§ 3. МЕТОДИ ТА СТАДІЇ ПРАВОТВОРЧОСТІ

Звернемося тепер до основних методів правотворчості. Правові норми створюються кількома шляхами із застосуванням різних прийомів встановлення, оновлення та скасування раніше прийнятих норм.

Отже, методи правотворчості й розрізняються насамперед залежно від того, як створюються правові норми: безпосереднім виданням загального правила або іншим шляхом — із застосуванням проміжних ланок між вираженням волі суб'єкта правотворчості й встановленням норми права. За цим критерієм і розрізняються основні методи правотворчості, що відомі історії як нормотворчість та санкціонування звичаю. До першого належить встановлення правових норм шляхом прийняття

нормативного акта. До другого слід віднести санкціонування суб'єктами правотворчості інших соціальних норм (зокрема звичаю). У такому випадку вказані суб'єкти не виробляють змісту правових норм, а, умовно кажучи, погоджуються з іншими соціальними нормами, що утворилися і мають місце в суспільстві.

У процесі підготовки та прийняття актів правотворчості розрізняють окремі засоби встановлення, зміни та скасування правових норм — правотворчі прийоми. Ці засоби склалися в результаті розвитку самого права як цілісної системи норм, коли нові положення змінюють застарілі, зачіпають сумісні сфери регулювання, потребуючи їх зміни та ін.

Тут ми не торкаємося лише законодавчо-технічних прийомів зміни редакції правових актів, визнання актів такими, що втратили силу, їх поширення, оскільки різні технічні засоби можуть застосовуватися для досягнення однакових правових результатів. Мова ведеться насамперед про теоретичне розуміння основних прийомів, якими можна створювати норми, тобто вносити різні зміни до змісту чинного права.

На наш погляд, усі зміни змісту правового регулювання можуть бути зведені до таких трьох основних видів:

1. Встановлення нових правових норм із питань, що ще не вирішені ще в законодавстві.

2. Скасування правових норм, що припиняють правове регулювання.

3. Заміна раніше прийнятих норм новими, що вводять нове регулювання замість старого. Сюди належить найбільша кількість правових актів: починаючи від прийняття нових конституцій та кодексів і закінчуючи заміною окремих норм кодексів та актів поточного законодавства новими нормами.

Саме тому в юридичній літературі побутує думка щодо трьох «функцій» правотворчості:

а)         функція оновлення нормативного матеріалу, під якою маються на увазі нормативні приписи поточної правотворчості;

б)         функція усунення прогалин, яка здійснюється у зв'язку з допущеними помилками, неповнотою регулювання та ін.;

в)         функція упорядкування правового матеріалу.

Будь-який вид організаційної діяльності відбувається в певних процесуальних рамках, має свою особливу процедуру, розпадається на певні етапи. Чим більше розроблена і досконала така процедура, тим ефективніше можна впливати на розвиток суспільних відносин.

Є своя особлива процедура і у сфері правотворчості. Без встановлення певного порядку правотворчості і чіткого втілення його у життя неможливо своєчасно, з наукових позицій впливати на законодавство, підвищувати його ефективність, здійснювати засади законності у правотворчій діяльності.

Отже, звернемося до правотворчого процесу — юридично встановленої процедури діяльності суб'єктів правотворчості, порядку формування і закріплення їх волі у загальнообов'язкових юридичних приписах, упорядкованої системи стадій діяльності зі встановлення, зміни чи скасування правових норм.

Становлення правової системи відбувається не одночасно, а шляхом створення окремих нормативних актів. І цілком справедлива думка, що нормативний акт — це завершальна ланка і безпосередній юридичний результат правотворчості. Тому правотворчий процес зовні виступає у вигляді послідовних стадій підготовки, обговорення, прийняття та оприлюднення окремих нормативних актів. Кожний новий акт є самостійним елементом правової системи.

Правотворчий процес — це певний офіційний порядок здійснення юридично значущих дій. І він починається лише з того моменту, коли справа створення нормативного акта стає на правову основу, коли виникають правовідносини з приводу його підготовки та прийняття. Це обов'язок (можливість) підготувати, обговорити та погодити проект, внести його на розгляд правотворчого суб'єкта і його право розглянути проект та винести щодо нього відповідне рішення та обов'язок оприлюднити (опублікувати) прийнятий акт та ін. Правовідносини, що виникають при цьому носять як державно-правовий, так і адміністративно-правовий характер (наприклад, доручення підлеглому органу підготувати проект).

Із вищевикладеного випливає, що пропозиції (зауваження) окремих громадян щодо вдосконалення правової основи державного і громадського життя, різні думки, міркування, що висловлюються громадськістю у засобах масової інформації та інше, ще не свідчать про початок правотворчого процесу, оскільки на їх підставі не виникають процесуальні правові відносини з підготовки відповідного проекту. Подібні пропозиції, документи і матеріали складають соціально-політичні передумови та підстави для початку правотворчої діяльності.

