ТЕМА 9. Правительство в зарубежных странах PDF Печать
Конституционное право - Сизько, Чепурнова Конст. право зарубежных стран

 

Известные уже нам авторы Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин и А.А. Мишин при определении понятия правительства близко схо­дятся во мнении о том, что правительство - это коллегиальный ис­полнительный орган власти, обладающий общей компетенцией, осуществляющий руководство государственным управлением. Правда, такое определение скорее относится к парламентским рес­публикам и не совсем приемлемо для президентских республик и дуалистических монархий, администрация с общей компетенцией возглавляется не коллегиальным органом, а единолично президен­том или монархом. Поэтому вряд ли можем говорить о наличии правительства, например, в США, где каждый министр подчинен только президенту. Здесь кабинет, объединяющий министров, не является коллегиальным органом и решений не принимает, а толь­ко обсуждает их. И только президент принимает решения от имени центральной исполнительной власти общей компетенции. Поэтому в этом случае о президенте правильнее говорить как о главе госу­дарства и главе исполнительной власти (администрации), а не главе правительства. Однако и при такой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией, например, в Колумбии.

В разных странах правительство носит различные конституци­онные наименования: Совет министров - в Индии, Совет министров (Правительство) - во Франции, на Кубе, Кабинет - в Японии, Пра­вительство - в Чехии, Колумбии, Государственный совет - в Китае, Федеральный совет - в Швейцарии, Федеральное правительство - в Германии, Административный совет - в КНДР и др. Одновременно внутри правительства могут создаваться более узкие органы обще­политического характера - Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и др., а также разного рода меж­ведомственные структуры - комитеты в Великобритании, делегиро­ванные комиссии в Испании и т.п.

Во Франции, когда правительство заседает под руководством Президента, оно называется Советом министров, а когда председа­тельствует Премьер-министр - Советом кабинета. В последнем слу­чае основополагающие правительственные документы приниматься не могут, а лишь обсуждаются.

Правительство по своему политическому составу бывает одно­партийным, коалиционным и беспартийным.

В демократическом государстве однопартийное правительство бывает при парламентской или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его ниж­ней палате. Так обычно бывает в Великобритании.

В президентских республиках, где имеется правительство, прези­дент формирует его обычно из представителей своей партии, хотя иногда и включает в него, в политических целях, отдельных выход­цев и из других партий.

При парламентарной или смешанной форме правления форми­руется обычно коалиционное правительство в том случае, когда в итоге выборов ни одной из партий не удалось набрать в парламенте такого большинства, которое бы позволило сформировать однопар­тийное правительство.

Одним словом, коалиционное правительство - это результат со­глашения между партиями об общей правительственной програм­ме. Обычно коалиционные правительства создаются в Италии и Германии.

В случае войны или других кризисных ситуаций возможно объе­динение всех парламентских партий в рамках правительства, созда­ние правительства национального единства, что знаменует объеди­нение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Вместе с тем возможно создание и правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Зачастую такое правительство формируется в Скандинав­ских странах. Такому правительству трудно принимать радикаль­ные решения, и оно, как правило, ограничивается решениями те­кущих вопросов.

Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если в парламенте прошедшим партиям не удалось договориться о созда­нии коалиционного, а парламент (нижнюю палату) распускать не­желательно. Такое правительство называют обычно служебным чи­новничьим или деловым. Продолжительность действия такого правительства, как правило, невелика. Оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Служебное правительство создается иногда и для того, что­бы вывести страну из кризисного состояния.

Образованное в соответствии с конституцией правительство во всех перечисленных формах правления считается постоянным. А вот правительства, образованные при смене режима еще и сопрово­ждающегося изменением режима, считаются обычно временными.

Компетенция правительства в большинстве конституций зарубеж­ных стран очерчивается самым общим образом. Поэтому можно счи­тать, что компетенция правительства, проводящего текущее управле­ние страной, охватывает многие вопросы государственной жизни, если они не отнесены к ведению других государственных органов. Харак­терным для всех зарубежных стран является значительный разрыв ме­жду юридическим и фактическим статусом правительства.

В унитарных государствах по общему правилу предметная компе­тенция правительства не определяется, поскольку законодатель исхо­дит из предположения о том, что границы между исполнительной, за­конодательной и судебной властями совершенно очевидны. Одновре­менно, многие зарубежные конституции все исполнительные полно­мочия вручают главе государства, хотя на самом деле они практически осуществляются правительством. Отдельные конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, присущими органу при главе государства. Например, Конституция Дании 1953 года про­возглашает: «Король облечен верховной властью в отношении всех дел Государства с ограничениями, определенными настоящей Конститу­цией; эту власть он осуществляет через министров».

Полномочия правительства в государствах с федеративной фор­мой государственного устройства также не определяются, разве что редким исключением (Швейцария). Как правило, конституции этих стран ограничиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.

В сфере осуществления внешних функций правительство феде­ративного государства обладает такими же полномочиями, как и правительство унитарного государства. Что касается осуществления внутренних функций, то здесь объем полномочий федеративного правительства значительно уже унитарного.

Правительство в системе высших органов власти зарубежного го­сударства является наиболее активным и динамичным элементом, осуществляющим свои важнейшие функции.

