції України, територіальні громади обирають відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає сільського, селищного, міського голову ще як головну посадову особу самої територіальної громади (ч. 1 ст. 12).

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26) визначає ви­ключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, належать питання: щодо самоорга­нізації ради та формування її органів; організації і функціонування системи місцевого самоврядування; питання економічного та соціаль­ного розвитку території, бюджету, управління комунальної власності.

Питаннями організації та функціонування системи місцевого самоврядування, що являють собою предмет виключної компетенції місцевих рад, є такі: прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прийняття, відповідно до законодавства, рішень щодо організації проведення референдумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови; прийняття рішень про наділення органів самоорганізації на­селення окремими власними повноваженнями органів місцевого само­врядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; прийняття рішень про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоор­ганізації населення у випадках, передбачених законом; затвердження статуту територіальної громади.

До виключної компетенції місцевих рад України у сфері економіч­ного і соціального розвитку території, бюджету, управління кому­нальною власністю віднесені: затвердження програм соціально- економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно- територіальних одиниць, цільових програм та інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; вста­новлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних цільових (у тому чис­лі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; затвер­дження звітів про використання зазначених коштів; прийняття рішен­ня щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів із відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання, відповідно до чинного законодавства, пільг по місцевих по­датках і зборах; встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунально­го майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також пере­ліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об’єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установле­ному законом порядку приватизованого майна, про включення до об’єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі прива­тизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розір­вано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію та перепро- філювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної грома­ди, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з ін­шими суб’єктами комунальної власності спільних проектів або спіль­ного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); вирішення, відповідно до законодавства, питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземни­ми інвестиціями; заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників; вирішення, відповідно до закону, питань регулювання земельних відносин; затвердження, відповідно до закону, ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад; вирішення, відповідно до закону, питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів міс­цевого значення, а також про скасування такого дозволу; прийняття рішення про організацію територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особли­вій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об’єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, є пам’ятками природи, іс­торії або культури, які охороняються законом; надання, відповідно до законодавства, згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких, згідно з діючими нормативами, включає відповідну територію.

Місцеві ради здійснюють контрольні повноваження, які є ви­ключно компетенцією рад. До них віднесені: заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів та посадових осіб, яких вона призначає або за­тверджує; заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом; скасу­вання актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, місь­кого голови у випадках, передбачених законом.

До інших питань, які є предметом виключної компетенції міських рад, також віднесено: заснування засобів масової інформації відповід­ної ради; призначення і звільнення їх керівників; прийняття рішень про об’єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добро­вільних об’єднань органів місцевого самоврядування та про вихід із них; створення, відповідно до закону, міліції, яка утримується за кошти відповідного місцевого бюджету; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції; заслуховування повідомлення керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед від­повідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених законом; затвердження договорів, укла­дених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції; встановлення, відповідно до законодавства, правил з питань благоустрою територій населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передба­чено адміністративну відповідальність; прийняття в межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихіями, епідеміями, епізоотія- ми, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; затвердження, відповідно до положення, змісту, опису та порядку ви­користання символіки територіальної громади тощо.

Місцеві ради реалізують свої функції і повноваження в межах від­повідних організаційно-правих форм роботи.

Сесія є основною організаційною формою роботи сільських, селищ­них, міських, районних, обласних, районних у місті, а також міст Києва та Севастополя рад. Сесія — це сукупність пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій. Згідно зі ст. 46 Закону «Про міс­цеве самоврядування в Україні», перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної в місті ради скликається відповідною тери­торіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у правомочному складі. Відкриває і веде сесію голова цієї виборчої комісії. Першу сесію районної, обласної рад скликає і веде голова від­повідної територіальної виборчої комісії. Друга і наступні сесії сільської, селищної, міської рад скликаються сільським, селищним, міським голо­вою; районної в місті, районної, обласної — головою відповідної ради. Як правило, на другій сесії затверджується регламент місцевої ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал. Сесії проводяться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засі­дання. Рада в межах своїх повноважень на сесії приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Рішення місцевої ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший строк введення їх у дію.

