ТЕМА 6. Избирательное право и избирательные системы в зарубежных странах
В современной зарубежной литературе термин избирательное право имеет два значения - объективное и субъективное.
Под объективным избирательным правом понимается система конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления.
Это один из институтов конституционного права, хотя включает и отдельные нормы других отраслей права - гражданского, уголовного, трудового, административного и др.
Обычно предметом избирательного права считаются связанные с выборами общественные отношения, в которых прямо или косвенно участвуют граждане.
Избирательно-правовые нормы бывают материальные и процессуальные, последние составляют подавляющее большинство норм данной группы.
Систему источников избирательного права составляют все источники конституционного права, в которых содержатся избирательно-правовые нормы. Особое место здесь принадлежит специальным избирательным законам, которые иногда имеют форму кодексов, например, во Франции.
Субъективное избирательное право - это гарантированная гражданину государством возможность участвовать в выборах государственных органов и органов местного самоуправления.
Оно представляет собой комплекс конкретных прав лица, среди которых особо следует выделить активное и пассивное избирательное право. Активное избирательное право - право голосовать, а пассивное - право быть избранным.
В конституционном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования управомоченных лиц при условии, что на каждый представляемый мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата.
Такое определение позволяет отличить выборы от других процедур формирования государственных органов, скажем от назначения, производимого коллегиально путем голосования управомоченных лиц. При должностном назначении обычно представляется один кандидат, тогда как смысл выборов заключается по определению в том, чтобы выбрать одного из нескольких или даже многих кандидатов.
Выборы легитимируют власть. Народ через их посредство определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав. Тем самым реализуется одно из важнейших прав человека и гражданина. Всеобщая декларация прав человека, одобренная Организацией Объединенных Наций в 1948 году, в ч. 3 ст. 21 установила: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».
Выборы служат барометром политической жизни. В процессе их проведения сталкиваются интересы различных политических сил, различные взгляды и платформы, выразителями которых являются партии и иные политические объединения. Результаты выборов дают объективную оценку степени их влияния, показывают настроение избирателей, тенденции политической жизни.
Выборы представляют собой средство селекции политических руководителей, дают возможность гражданам передать бразды правления тем лицам, которых они считают достойными осуществлять руководящие функции и властные полномочия, программы которых показались наиболее убедительными. А в тех случаях, когда выбор приходится производить между плохим и худшим кандидатом, наблюдается абсентеизм избирателей, т.е. их неявка на выборы.
Выборы бывают прямые и косвенные.
Прямые выборы характеризуются тем, что вопрос об избрании решают граждане. Прямыми, как правило, избираются нижние палаты или единственная палата парламентов, президенты в президентских и смешанных республиках и др.
Для косвенных выборов характерно, что вопрос об избрании решают не граждане, а избранные ими лица - выборщики, депутаты и пр. Косвенными выборами часто избираются верхние палаты парламентов, например французский Сенат, иногда президенты, например в США, правительства, судьи и др.
Выборы также бывают всеобщими и частичными.
Всеобщие выборы имеют место в случаях, когда в них призваны участвовать все избиратели страны (весь электорат), например, выборы нижней палаты или президента.
Частичные выборы проводятся, когда необходимо пополнить состав палаты парламента из-за досрочного выбытия отдельных депутатов.
Выборы бывают национальными, когда проводятся по всей стране, и региональными, местными (локальными), когда избираются органы местного самоуправления.
В том случае если результат выборов устанавливается после однократного голосования избирателей, они прошли в один тур, а если для этого может потребоваться два или более голосований, то соответственно - в два тура или более. Второй и последующие туры иногда называются повторными выборами или повторным голосованием.
Если выборы не состоялись или признаны недействительными, то проводятся новые выборы.
Наконец, выборы бывают очередные и внеочередные. Обычно такое деление относится к парламентским выборам. Очередные выборы проводятся либо в сроки, указанные в конституциях или в законах, либо назначаются в связи с истечением срока полномочий парламента. Внеочередные выборы назначаются в случае досрочного роспуска парламента или палаты.
В современных зарубежных странах всеобщее избирательное право ограничивается целым рядом цензов, т.е. требований к потенциальному избирателю.
Возрастной ценз - это установленное законом требование, согласно которому право участвовать в выборах представляется лишь по достижении определенного возраста.
Ранее он во многих странах равнялся 20-25 годам. Тем самым от участия в выборах отстранялись широкие слои молодежи. Но уже после окончания второй мировой войны начался процесс снижения избирательного возраста.
Ценз оседлости представляет собой устанавливаемое государством требование, согласно которому избирательное право предоставляется только тем гражданам, которые проживают в той или иной местности в течение определенного времени. Этот ценз существует во многих зарубежных странах, но в каждом государстве его практическое применение имеет ряд особенностей. Так, для получения активного избирательного права на парламентских выборах требуется постоянное проживание в соответствующем избирательном округе.
