ТЕМА 11. Муниципальные системы зарубежных стран PDF Печать
Конституционное право - Сизько, Чепурнова Конст. право зарубежных стран

 

Слово «муниципалитет» происходит от латинского слова «mu-nicipium». Так назывались города, пользовавшиеся правами само­управления в республиканский период римской истории. В настоя­щее время муниципалитет - это избираемое городское или сельское самоуправление, хотя в США муниципальным называется только городское управление.

Во многих странах мира основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права. Одновременно другие страны лишь символически обозначили этот институт в одной, двух или трех статьях конституции, закрепив в них только самые общие положения и начала муниципального управления и самоуправления, разрабатывая и выде­ляя специально посвященное этому вопросу законодательство, которое затем выделяется в особую отрасль и науку муниципального права.

Научная концепция местного самоуправления впервые получила свою разработку в трудах идеологов европейских революции, связы­вающих его природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. В то время принцип выборности местных властей отвечал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму.

Теория самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сель­ских общин отражала функции местного управления и, соответст­венно, их признание предметом самоуправления мест.

Весь XIX век и начало XX века, т.е. при классическом капитализ­ме, развитие местного управления протекало под знаком отступле­ния от провозглашенных ранее демократических лозунгов равенства и свободы. На практике это подтверждалось тем, что муниципаль­ные органы ставились под правительственный надзор в целях под­чинения общегосударственным интересам местных и групповых интересов. По мере того как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения и в других отраслях, вмешательство центра в мест­ные дела постепенно усиливалось. К середине XX века местное управление частично уже утратило черты действительного местного самоуправления, некогда свободного от вмешательства бюрократи­ческого аппарата центральной власти.

Некоторыми современными авторами справедливо отмечается, как все большее число кардинальных решений принимается цен­тром, который на долю местных представительных органов оставля­ет лишь обязанность безоговорочно выполнять их. Объективно это означает, что местные представительные органы превращаются в придаток общегосударственной администрации, в некий механизм выполнения директив центральной власти.

Для большинства государств мира административно-террито­риальное устройство является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влияни­ем естественно-географических, социально-экономических и демо­графических факторов, потребностей государственного управления и самоуправления на местах.

Как правило, территория государства, а в федерации - территория субъекта федерации, делится на административно-территориальные единицы. И только в очень маленьких государствах, таких как Бах­рейн, Мальта, нет такого деления (моногосударства).

В то же время бывает двухзвенное деление:

1)        области, губернии, округа, провинции;

2)        общины, муниципии, коммуны.

Такое двухзвенное деление существует, например, в Болгарии. А вот трехзвенное деление предполагает:

1)        области;

2)        районы;

3)        общины.

Такое трехзвенное деление характерно для Китая. И, наконец, четырехзвенное деление, существующее в настоящее время, например, во Франции:

1)        регионы (их во Франции 26);

2)        департаменты (их 96 во Франции и 3 заморских);

3)        округа (делятся на кантоны, похожие на наши избирательные округа, в которых отсутствует выборная власть);

4)        коммуны (их во Франции как городских, так и сельских около 37 тыс.).

Характер органов, осуществляющих управление на местах в ад­министративно-территориальных единицах, определяется консти­туционным законодательством каждой конкретной страны.

В перечисленных выше административно-территориальных еди­ницах есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (управитель области в Болгарии, воевода в Польше, губернатор в Финляндии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный гражданами совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).

Многие государства мира руководствуются традиционной кон­цепцией, согласно которой органами государственной власти явля­ются только центральные органы: парламент, глава государства, су­дебная система, правительство и назначаемые ими их представители на местах - комиссары, префекты, губернаторы и т.п. Одновременно выборные органы на местах и сформированная ими администрация рассматриваются как местные органы управления и самоуправления территориальных коллективов.

Местные органы управления и самоуправления являются пуб­личной властью, но не государственной, а властью населения адми­нистративно-территориальных единиц, которые обозначены как территориальные коллективы.

