Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Глава 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Рейтинг пользователей: / 0
ХудшийЛучший 
Жилищное право - М.Ю.Тихомиров Комментарий Жилищный кодекс РФ

29 декабря 2004 года                                                                                                            N 188-ФЗ

Жилищный кодекс российской федерации

(в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 29.12.2006 N 250-ФЗ,

от 29.12.2006 Ы251-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Глава 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

 

Комментарий к главе 1

В раздел I Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 (далее - Кодекс) включены четыре главы, нормы которых определяют основные принципы и систему жилищного законодательства, жилищные отношения, объекты жилищных прав, жилищный фонд, порядок перевода жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое помещение, правила переустройства и перепланировки жилого помещения.

В главе 1 Кодекса определены основные начала жилищного законодательства, т.е. те основополагающие принципы, из которых исходит законодатель, устанавливая нормы жилищного права, а также цели и задачи, на достижение которых направлена реализация указанных норм. К ним относятся: необходимость обеспечения условий для реализации права на жилище, безопасность, неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, необходимость беспрепятственного осуществления жилищных прав, обеспечения их судебной защиты и восстановления в случае нарушения, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению, признание в качестве общего правила равенства участников жилищных отношений. При этом жилищные права Кодекс определяет как права, вытекающие из отношений, регулируемых жилищным законодательством, а жилищные отношения - как отношения (общественные отношения), регулируемые жилищным законодательством (см. ст. 1).

Закреплено право граждан на свободное установление и реализацию их жилищных прав на основе жилищного законодательства и (или) договора. Обратим внимание, что права, возникающие из договора, подлежат защите так же, как и права, возникшие из закона. Под договором в данном случае следует понимать не только гражданско-правовые, но и трудовые договоры (см., например, ст. 93, 104 Кодекса). При этом осуществление жилищных прав граждан не должно нарушать права, свободы и законные интересы других лиц.

Ограничение жилищных прав возможно только на основе федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение основывается на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

На практике полезно иметь в виду, что ограничение жилищных прав правовым актом, который не является федеральным законом (например, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ, актом федерального органа исполнительной власти, актом законодательства субъекта Российской Федерации или актом органа местного самоуправления) может служить основанием для обращения заинтересованного лица в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого акта недействительным (полностью или в части) по правилам, предусмотренным процессуальным законодательством. Такие же юридические последствия возможны и в случае, если соответствующие ограничения введены федеральным законом, однако они не соответствуют целям защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Кодекс устанавливает право граждан на свободный выбор жилого помещения для проживания в пределах Российской Федерации, которое может быть ограничено только на основании самого Кодекса или иного федерального закона. Данное положение конкретизирует конституционную норму, согласно которой каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ).

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах никто не может подвергаться произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность жилища (ст. 17). На данной международно-правовой норме основана ст. 25 Конституции РФ, текст которой почти дословно воспроизведен в ст. 3 Кодекса. Понятие неприкосновенности жилища связано исключительно с проникновением в него посторонних для законно проживающих в соответствующем помещении лиц. Доступ в жилище посторонних лиц возможен лишь при ясно выраженном согласии проживающих в нем граждан <*>. Под жилищем следует понимать не только место жительства, т.е. место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (жилой дом, квартира, комната в квартире), но и место пребывания (гостиница, дом отдыха и т.п.).

<*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. С. 77.

За нарушение неприкосновенности жилища предусмотрена уголовная ответственность. Незаконное проникновение в жилище, совершенное против воли проживающего в нем лица, влечет наказание по правилам ч. 1 ст. 139 УК РФ. Необходимо отметить, что здесь имеются в виду не любые лица, проживающие в соответствующем помещении, а только те, которые проживают в нем на законных основаниях. Если это преступление совершено с применением насилия или угрозой его применения (квалифицирующий признак) либо лицом с использованием своего служебного положения (особо квалифицирующий признак), то наступает более строгая ответственность (ч. 2 и 3 ст. 139 УК РФ). Преступление считается оконченным с момента противоправного вторжения в жилое помещение любым способом (открыто или тайно) <*>.

<*> См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева. М.: Инфра-М-Норма, 1996. С. 308.

Принцип недопустимости произвольного лишения жилища предполагает, что никто не может быть выселен из жилого помещения или ограничен в праве пользования им иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным Кодексом и иными федеральными законами. Данная норма новеллой не является, поскольку соответствующие правила содержались в ч. 4 ст. 10 ЖК 1983 г.

Принцип недопустимости произвольного лишения жилища действует только в отношении граждан, владеющих жилищем на законных основаниях. Поэтому, например, гражданин, самоуправно (т.е. самовольно, без законных оснований) вселившийся в жилое помещение, выселяется из данного помещения на основании решения суда без предоставления другого жилого помещения. Кроме того, с учетом конкретных обстоятельств дела и мотивов совершения деяния такой гражданин может быть привлечен к уголовной ответственности за самоуправство (ст. 330 УК РФ), если правомерность его действий оспаривается лицом, право которого нарушено, и если такими действиями был причинен существенный вред. Квалифицирующим признаком в данном случае является совершение самоуправства с применением насилия или с угрозой его применения.

До принятия Кодекса в юридической литературе вопрос о содержании понятия "жилищные отношения" не имел однозначного решения, поскольку нормативное определение данного понятия отсутствовало. Однако в среде ученых-юристов стало преобладать мнение, что жилищные отношения - это общее, родовое понятие, которым охватываются различные виды отношений, возникающих по поводу жилища <*>. Так, по мнению известного цивилиста Ю.К. Толстого, действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие "жилищные отношения"... Их регулирование происходит путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм

<*> См.: Седугин П.И. Жилищное право: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 2.

<**> См.: Толстой Ю.К. Жилищное право. М., 1996. С. 25 и ел.

В ст. 4 гл. 1 Кодекса впервые установлен перечень жилищных отношений, т.е. отношений по поводу:

возникновения, осуществления, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда;

пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;

пользования общим имуществом собственников помещений;

отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда;

учета жилищного фонда;

содержания и ремонта жилищного фонда;

перепланировки и переустройства жилых помещений;

управления многоквартирными домами;

создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

оказания коммунальных услуг;

внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;

контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам.

Многие жилищные отношения регулируются гражданским правом. В то же время ряд жилищных отношений регламентирован административно-правовыми нормами, некоторые производны от норм трудового и других отраслей права.

Введен перечень субъектов (участников) отношений, регулируемых жилищным законодательством. Это граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования.

Используемые в Кодексе термины "граждане" и "юридические лица" обозначают соответственно российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, а также как российских, так и иностранных юридических лиц. Иными словами, для россиян и иностранцев в сфере жилищных отношений установлен одинаковый правовой режим, однако из него допускаются изъятия в случаях, предусмотренных как самим Кодексом, так и иными федеральными законами. Например, по общему правилу нанимателями по договору социального найма жилого помещения могут быть только граждане Российской Федерации (ст. 49 Кодекса). Иностранным гражданам, как правило, не предоставляются субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (ст. 159 Кодекса). Положение о представлении гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации было утверждено Постановлением Правительства РФ от 24.03.2003 N 167 <*>.

<*> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1240.

Следует обратить внимание на то, что перечень участников жилищных отношений сформулирован как исчерпывающий, т.е. субъекты, не указанные в нем, не могут непосредственно участвовать в жилищных отношениях. Это относится, например, к крестьянским (фермерским) хозяйствам, которые не являются лицами (физическими и юридическими) <*>. От имени крестьянского хозяйства в жилищные отношения может вступать его глава как физическое лицо, а остальные граждане - члены хозяйства участвуют в жилищных отношениях от своего имени.

<*> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2004 - 2006.

Кодекс установил новую, основанную на Конституции РФ систему жилищного законодательства (ст. 5), которое согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому в систему жилищного законодательства входят правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях.