Не можна вважати початком правотворчого процесу і виконання офіційного доручення вивчення питання про необхідність прийнятні нових правових норм у певній сфері суспільних відносин або про зміну чинних, якщо воно обмежується підготовкою не проекту, а доповідної записки, довідки чи іншого документа про необхідність прийняття відповідного акта. Такі дії не носять правотворчого характеру і не вважаються етапом створення проекту. В процесі їх здійснення виробляються лише матеріали, на підставі яких потім приймається рішення про початок роботи над ним.

Правотворчий процес розпочинається з прийняттям офіційного рішення про підготовку проекту нормативного акта. В якій би формі таке рішення не було б виражене, воно є певним юридично значимим актом, що утворює права та обов'язки. Саме цей акт владно встановлює конкретний юридичний стан, визначає межу між порушенням питання про підготовку проекту і початком його створення. Із прийняттям рішення про підготовку проекту (юридичний факт) виникає деяке правовідношення з приводу його розробки, і з цього моменту всі дії щодо створення нормативного акта якісно відрізняються від попередніх дій, що становили не процес правотворчості, а умови та підстави, які передували йому.

Однак вищезазначене зовсім не означає, що кожна конкретна дія після прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта процесуально визначена. Адже усі дії, які прямо не спираються на правову норму, а лише вважають за свою основу досвід, традиції, мають юридичне значення в тому розумінні, що вони здійснюються у межах правовідносин із підготовки та офіційного прийняття нормативного акта, що вся сукупність таких дій та їх кінцевий результат — це виконання юридичного обов'язку підготувати проект.

Правотворча діяльність кожного з суб'єктів правотворчості має свої особливості. Проте це не виключає можливості теоретично виділити загальні для всіх суб'єктів стадії правотворчого процесу.

На нашу думку, під стадією правотворчого процесу слід розуміти самостійний етап процедур, організаційно відокремлений комплекс тісно пов'язаних між собою дій, які спрямовані на створення певного нормативного акта. Завершення відповідної стадії правотворчого процесу свідчить про те, що робота над створенням нормативного акта переходить на новий самостійний етап. На кожній новій стадії виникає нова якість майбутнього акта. Стадія правотворчого процесу завжди виступає етапом діяльності з підготовки і надання офіційного значення нормативному акта. У правотворчому процесі, як уявляється, можна виділити дві основні стадії.

1. Попереднє формування проекту нормативного акта. Тут розробляється своєрідна його модель, формулюються пропозиції щодо того, як її доцільно побудувати. Ця стадія складається з дій, які безпосередньо не породжують правових норм. Вони утворюють основу для наступних стадій, що мають вирішальне правотворче значення, виступають підготовчими передумовами для прийняття акта.

2. Офіційне надання юридичної сили правовим нормам. На цій стадії проект нормативного акта перетворюється у правовий акт, що має загальнообов'язковий характер. Таку якість йому може надати тільки діяльність суб'єкта, уповноваженого на створення правових норм. До вказаної стадії входить і доведення прийнятого нормативного акта до відома виконавців, офіційне його оприлюднення (опублікування). Ця діяльність також є стадією, необхідною для створення нормативного акта, і має офіційне значення для встановлення правових норм. Офіційне оприлюднення (опублікування) забезпечує презумпцію знання юридичної норми, уведення прийнятого правового акта до загальної системи правового регулювання, реальне його здійснення. Нормативний акт не може по-справжньому діяти, якщо немає офіційних дублікаті в, ідентичних оригіналу. Офіційне опублікування, у процесі якого створюються такі дублікати, формально засвідчує, що цей акт прийнятий і діє. За допомогою опублікування розповсюджується офіційний текст такого акта.

Кожна з основних стадій поділяється на ряд самостійних етапів. Стадія створення проекту нормативного акта полягає у прийнятті рішення про розробку проекту та підготовку його тексту. Стадія офіційного надання йому юридичної сили, у свою чергу, складається з двох окремих етапів: офіційного схвалення проекту й прийняття нормативного акта та офіційного оприлюднення (опублікування) прийнятого акта.

До етапу офіційного схвалення проекту акта, на нашу думку, входить: а) передача проекту на розгляд суб'єкта правотворчості, розгляд проекту; б) обговорення ним проекту; в) прийняття офіційного рішення щодо проекту нормативного акта.

Треба зазначити, що наведені стадії найбільш чітко і повно проявляються у правотворчій діяльності державних органів. Адже демократична природа правової держави вимагає, щоб у діяльності її органів при підготовці та виданні будь-якого нормативного акта обов'язково були присутні у певній формі усі вищезгадані та деякі інші стадії. Це виступає надійною гарантією прийняття належної якості нормативних актів, ретельності відпрацювання їх юридичної форми.

Прийняття рішення про підготовку акта — це початок правотворчого процесу, його перша самостійна стадія, що може здійснюватися у різних формах.

По-перше, таке рішення може бути дорученням вищестоящого органу нижчестоящому розробити проект конкретного акта. В цьому випадку підготовка проекту стає обов'язком відповідного органу.