Одной из основных функций правительства является управление государственным аппаратом. Правительство играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата и ру­ководит его деятельностью через министерства, департаменты, шта­бы и другие ведомства.

Важнейшая функция правительства - исполнение законов по бу­кве конституции. Одновременно правительства в зарубежных стра­нах активно занимаются нормоустанавливающей деятельностью и нередко вторгаются в сферу исключительной компетенции парла­мента. Так, в самостоятельную функцию правительства превратился контроль над законодательной деятельностью парламента. Такой контроль осуществляется по двум главным направлениям.

Во-первых, правительство является главным источником законо­дательной инициативы. В парламентских странах правительство является практически единственным субъектом законодательной инициативы. Что же касается президентских республик, то там его роль в этом вопросе значительно скромнее.

Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс.

В президентских и парламентских республиках этот контроль осуществляется по-разному. Так, в президентских республиках пра­вительство для этого использует право вето и непосредственные контакты с парламентариями. В парламентских странах активнее в этих целях используются партийные организации, с помощью кото­рых правительство контролирует законодательный процесс.

Одним из основных направлений работы правительства является его нормоустанавливающая деятельность.

Причем нормоустанавливающая деятельность правительства проявляется в трех его основных направлениях:

1. Правительство издает нормативно-правовые акты на основе и во исполнение парламентских законов. Эти правительственные акты
носят подзаконный характер.

2.  Нормативные  акты издаются правительством по  указанию парламента. Такое полномочие на издание нормативных актов мо­жет быть прямо выражено в парламентском законе или же оно под­разумевается, если закон сформулирован неопределенно. Такие за­коны во Франции называются «рамочными законами», а в англосак­сонских странах - «скелетным законодательством». Таким образом, правительство получает полномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящихся к исключительной компетенции парламента. В данном случае парламент либо прямо, либо косвенно делегирует правительству свои полномочия.

3. Издание правительством нормативных актов, содержащих в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в исключи­тельную компетенцию парламента, без всяких уполномочий со сто­роны последнего. В этих случаях парламенту предоставляется право молчаливо согласиться с вторжением правительства в его сферу полномочий.

Очевидно, что второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное законодательство, которое весьма распространено в странах Запада.

По своему числу акты делегированного законодательства в Вели­кобритании намного превосходят парламентские законы. Делегиро­ванное законодательство в США осуществляется как президентом, так и главами исполнительных департаментов. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, военные приказы, прокламации, директи­вы, регламенты и т.д. обладают такой же юридической силой, как и акты конгресса. Причем пределы делегированного законодательства вовсе не установлены.

Правительственным полномочием является составление и испол­нение бюджета, поскольку роль парламента в этом процессе номи­нальна.

Первоначально различными административными ведомствами составляется доходная и расходная части бюджета, а окончательный проект представляется на утверждение правительства министерст­вом финансов.

Парламент же чисто формально утверждает бюджет, составлен­ный правительством, и возвращает его последнему для исполнения.

В современных зарубежных странах осуществление внешней по­литики входит в компетенцию правительства.

В парламентарных странах правительство, как правило, контро­лирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с по­мощью которых осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский ап­парат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит дея­тельностью органов внешней разведки, ведет международные пере­говоры и заключает международные договоры и соглашения.

Таким образом, полномочия правительства очень велики и их осуществление в обычных условиях мало подвержено законодатель­ной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, вводимого приказом или прокламацией главы государства, эти полно­мочия становятся более жесткими и определенными. Так, во многих странах, например, в Великобритании, США и ФРГ действует спе­циальное законодательство о чрезвычайном положении.

В современных зарубежных странах в зависимости от формы правления и степени участия парламента в формировании прави­тельства можно выделить две основные модели его образования: парламентарную и внепарламентарную.

Парламентская модель формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. В этих странах право на формирование правительства получает та партия или пар­тийная коалиция, которая победила на выборах и получила боль­шинство мест в парламенте (при двухпалатном парламенте - в ниж­ней палате).

В конституциях многих зарубежных стран это положение сфор­мулировано неточно. Так, ст. 92 Конституции Италии содержит по­ложение, согласно которому «Президент Республики назначает председателя совета министров и по его предложению, министров». Буквальное толкование этой нормы может привести к ложному представлению о том, что совет министров здесь формируется по­мимо воли парламента президентом. На самом же деле итальянская модель хотя и выводит формирование предварительного состава за стены парламента, за последним остается важнейшее право - выне­сение вотума доверия.

Глава государства Великобритании имеет право назначения пре­мьер-министра, но это право сугубо номинально, так как фактиче­ски премьером становится руководитель, победившей на выборах партии в палату общин.

В Индии процедура назначения премьер-министра представляет собой республиканский вариант английской системы. Согласно ст. 75 Конституции Индии, глава правительства назначается президен­том, но в силу действующего конституционного соглашения прези­дент может назначить на эту должность только лидера партии, рас­полагающей большинством мест в народной палате.

Современная структура правительств очень разнообразна, но вырисовываются лишь две сложившиеся системы - континентальная и англосаксонская.

В основе такой систематизации лежит принцип определения со­става правительства и способ создания вспомогательных учрежде­ний, обслуживающих это правительство.