Кроме вышеперечисленных существует целый ряд других способов и методов лишения избирательных прав. Например, в отдельных государствах избирательного права лишаются военнослужащие, как правило, это рядовой и младший командный состав. Кое-где применяются различного рода «моральные цензы». Так, ст. 48 Конституции Италии устанавливает возможность лишения права на голосование «в случаях совершения недостойных поступков, указанных в законе»; законодательство штатов Алабамы, Коннектикута и Луизианы (США) требуют, чтобы избиратель имел «хороший характер».
Фактически и юридически в целом ряде стран лишались избирательных прав «цветные» и некоторые другие национальные меньшинства. Так, в Южно-Африканской Республике по «закону» до 1994 г. избирательных прав было лишено все коренное население страны - африканцы.
Принципы избирательного права - это те условия его признания и реализации, соблюдение которых на выборах делает эти выборы действительным народным волеизъявлением. Нарушение этих принципов подрывает легитимность выборов.
К числу принципов субъективного избирательного права относятся всеобщность, равенство, свобода, непосредственность (прямые), тайное голосование.
Всеобщность означает, что избирательные права признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами.
Как правило, круг лиц, за которыми конституция и избирательное право в целом признают избирательные права, ограничивается так называемыми цензами (квалификациями), то есть специальными условиями (пол, возраст, оседлость и др.). Однако цензы не должны устанавливаться избирательным правом, если они не предусмотрены конституцией.
Лицо, за которым конституцией или законом признано право голоса, называется избирателем. Как правило, избирателями могут быть только граждане данной страны, но все чаще право голоса на выборах органов местного самоуправления предоставляется и постоянно проживающим в соответствующей местности иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Совокупность избирателей страны или территориальной единицы называется их избирательным корпусом (иногда - электоратом).
Различаются юридический избирательный корпус - совокупность избирателей, внесенных в списки (зарегистрированных); фактический избирательный корпус - совокупность голосующих избирателей; потенциальный избирательный корпус - совокупность всех избирателей, как зарегистрированных, так и почему-либо не зареги-стрир ованных.
Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, участвовать ли ему в избирательном процессе, и если да, то в какой мере. Отсюда вытекает, что при определении результатов выборов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. Этот принцип, в частности, характерен для многих стран с англосаксонской правовой системой, одновременно и для некоторых других.
В ст. 5 испанского Органического (Основного) закона об общем избирательном режиме 1985 года данный принцип сформулирован следующим образом: «Никто ни под каким предлогом не может быть обязан или принужден к осуществлению своего избирательного права или к раскрытию тайны своего голосования».
Одновременно в ряде стран предусмотрен обязательный вотум, то есть юридическая обязанность избирателей принять участие в голосовании. Например, составители Конституции Итальянской Республики 1947 года сочли обязательный вотум совместимым с принципом свободных выборов, записав в части второй ее ст. 48: «Голосование - личное и равное, свободное и тайное. Его осуществление является гражданским долгом».
Правда, в Италии санкции за нарушение этого долга - исключительно моральные, а вот в Австралии ленивому избирателю грозит штраф, в Греции и Турции - даже лишение свободы. В Аргентине не явившийся на выборы избиратель не только штрафуется, но и лишается возможности в течение трех лет занимать государственные должности.
Как бы то ни было, участие избирателей в голосовании там, где установлен обязательный вотум, достигает 90% и более.
Принцип равного избирательного права предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результат выборов. Он представляет собой одно из важнейших проявлений конституционно гарантируемого равноправия граждан.
Обеспечивается равенство избирательного права прежде всего наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя.
Этот принцип в западной литературе иногда определяется как «один человек - один голос». В то же время, в зависимости от избирательной системы, голосов может быть и больше, чем один; важно, чтобы у всех избирателей их было поровну. Например, на парламентских выборах в Германии, Болгарии каждый избиратель имеет по два голоса, а на выборах представительных органов местного самоуправления в Баварии (Германия) - по три.
Прямое и косвенное избирательное право. Применение первого или второго из указанных принципов или их определенное сочетание зависят от порядка формирования выборного органа.
Прямое (непосредственное) избирательное право означает право избирателя избирать и избираться непосредственно в выборный орган или на выборную должность. Принцип этот действует на выборах нижних палат парламентов, иногда - верхних палат, например, в Италии, Польше, США; президентов, например, в Австрии, Болгарии, Мексике; практически повсеместно - органов местного самоуправления.
Косвенное (многостепенное) избирательное право означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Косвенные выборы могут иметь две ступени или более. Двухстепенными выборами избираются, например, Президент США, в Индии Совет Штатов (верхняя палата Парламента), трехстепенными - большая часть Всекитайского собрания народных представителей.