Постійні комісії. Для вивчення попереднього розгляду і підготов­ки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконан­ням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комі­сії. Постійні комісії обираються радою з числа депутатів ради на термін її повноважень у складі голови і членів комісії. Перелік, функціональ­на спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій ви­значаються відповідною радою (в регламенті ради та положенням про постійні комісії, що затверджується радою). До складу постійних ко­місій не можуть бути обрані відповідно сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної в місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначається Законом «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» (ст. 47), регламентом відповідної ради і положенням про ці комісії. Кількісний склад кожної постійної комісії встановлюється радою залежно від кількісного складу відповідної ради.

Комісії як допоміжні органи рад покликані виконувати підготовчу й контрольну функції. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально- культурного будівництва, інші питання, які вносять на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони також попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для об­рання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань. Рекомендації постійних комісій під­лягають обов’язковому розгляду органами, підприємствами, устано­вами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи має бути повідомлено комісіям у встановлений ними термін.

Правова природа обласних та районних рад є зовсім іншою, ніж у сільських, селищних, міських. Вони не є представницькими органами обласних та районних громад. Конституція України не визнає наявно­сті таких громад і не розглядає населення області, району як суб’єкти місцевого самоврядування. Обласні, районні ради конституйовані як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визна­чених Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами.

Конституція України (ст. 143) до відання обласних, районних рад відносить: а) затвердження програм соціально-економічного та куль­турного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням; б) затвердження районних і обласних бюджетів, які фор­муються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, і контроль за їх виконанням; в) вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Очолює обласну, районну раду її голова, який обирається відповід­ною радою з-поміж її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Повноваження голови ради можуть бути при­пинені радою достроково, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Голова ради працює в раді на постійній основі. Він не може мати іншого представницького мандата, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої в позаурочний час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього при­буток.

Обласна, районна рада може утворити президію (колегію) ради в складі голови ради, його заступника, голів постійних комісій ради, уповноважених представників депутатських груп і фракцій, яка є до­радчим органом ради. Президія (колегія) ради попередньо готує узго­джені пропозиції і рекомендації з питань, що їх передбачається внести на розгляд ради, вона може приймати рішення, які мають дорадчий характер. Обласна, районна рада не утворює власних виконавчих органів, а відповідні повноваження, як правило, делегуються нею об­ласній, районній державній адміністрації.

Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально- технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів здійснює виконавчий апарат ради, який утворюється відповідною радою. Він сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв’язків з територі­альними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він здійснює три функції: 1) представляє територіальну грома­ду у відносинах з іншими територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями; 2) голо­вує на пленарних засіданнях відповідної ради; 3) очолює виконавчий комітет відповідної ради. Усі ці функції взаємопов’язані.

Відповідно до закону сільський, селищний, міський голова: забез­печує здійснення в межах наданих законом повноважень органів ви­конавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організовує в межах, визначених законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад ви­конавчого комітету відповідної ради; вносить на розгляд ради пропо­зиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; скликає сесії рад, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради й головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально- економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших пи­тань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; при­значає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та інших орга­нізацій, що належать до комунальної власності відповідних територі­альних громад; скликає загальні збори громадян за місцем проживан­ня; забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету; є розпорядником бюджетних, позабю­джетних цільових (у тому числі валютних) коштів тощо.

У межах своїх повноважень сільський, селищний, міський голова видає розпорядження.

Виконавчі органи рад — це їх виконавчі комітети, відділи, управ­ління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтроль­ними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делего­ваних їм повноважень органів виконавчої влади — також підконт­рольними відповідним органам виконавчої влади. Виконавчий комітет ради утворюється радою на термін її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради — голо­ви відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керую­чого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради. Очолює виконавчий ко­мітет відповідно сільський, селищний, міський голова, голова районної в місті ради. Після закінчення повноважень ради кількісний склад ви­конавчого комітету визначається самостійно відповідною радою, а його персональний склад затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради — за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної в місті ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради. Суттєве значення має те, що він має право попередньо розглядати про­екти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради.