ТЕМА 7. Глава государства в зарубежных странах
В зарубежных странах глава государства в системе высших органов власти занимает юридическое первое место. Однако его фактическая роль нередко не соответствует этому положению.
Как правило, глава государства рассматривается как носитель исполнительной власти и высший представитель государства в сфере международных отношений. Он «представляет» и «возглавляет» государство, находясь вдалеке от суетной повседневной политики с ее партийными сделками, избирательными треволнениями, парламентскими скандалами.
В большинстве зарубежных государств существует индивидуальный глава государства. Однако есть и отдельные исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом. Например, функции главы государства и правительства в Швейцарской конфедерации осуществляет федеральный совет, состоящий из 7 членов, избираемых на 4 года федеральным собранием (парламентом). В федеральном совете председательствует президент конфедерации, который избирается сроком на один год из числа членов федерального совета федеральным собранием.
Функции главы государства осуществляются коллегией очень редко и, как правило, временно. В парламентских монархиях это, как правило, регентский совет, который назначается при вакантно-сти престола или до достижения малолетним монархом установленного возраста.
Монарх является главой государства в странах с монархической формой правления. Здесь власть монарха считается юридически непроизводной от какой-либо другой власти или избирательного корпуса. Монарх властвует «абсолютно» или «ограниченно» по собственному праву и считается источником всей государственной власти. Известный русский государствовед Н.М. Коркунов в свое время писал: «В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха».
Порядок престолонаследия устанавливается в соответствии с конституциями и обычаями. В настоящее время в зарубежных странах известны три системы престолонаследия.
Салическая система сводится к тому, что наследование престола осуществляется только по мужской линии. Из круга престолонаследников женщины полностью исключаются (Япония).
Кастильская система не исключает женщин из очереди престолонаследия, но отдает предпочтение мужчинам, как в примере с Великобританией, когда младший брат исключает старшую сестру.
Австрийская система не исключает женщин, но дает мужчинам преимущество во всех степенях родства и во всех линиях. Наследуют престол женщины лишь при полном пресечении всего мужского потомства и всех мужских линий. В России эта система была введена в 1797 году, после чего женщин уже не было на российском престоле.
Таким образом, наследственный принцип является генеральным для всех монархий. В то же время истории известны случаи, когда монархи избирались, например, в Германской империи до 1806 года и в Польском королевстве. Эти избирательные монархии представляют собой сочетание монархического и республиканского элементов, однако республиканский элемент настолько несущественен, что не меняет самого института монархии.
Глава государства - это должностное лицо или орган, занимающие высшее место в системе органов государства.
В соответствии с текстом большинства конституций, глава государства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо - только в исполнительную.
В подтверждение первого случая можно сослаться на ч. 1. ст. 55 Основного закона ФРГ 1949 года, согласно которой «федеральный президент не может входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли».
Второй случай, когда президент входит и в законодательную и в исполнительную ветви власти подтверждается статьями 53 (ч. 1) и 79 Конституции Индийской Республики 1949 года, в соответствии с которыми «исполнительная власть Союза принадлежит Президенту» и далее «учреждается Парламент Союза, который должен будет состоять из Президента и двух палат: Совета Штатов и Народной Палаты».
Наконец, третий случай, когда президенту принадлежит вся исполнительная власть, подтверждается иллюстрацией ст. 2, 1-го раздела Конституции США 1787 года: «Исполнительная власть должна будет вверяться Президенту Соединенных Штатов Америки».
Следует помнить, что в системе государственных органов, как правило, предусматривается специальный орган, на который возлагается высшее представительство государства вовне и внутри страны. Этим органом и является глава государства.
Известно, что при построении любой управляющей системы ее структура должна определяться ее функциями. В системе функций государственного управления есть и такая, как высшее представительство государства. Это представительство может проявляться в различных полномочиях, круг которых относительно стабилен. А вот выделить под эту функцию особый орган или включить ее в компетенцию другого органа - дело политического выбора. Так вот, в подавляющем большинстве государств такой выбор сделан в пользу особого органа.
Из сказанного видно, что глава государства - это высший его представитель внутри и вовне страны и вместе с тем символ единства нации и государства. Его конституционные полномочия в зависимости от формы правления и государственного режима могут быть номинальными или реальными. Эти реальные и номинальные полномочия могут по-разному проявляться, а в случаях какого-либо политического кризиса, когда конституционные власти и политические силы окажутся по какой-то причине не дееспособными и уже не смогут управлять страной, то найти выход из этой ситуации должен и призван глава государства.
Во многих конституциях формулируется политическая роль главы государства. Например, испанский король охарактеризован в ч. 1 ст. 56 Конституции Испании 1978 года следующим образом: «1. Король является главой Государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство Испанского Государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы».
Значение и роль Президента Франции охарактеризованы в ст. 5 Конституции Французской Республики 1958 года, где говорится: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции.
Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров». В то же время имеются и конституции, в которых функции и роль главы государства вообще не прописаны. Примером в этом может служить Основной закон Германии. Такие конституции лишь обозначают в общих чертах полномочия главы государства.
В странах с тоталитарным да и с авторитарным политическим режимом, властвующий в стране диктатор обычно узурпирует высшую политическую власть. После этого свою узурпацию оформляет «выборами», которые позволяют легитимировать доставшуюся ему власть.