Косвенные выборы - это своеобразное сито, через которое проходит отбор кандидатов в состав выборного органа. Например, при выборах Президента США избиратели в каждом штате избирают выборщиков в коллегию, которая должна избрать Президента. В то же время выборщики не свободны в своем выборе. Во-первых, будучи избраны по одному списку, они обязаны голосовать одинаково, а во-вторых, они обязаны голосовать за кандидата в Президенты, который значился на бюллетенях, поданных за соответствующий список выборщиков. Формально голосуя за список выборщиков, избиратель фактически поддерживает определенного кандидата в Президенты.
Тайное голосование как принцип состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя.
Смысл его в том, чтобы гарантировать полную свободу этого волеизъявления.
История тайного голосования значительно короче истории выборов государственных органов. Так, во Франции теоретически тайное голосование было установлено еще в 1789 году, но практически введено только с 1871 года. В Великобритании оно ведет отсчет своего существования с 1872 года.
Как правило, в зарубежных странах выборы проводятся в установленные законом сроки. В президентских республиках глава государства обычно не имеет права роспуска парламента. Поэтому парламентские выборы в них проводятся в строго установленные сроки через определенные промежутки времени. Например, в США в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года переизбирается целиком весь состав палаты представителей и одна треть сената.
В парламентарных монархиях и парламентарных республиках выборы проводятся в обычных условиях по истечении срока полномочий общенационального представительного органа. Выборы такие называются очередными. Внеочередные выборы проводятся в случае досрочного роспуска парламента главой государства. В таких странах, как Англия, Япония, Франция, Бельгия и Италия, сроки проведения парламентских выборов могут меняться в зависимости от политической ситуации. Выборы дополнительные проводятся, когда в результате отстранения, отставки или смерти депутата открывается вакансия в парламенте. Их организуют в соответствующем избирательном округе.
Президенты республик и другие выборные должностные лица избираются также в установленные сроки и внеочередные выборы этих должностных лиц проводятся в случае отстранения от должности, смерти или отставки.
Выборы обычно объявляются указом главы государства и с предусмотренного в этом акте срока начинается избирательная кампания, которая завершается к моменту окончания голосования.
Проводятся выборы по избирательным округам, которые учреждаются на основании закона центральным правительством либо органами власти субъектов федерации.
Если от округа избирается один депутат, то такой округ называется одноименным (униноминальным), а если несколько депутатов -многоименным (полиноминальным).
Законодательство зарубежных стран предписывает образование равных округов с тем, чтобы равное число депутатов избиралось от равного числа избирателей или населения. На самом же деле зачастую это равенство округов остается благим пожеланием (нарушается). Как правило, избирательная география подстраивается партией власти таким образом, чтобы выгодно выкроить избирательные округа и обеспечить себе завышенное представительство. В 1962 году Верховный суд США в решении по делу «Бэйкер против Карра» признал такую практику незаконной и постановил, что все избирательные округа должны нарезаться «существенно равными» в соответствии с принципом «один человек - один голос».
Обычно избирательный округ подразделяется на избирательные участки, представляющие территориальные единицы, обслуживаемые одним пунктом для голосования.
Как правило, по избирательным участкам проводится регистрация избирателей; они же являются основной ячейкой, в пределах которой соответствующие органы политических партий проводят непосредственную обработку избирателей.
В зарубежных странах для осуществления избирательной кампании учреждаются органы по проведению выборов. Они-то и занимаются регистрацией избирателей и составлением избирательных списков, регистрацией кандидатов на выборные должности, проведением голосования, подсчета голосов и определением результатов голосования.
В каждой стране существует своя система организации таких органов.
В то же время функции по проведению выборов нередко возлагаются не на специально учреждаемые избирательные комиссии, а на органы внутренних дел, муниципалитеты и т.д.
Важным этапом выборов является регистрация избирателей и составление избирательных списков.
В практике зарубежных стран известны две системы регистрации избирателей. При постоянной системе регистрации зарегистрировавшийся избиратель более не обязан являться для регистрации. В избирательные списки исправления вносятся лишь в случае смерти, а также изменения места жительства или фамилии избирателя. В избирательных списках при этой системе по «халатности» или умышленно неизбежно накапливаются «мертвые души» - покойники, лица, находящиеся в местах лишения свободы, сменившие место жительства, в армии и т.д. Все это дает возможность голосовать за этих «призраков» и фальсифицировать исход выборов. Такая практика выборов особенно широко применяется в США, кроме одного штата Северная Дакота.
При периодической системе регистрации в установленные законом сроки старые избирательные списки аннулируются, избиратели регистрируются вновь и тем самым составляются новые избирательные списки. Применяется эта система в Великобритании, Канаде, Франции и других странах.