ТЕМА 9. Правительство в зарубежных странах
Известные уже нам авторы Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин и А.А. Мишин при определении понятия правительства близко сходятся во мнении о том, что правительство - это коллегиальный исполнительный орган власти, обладающий общей компетенцией, осуществляющий руководство государственным управлением. Правда, такое определение скорее относится к парламентским республикам и не совсем приемлемо для президентских республик и дуалистических монархий, администрация с общей компетенцией возглавляется не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом. Поэтому вряд ли можем говорить о наличии правительства, например, в США, где каждый министр подчинен только президенту. Здесь кабинет, объединяющий министров, не является коллегиальным органом и решений не принимает, а только обсуждает их. И только президент принимает решения от имени центральной исполнительной власти общей компетенции. Поэтому в этом случае о президенте правильнее говорить как о главе государства и главе исполнительной власти (администрации), а не главе правительства. Однако и при такой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией, например, в Колумбии.
В разных странах правительство носит различные конституционные наименования: Совет министров - в Индии, Совет министров (Правительство) - во Франции, на Кубе, Кабинет - в Японии, Правительство - в Чехии, Колумбии, Государственный совет - в Китае, Федеральный совет - в Швейцарии, Федеральное правительство - в Германии, Административный совет - в КНДР и др. Одновременно внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера - Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и др., а также разного рода межведомственные структуры - комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и т.п.
Во Франции, когда правительство заседает под руководством Президента, оно называется Советом министров, а когда председательствует Премьер-министр - Советом кабинета. В последнем случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут, а лишь обсуждаются.
Правительство по своему политическому составу бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.
В демократическом государстве однопартийное правительство бывает при парламентской или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. Так обычно бывает в Великобритании.
В президентских республиках, где имеется правительство, президент формирует его обычно из представителей своей партии, хотя иногда и включает в него, в политических целях, отдельных выходцев и из других партий.
При парламентарной или смешанной форме правления формируется обычно коалиционное правительство в том случае, когда в итоге выборов ни одной из партий не удалось набрать в парламенте такого большинства, которое бы позволило сформировать однопартийное правительство.
Одним словом, коалиционное правительство - это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Обычно коалиционные правительства создаются в Италии и Германии.
В случае войны или других кризисных ситуаций возможно объединение всех парламентских партий в рамках правительства, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.
Вместе с тем возможно создание и правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Зачастую такое правительство формируется в Скандинавских странах. Такому правительству трудно принимать радикальные решения, и оно, как правило, ограничивается решениями текущих вопросов.
Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если в парламенте прошедшим партиям не удалось договориться о создании коалиционного, а парламент (нижнюю палату) распускать нежелательно. Такое правительство называют обычно служебным чиновничьим или деловым. Продолжительность действия такого правительства, как правило, невелика. Оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Служебное правительство создается иногда и для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния.
Образованное в соответствии с конституцией правительство во всех перечисленных формах правления считается постоянным. А вот правительства, образованные при смене режима еще и сопровождающегося изменением режима, считаются обычно временными.
Компетенция правительства в большинстве конституций зарубежных стран очерчивается самым общим образом. Поэтому можно считать, что компетенция правительства, проводящего текущее управление страной, охватывает многие вопросы государственной жизни, если они не отнесены к ведению других государственных органов. Характерным для всех зарубежных стран является значительный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.
В унитарных государствах по общему правилу предметная компетенция правительства не определяется, поскольку законодатель исходит из предположения о том, что границы между исполнительной, законодательной и судебной властями совершенно очевидны. Одновременно, многие зарубежные конституции все исполнительные полномочия вручают главе государства, хотя на самом деле они практически осуществляются правительством. Отдельные конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, присущими органу при главе государства. Например, Конституция Дании 1953 года провозглашает: «Король облечен верховной властью в отношении всех дел Государства с ограничениями, определенными настоящей Конституцией; эту власть он осуществляет через министров».
Полномочия правительства в государствах с федеративной формой государственного устройства также не определяются, разве что редким исключением (Швейцария). Как правило, конституции этих стран ограничиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.
В сфере осуществления внешних функций правительство федеративного государства обладает такими же полномочиями, как и правительство унитарного государства. Что касается осуществления внутренних функций, то здесь объем полномочий федеративного правительства значительно уже унитарного.
Правительство в системе высших органов власти зарубежного государства является наиболее активным и динамичным элементом, осуществляющим свои важнейшие функции.
Одной из основных функций правительства является управление государственным аппаратом. Правительство играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата и руководит его деятельностью через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства.
