§ 3. Земля и другие природные ресурсы

Конституция РФ коренным образом изменила статус земли и других природных ресурсов. В тоталитарный период земля, ее не­дра, воды, леса рассматривались как обезличенное общенародное достояние, находились в исключительной собственности госу­дарства. Это препятствовало их рациональному использованию и неоправданно ограничивало права граждан. С началом реформ стало ясно, что необходимо изменить конституционный статус природных ресурсов с учетом потребностей народов и отдельных граждан. Осознание этой объективной необходимости происхо­дило в острой борьбе с консервативными силами, стремившими­ся сохранить бюрократический контроль над ресурсами и моно­польное господство колхозно-совхозной системы землепользова­ния.

Конституция закрепляет отношение к природным ресурсам не как к «общенародному достоянию», а как к «основе жизни и дея­тельности народов, проживающих на соответствующей террито­рии». Население любой территории вправе получать часть дохода от использования ресурсов (нефти, газа, драгоценных металлов, алмазов), кто бы ни осуществлял их добычу и использование — государство, муниципальные органы, отдельные лица или их объединения.

В то же время земля и другие природные ресурсы не являются собственностью народов, живущих на соответствующей террито­рии, на что часто претендуют представители малых народов Се­вера. Признание ресурсов основой жизни и деятельности этих народов позволяет защищать их интересы, особенно в связи с быстрым развитием добывающих и промышленных отраслей, но не препятствует свободной конкуренции в освоении природных ресурсов.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. ука­зал, что народам, проживающим на территории того или иного субъ­екта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам РФ. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

В постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конститу­ционности Лесного кодекса РФ Конституционный Суд РФ указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспече­ния устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъек­тов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства ле­сов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федера­ции и ее субъектов распределены Лесным кодексом РФ на основе положений ст. 72 (п. «в», «г», «д», «к» ч. 1) и 76 (ч. 2 и 5) Конститу­ции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих реше­ний была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам раз­граничения государственной собственности.

Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом РФ «О недрах» (в редакции от 25 ок­тября 2006 г.), Федеральным законом «О животном мире» от 24 апре­ля 1995 г.

Субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственно­стью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, ко­торое ограничивает их использование в интересах всех народов Рос­сийской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Россий­ской Федерации.

Федеральный закон «О территориях традиционного природо­пользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г. ус­тановил правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования указанных наро­дов. Закон, в частности, указывает, что земельные участки и дру­гие природные объекты предоставляются лицам и общинам ма­лочисленных народов в «безвозмездное пользование». Допускает­ся изъятие этих участков и объектов для государственных или муниципальных нужд с возмещением убытков. Использование природных ресурсов  осуществляется  в соответствии  с законодательством Российской Федерации и обычаями малочисленных народов (ст.  12).

В конституционную формулу об использовании земли и дру­гих природных ресурсов органически входит и их охрана. Это по­ложение направлено против хищнического разбазаривания при­родных ресурсов во вред гражданам, обществу и окружающей среде. Использование природных ресурсов допускается только с соблюдением экологического законодательства, устанавливаю­щего нормы охраны окружающей среды (почвы, лесов, водо­емов). Конституционный строй, таким образом, органически увязывается с бережным, рачительным отношением к природе и ее богатствам, к правам и интересам будущих поколений.

В ч. 2 ст. 9 Конституции устанавливается, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государствен­ной, муниципальной и иных формах собственности». Здесь в от­ношении природных ресурсов применен общий подход к праву собственности, сформулированный ранее в ст. 8, т. е. равное признание и охрана всех форм собственности. Но наиболее важ­ным и принципиальным является закрепление права частной собственности на землю.

В истории экономических и правовых учений право частной собственности на землю не раз вызывало серьезные дискуссии. Многие философы, писатели (Ж.-Ж. Руссо, Л. Н. Толстой и др.) полагали, что земля должна принадлежать всем или только тем, кто ее обрабатывает. Но экономические законы требовали введе­ния земли в гражданский оборот и в конце концов утвердили в развитых странах такие принципы регулирования частной собст­венности на землю, которые обеспечивают равновесие интересов отдельного человека и всего общества.

В дореволюционной России право частной собственности на землю отстаивали такие крупные государственные деятели, как С. Ю. Витте, П. А. Столыпин и др. В то же время крупные эко­номисты-аграрники (Н. Д. Кондратьев, А. В. Чаянов) отрицали право частной собственности на землю, выступая за ее социали­зацию, т. е. право трудового землепользования, при котором все желающие трудиться на земле могли бы присваивать себе про­дукты своего труда при условии выплаты обществу земельной ренты. Однако большевистское решение земельного вопроса привело к тому, что не только все желающие, но и коренные крестьяне оказались без земли и принудительно вступали в кол­лективные хозяйства. Это привело сельское хозяйство к отставанию и сделано землепользование нерациональным. Крестьяне перестали чувствовать себя хозяевами земли, колхозы и совхозы приходили в упадок, громадные участки земли не осваивались.

Новая Конституция пробудила интерес граждан к владению и пользованию землей. Но для этого собственник должен иметь право передавать свой участок по наследству, продавать его, сда­вать в аренду, закладывать и т. д. В то же время государство обя­зано обеспечить баланс интересов собственника и общества с тем, чтобы земля, и прежде всего земли сельскохозяйственного назначения, использовалась для блага как индивида, так и всего общества. Реформа земельного законодательства проходила с большими трудностями, ей препятствовали силы, которые были в принципе против рыночной экономики и стремились сохра­нить свою опору в старой системе землепользования. Эти силы не давали возможности принять федеральный закон об условиях и порядке пользования землей, который предусмотрен ч. 3 ст. 36 Конституции РФ. Президентом РФ были изданы указы (от 27 ок­тября 1993 г., от 7 марта 1996 г.) о реализации конституционных прав граждан на землю, но этого оказалось недостаточно. Потре­бовались годы для того, чтобы в обществе сложился относитель­но общий позитивный подход к вопросу о частной собственно­сти на землю. Некоторые субъекты РФ (Саратовская область и др.), опираясь на Конституцию РФ и указы Президента РФ, еще в 1990-е гг. приняли собственные законы о купле-продаже земли, другие (Башкортостан, Марий Эл), напротив, провели ре­ферендумы, в которых выразилось отрицательное отношение к праву частной собственности на землю. Только в 2001—2002 гг. было принято федеральное законодательство, которое ввело еди­нообразное регулирование земельных отношений.

Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, прожи­вающих на соответствующей территории, регулируются несколь­кими законами, главный из которых — Земельный кодекс РФ (в редакции от 7 марта 2005 г.). Кодекс, в частности, закрепляет право частной собственности на земельные участки граждан и юридических лиц (ст. 15). Отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, регулируются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в редакции от 18 июля 2005 г.). Отдельным законом определяют­ся правовые основы разграничения государственной собственности на землю между Федерацией, ее субъектами и муниципаль­ными образованиями (см. также § 2 гл. 13 учебника). Земельное законодательство устанавливает правовые основы охраны земель, государственной собственности на землю Российской Федерации и ее субъектов, муниципальной собственности и собственности граждан и юридических лиц. Подробно регламентируются поря­док возникновения права собственности, предоставление земель­ных участков, особенности купли-продажи, права и обязанности собственников, землепользователей, землевладельцев и арендато­ров, прекращение и ограничение прав на землю, защита прав на землю, плата и др.