Из изложенного выше ясно, что в местных административно-территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. А теперь настало время уточнить эти понятия.

Местное управление - это управленческая деятельность в мест­ной административно-территориальной единице, осуществ­ляемая центральной властью или администрацией выше­стоящего территориального уровня управления.

Как правило, местное управление осуществляется через назна­чаемые вышестоящей властью административные органы. Напри­мер, во Франции органом управления в регионе является префект Республики (с 1982 по 1988 гг. именовался комиссаром Республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Пра­вительство и его членов в отношениях с населением. В его компе­тенцию входят вопросы безопасности, финансов, культуры, образования, социальной помощи, туризма, экономического развития и пространственного планирования.

Аналогичным статусом наделен префект департамента, т.е. в нижестоящей территориальной единице. Еще ниже, т.е. на терри­тории округа - промежуточной территориальной единице между департаментом и коммуной в качестве администратора (органом управления) является супрефект (подпрефект).

Местное самоуправление во многих государствах очень кратко регулируется конституциями, например, Конституция Франции по этому случаю содержит всего лишь одну ст. 72, в которой сказано: «Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территори­альные коллективы учреждаются законом.

Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.

В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов».

Основным источником правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах являются прини­маемые ими самими уставы (статуты), хартии самоуправления и да­же органические законы, как в Бразилии.

Местное самоуправление - это осуществление представительной демократии от населения (сообщества) местной территориальной единицы по управлению делами на подведомственной террито­рии.

Во время осуществления местным самоуправлением своих функ­ций государственные органы не вправе давать им обязательные ука­зания по реализации этих функций, за исключением случаев добро­вольного участия в осуществлении финансируемых государством программ. Например, в социальной сфере осуществление программ под образование, здравоохранение и др.

В настоящее время нашими литературными источниками назы­ваются две системы демократической власти на местах - европей­ская и англо-американская.

Европейская система характерна своим сочетанием местного управления с местным самоуправлением. При этом сочетание может иметь самые разнообразные формы. В каждом таком случае на ме­стные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.

Административная опека явилась исторически первой такой функцией. Смысл ее в том, что решения органов местного само­управления не могут вступить в силу, до получения одобрения ме­стного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (бургомистра, губернатора или префекта). Однако в одобрении могло быть и отказано, как по мотивам незаконности, так и нецеле­сообразности решения.

В настоящее время, представляя собой пережиток бюрократиче­ской централизации, система административной опеки встречается очень редко. В то же время функция административного надзора стала достаточно распространенной, которая заключается только в проверке законности решений органов местного самоуправления. Как правило, администратору для проверки законности решения отводится небольшой срок, по истечении которого решение вступа­ет в силу, если с его стороны не поступило возражений. Вместе с тем возникла новая тенденция, проявляющаяся в том, что администра­тор может оспорить решение органов местного самоуправления в судебном порядке. Одновременно органы местного самоуправления могут защищать свою автономию в судебном порядке не только от ретивых местных администраторов, но и от парламентов, прави­тельств и президентов.

В демократических государствах большое значение в деятельно­сти местного самоуправления имеют различные гражданские ини­циативы: коллективные выступления жителей в целях решения ме­стных проблем, а также самодеятельное их решение.

В настоящее время компетенция городов значительно шире, чем сельских единиц того же уровня. Зачастую крупные города имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет правильно распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.

Англо-американская система получила свое распространение на соответствующих континентах земного шара и характеризуется на­личием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации и государственно-автономного региона. Харак­терным для этой системы является то, что сами жители в админист­ративно-территориальных единицах, (например, в графствах Анг­лии и Уэльса, в графствах, округах, тауншипах США, Австралии и Канады) избирают совет (правление), обычно на два-четыре года. Как правило, он состоит из трех-семи членов, в крупнейших городах - из 30-50 человек. Одновременно с советом (правлением) население административно-территориальных единиц избирает и таких должностных лиц, как шериф (в США это начальник полиции), ат­торнея, являющегося, например, в США поверенным представите­лем графства в суде и казначея.