Важнейшая функция правительства - исполнение законов по букве конституции. Одновременно правительства в зарубежных странах активно занимаются нормоустанавливающей деятельностью и нередко вторгаются в сферу исключительной компетенции парламента. Так, в самостоятельную функцию правительства превратился контроль над законодательной деятельностью парламента. Такой контроль осуществляется по двум главным направлениям.
Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы. В парламентских странах правительство является практически единственным субъектом законодательной инициативы. Что же касается президентских республик, то там его роль в этом вопросе значительно скромнее.
Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс.
В президентских и парламентских республиках этот контроль осуществляется по-разному. Так, в президентских республиках правительство для этого использует право вето и непосредственные контакты с парламентариями. В парламентских странах активнее в этих целях используются партийные организации, с помощью которых правительство контролирует законодательный процесс.
Одним из основных направлений работы правительства является его нормоустанавливающая деятельность.
Причем нормоустанавливающая деятельность правительства проявляется в трех его основных направлениях:
1. Правительство издает нормативно-правовые акты на основе и во исполнение парламентских законов. Эти правительственные акты
носят подзаконный характер.
2. Нормативные акты издаются правительством по указанию парламента. Такое полномочие на издание нормативных актов может быть прямо выражено в парламентском законе или же оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. Такие законы во Франции называются «рамочными законами», а в англосаксонских странах - «скелетным законодательством». Таким образом, правительство получает полномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящихся к исключительной компетенции парламента. В данном случае парламент либо прямо, либо косвенно делегирует правительству свои полномочия.
3. Издание правительством нормативных актов, содержащих в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента, без всяких уполномочий со стороны последнего. В этих случаях парламенту предоставляется право молчаливо согласиться с вторжением правительства в его сферу полномочий.
Очевидно, что второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное законодательство, которое весьма распространено в странах Запада.
По своему числу акты делегированного законодательства в Великобритании намного превосходят парламентские законы. Делегированное законодательство в США осуществляется как президентом, так и главами исполнительных департаментов. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, военные приказы, прокламации, директивы, регламенты и т.д. обладают такой же юридической силой, как и акты конгресса. Причем пределы делегированного законодательства вовсе не установлены.
Правительственным полномочием является составление и исполнение бюджета, поскольку роль парламента в этом процессе номинальна.
Первоначально различными административными ведомствами составляется доходная и расходная части бюджета, а окончательный проект представляется на утверждение правительства министерством финансов.
Парламент же чисто формально утверждает бюджет, составленный правительством, и возвращает его последнему для исполнения.
В современных зарубежных странах осуществление внешней политики входит в компетенцию правительства.
В парламентарных странах правительство, как правило, контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения.
Таким образом, полномочия правительства очень велики и их осуществление в обычных условиях мало подвержено законодательной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, вводимого приказом или прокламацией главы государства, эти полномочия становятся более жесткими и определенными. Так, во многих странах, например, в Великобритании, США и ФРГ действует специальное законодательство о чрезвычайном положении.
В современных зарубежных странах в зависимости от формы правления и степени участия парламента в формировании правительства можно выделить две основные модели его образования: парламентарную и внепарламентарную.
Парламентская модель формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. В этих странах право на формирование правительства получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила большинство мест в парламенте (при двухпалатном парламенте - в нижней палате).
В конституциях многих зарубежных стран это положение сформулировано неточно. Так, ст. 92 Конституции Италии содержит положение, согласно которому «Президент Республики назначает председателя совета министров и по его предложению, министров». Буквальное толкование этой нормы может привести к ложному представлению о том, что совет министров здесь формируется помимо воли парламента президентом. На самом же деле итальянская модель хотя и выводит формирование предварительного состава за стены парламента, за последним остается важнейшее право - вынесение вотума доверия.
Глава государства Великобритании имеет право назначения премьер-министра, но это право сугубо номинально, так как фактически премьером становится руководитель, победившей на выборах партии в палату общин.
В Индии процедура назначения премьер-министра представляет собой республиканский вариант английской системы. Согласно ст. 75 Конституции Индии, глава правительства назначается президентом, но в силу действующего конституционного соглашения президент может назначить на эту должность только лидера партии, располагающей большинством мест в народной палате.
Современная структура правительств очень разнообразна, но вырисовываются лишь две сложившиеся системы - континентальная и англосаксонская.
В основе такой систематизации лежит принцип определения состава правительства и способ создания вспомогательных учреждений, обслуживающих это правительство.