В случаях захвата власти путем военного переворота правящая группа образует сначала коллегиальный орган, объединяющий в себе функции главы государства, парламента и правительства. Этот орган государствоведы многих стран называют испанским словом «хунта», что в переводе означает «совет». Испаноязычное происхождение этого термина объясняется тем, что такие органы, как правило, создавались в странах Латинской Америки, в большинстве своем говорящей на испанском языке. На африканском континенте нередко пользовались термином «революционный совет». Из этого совета или хунты в дальнейшем, как правило, выделялся лидер, который чаще всего называл себя президентом. А вот в Центрально-африканской Республике был период с 1976 г. по 1979 год, когда лидер, захвативший власть, присвоил себе титул императора, а эту маленькую республику переименовал в «империю».
Традиция единоличного главы государства пришла к нам из средневековья. И самой первой юридической формой главы государства стал монарх. Позже в целом ряде государств, где установилась республиканская форма правления, главой государства стал президент, а в некоторых социалистических странах - председатель, например, в Китае. Разновидности юридических форм главы государства объясняются разными причинами, но прежде всего традицией того или иного народа.
Эти формы можно классифицировать следующим образом:
1) единоличный монарх, унаследовавший свою должность, например, в Бельгии, Великобритании, Испании, Марокко, Нидерландах и Японии;
2) единоличный монарх, назначенный своей семьей - правящей династией, например, в Саудовской Аравии;
3) единоличный монарх федеративного государства, выбранный на установленный период монархами субъектов федерации из своей
среды, например, в Малайзии, Объединенных Арабских Эмиратах;
4) единоличный президент, выбранный народом, парламентом или представительной коллегией на установленный срок, например,
в Германии, Индии, Италии, Китае, США;
5) коллегиальный орган, избранный парламентом на установленный срок; при этом отдельные полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально, как, например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей, передаются председателю коллегиального органа, например, на Кубе или в Швейцарской конфедерации;
6) глава правительства, он же осуществляет и функции главы государства, например, в землях Германии;
7) представитель британского монарха в государствах, имеющих статус британского доминиона, то есть признающих главой государства британского монарха, например, в Австралии, на Барбадосе, Новой Зеландии и в Канаде;
8) единоличный или коллегиальный глава государства, узурпировавший власть в государстве на неопределенный срок.
Таковы лишь главные юридические формы главы государства, существующие в зарубежных странах.
Глава государства как высший представитель внутри страны имеет определенные полномочия в отношении парламента и правительства, а также судебной власти.
В зарубежных странах в основном главы государств обладают идентичными полномочиями, хотя имеются в каждой стране и свои особенности. Вот почему мы остановимся сначала на общих полномочиях главы государства, не привязывая их к той или иной форме правления.
Главе государства нередко предоставляется право созывать, а порой и закрывать сессии парламента, а также созывать парламент на внеочередные сессии или заседания. Он может в законодательном процессе наделяться правом санкционировать, промульгировать (обнародовать) и опубликовать законы, имея при этом отлагательное вето, редко - абсолютное. Он наделен правом обращения в орган конституционного контроля в случае сомнения в конституционности представленного на подпись закона.
Так или иначе, глава государства обычно участвует в формировании правительства, часто - в решении вопроса об его отставке.
Например, ст. 92 Конституции Италии гласит: «Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров. Он определяет их число и обязанности». В Конституции 1983 года Королевства Нидерландов сказано: «Премьер-министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом» (ст. 43). Однако роль главы государства на практике в формировании правительства носит часто номинальный характер, так как он может назначать премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции.
Глава государства, как правило, принимает участие и в формировании органов судебной власти. В ряде стран он выступает в роли арбитра в спорах между различными ветвями власти.
Как высший представитель государства внутри страны ее глава имеет определенные полномочия в сфере так называемого личного статуса, т.е. в отношениях с гражданами и иностранцами. Часто ему принадлежат полномочия в вопросах предоставления, восстановления гражданства и дачи разрешения на выход из него, право предоставления убежища иностранцам, право помилования осужденных, награждение государственными наградами.
Глава государства, будучи высшим представителем вовне, имеет ряд важных полномочий в сфере его международных отношений. На него возлагаются полномочия заключения международных договоров, а при необходимости - ратификация (утверждение) и денонсация (уведомление о расторжении договора), как правило, после предварительного решения парламента.
Только глава государства принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей. Он сам аккредитует и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, подписывая соответствующие грамоты.
В сфере обороны и безопасности глава государства часто является верховным главнокомандующим вооруженными силами и вправе принимать немедленные меры по обеспечению внешней и внутренней безопасности с последующим парламентским контролем. Таковы основные полномочия главы государства.
Отличие монарха от других государственных должностных лиц состоит в том, что его должность главы государства принадлежит ему по праву рождения. Он наследует ее и, как правило, занимает пожизненно.
Законодательством соответствующих стран личность монарха признается неприкосновенной и даже священной. Например, в Конституции Дании в § 13 сказано: «Король не несет ответственности; его особа неприкосновенна». Одновременно Конституция Княжества Лихтенштейн в ст. 7 устанавливает: «Князь является Главой государства .. Личность его священна и неприкосновенна».