По-друге, рішення про підготовку проекту може прийняти за власною ініціативою орган, на який покладений загальний юридичний обов'язок підготовки проектів нормативних актів.

По-третє, правотворчий орган може прийняти рішення доручити підготовку проекту спеціально створеній ним комісії або робочій групі.

По-четверте, обов'язок підготовки проектів нормативних актів може заздалегідь передбачатися планом підготовки проектів.

Після прийняття рішення про розробку нормативного акта розпочинається нова самостійна стадія правотворчого процесу — підготовка проекту. Важливість цієї стадії зрозуміла: від того, наскільки добре буде організована робота щодо створення проекту нормативного акта, багато в чому залежатиме якість цього акта, оптимальність та своєчасність його приписів, повнота регулювання, точність та ясність формулювань.

Виходячи з теорії та практики правотворчості, уявляється можливим визначити певні вимоги до створення проектів нормативних актів.

1.  Проект має відповідати потребам розвитку суспільства. Додержання цього правила, здається, настільки важливим, що воно мусить бути юридично закріплене, аби не допускати появи непотрібних актів. Необхідна ретельна перевірка та обґрунтування наявності реальних можливостей, матеріальних, трудових та інших ресурсів для здійснення заходів, передбачених у проекті.

2.  Пропонований проект повинен мати оптимальні нормативні рішення, які б впливали на суспільні відносини найбільш ефективним методом при найменших негативних побічних результатах. У проекті має бути запропонована зовнішня форма нормативного акта.

3.  Проектом має бути враховане місце майбутнього акта в єдиній правовій системі, його роль як нового компонента загального регулювання суспільних відносин.

Підготовку проекту нормативно-правового акта, як окрему стадію прямого правотворчого процесу, в свою чергу можна поділити на три самостійні етапи.

Перший — попередні роботи, що передують складанню тексту проекту. Мається на увазі підбір матеріалів, необхідних для розробки проекту (статистичні дані, результати соціологічних та інших досліджень, досвід законодавства інших країн, аналіз діючого законодавства і практики його застосування та ін.), та ознайомлення з ним.

Другий — розробка тексту первісного варіанта (або кількох альтернативних варіантів) проекту.

Третій — обговорення, доопрацювання та погодження проекту (прикінцева стадія підготовки проекту). Проект остаточно відпрацьовується й оформляється для внесення на розгляд суб'єкта правотворчості.

Вказані стадії не завжди чітко розрізняються, особливо при роботі над проектами невеликих нормативних актів, що вносять часткові зміни й доповнення до чинного законодавства. Проте в принципі відповідні дії мають місце при роботі над будь-яким проектом нормативного акта. Тому важливим є їх послідовне здійснення, чим досягається висока якість прийнятих нормативно-правових актів, підвищується юридична культура правотворчості.

Обговорення та затвердження проекту нормативного акта є головною стадією прямого правотворчого процесу, оскільки саме на цій стадії відповідні положення у проекті набувають юридичної сили.

Особливості положення того чи іншого суб'єкта правотворчості визначають специфіку здійснення ним правотворчих повноважень. Разом із тим варто виділити загальні для всіх суб'єктів самостійні стадії офіційного проходження правового акта.

Перша — внесення проекту до порядку денного для розгляду. Право затвердження порядку денного належить самому суб'єкту правотворчості, який сам вирішує: які питання і в якій послідовності мають бути розглянуті.

Друга — обговорення проекту. Обговорення проекту дає змогу:

а)         дати загальну оцінку проекту — його необхідність, своєчасність, характеристику завдань, що стоять перед майбутнім актом, соціально-економічні умови, що визначають його прийняття;

б)         оцінити правильність та необхідність окремих положень проекту;

в)         вдосконалити проект — усунути все непотрібне, невдале, погано підготовлене, внести зміни та покращати текст, ліквідувати прогалини та упущення.

Третя — прийняття офіційного рішення щодо проекту акта. Це вирішальна стадія, в результаті здійснення якої проект перетворюється на нормативний акт. Попередні стадії офіційного розгляду проекту створюють умови для цієї, основної стадії. Саме з прийняттям рішення акт стає обов'язковим для виконання.

Процес створення правового акта, як правило, завершується його опублікуванням (оприлюдненням) — офіційно встановленим способом доведення до загального відома прийнятого нормативного акта, який полягає у вміщенні повного та точного його тексту в загальнодоступному офіційному друкованому органі. Аби стати загальнообов'язковими, правові норми мають об'єктивізуватися у загальнодоступних друкованих виданнях. Опублікування вказаних актів — головна передумова набрання чинності та юридична підстава презумпції їх знання. Не можна припустити, що громадяни повністю можуть знати всі положення неопублікованого акта та накладати на них стягнення за порушення невідомих їм правил.

В окремих випадках оприлюднення може здійснюватися іншими шляхами (передача по радіо, розклеювання текстів), але таке має бути обумовлене у цьому нормативному акті. Опублікування, якщо інше спеціально не встановлене, служить передумовою набрання чинності нормативно-правового акта.