Нормы жилищного права содержатся в Конституции РФ. Кроме того, к актам федерального жилищного законодательства относятся новый Кодекс, принятые в соответствии с ним иные федеральные законы. Среди федеральных законов здесь не упоминается ГК РФ, однако следует иметь в виду, что им регулируются право собственности и другие вещные права на жилые помещения (ст. 288 - 293 ГК РФ), а также отдельные виды обязательств, предметом которых могут быть жилые помещения (купля-продажа, аренда, наем, рента, мена, дарение, подряд и др.). Кроме того, к числу федеральных актов жилищного законодательства относятся принятые в соответствии с указанными федеральными законами указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти.

Нормы жилищного законодательства могут быть установлены также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В системе жилищного законодательства выделены также акты органов местного самоуправления. Основанием их принятия служат нормы Конституции РФ, ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>, а также соответствующие законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований.

<*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; N 33. Ст. 3368; 2005. N 1. Ч. I. Ст. 9, 12, 17,25, 37; N 17. Ст. 1480; N27. Ст. 2708; N30. Ч. I. Ст. 3104, 3108; N42. Ст. 4216; 2006. N1. Ст. 9, 10, 17; N 6. Ст. 636; N 8. Ст. 852; N 23. Ст. 2380.

 

Подобно тому, как прежде это было сделано в ГК РФ (п. 2 ст. 3), Кодекс закрепил собственное верховенство в системе федеральных законов и подзаконных правовых актов Российской Федерации, а также в системе региональных и местных правовых актов, регулирующих жилищные отношения. Все нормы указанных актов должны соответствовать Кодексу, и при возникновении правовых коллизий применяются именно положения Кодекса (ст. 5). Относительно "подчиненности" Кодексу норм подзаконных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных правовых актов субъектов Федерации и правовых актов органов местного самоуправления с точки зрения иерархии актов в системе права данное положение не вызывает сомнений. Однако почему Кодекс, являясь таким же федеральным законом, как все прочие, тем не менее обладает по отношению к ним большей юридической силой, убедительно объяснить будет непросто. Вероятно, указанное правило ст. 5 Кодекса можно условно рассматривать как своеобразную "внутреннюю договоренность" правовых норм, содержащихся в актах жилищного законодательства.

Новеллой Кодекса является то, что он определяет пределы действия жилищного законодательства во времени (ст. 6). По общему правилу акт жилищного законодательства не имеет обратной силы и применяется к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Наличие у нормативного правового акта обратной силы означает возможность его применения к отношениям, возникшим до вступления этого акта в силу (введения в действие). Как правило, правовые акты, образующие российскую правовую систему, не обладают обратной силой. Применение правовых актов к отношениям, существовавшим до вступления этих актов в силу, возможно лишь в исключительных, строго оговоренных случаях. Так, Кодекс допускает применение актов жилищного законодательства к ранее возникшим отношениям только в случаях, прямо предусмотренных этими актами.

Указанные правила имеют обязательное значение для определения пределов действия во времени не только федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Они едины и для актов жилищного законодательства, принятых в установленном порядке субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Установлены нормы, актуальные для жилищных отношений, носящих длительный характер. К отношениям, возникшим до введения в действие нового акта жилищного законодательства, применяются нормативные правовые акты, ранее регулировавшие эти отношения. Это еще одно проявление отсутствия обратной силы у нормативных правовых актов. Вместе с тем, если в рамках существующих жилищных правоотношений у их субъекта после введения в действие нового нормативного правового акта возникли определенные права и обязанности, то эти права и обязанности осуществляются по правилам, предусмотренным новым актом.

Дата вступления нормативного правового акта в силу (начало его действия во времени) имеет важное юридическое значение, поскольку именно с этой даты начинается действие соответствующего акта также в пространстве и по кругу лиц.

Если день вступления нормативного правового акта в силу не указан в самом таком акте или акте, определяющем порядок введения в действие акта данного вида, то применительно к федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также актам Президента РФ, Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти действуют правила, установленные соответственно в ФЗ от 14.06.1994 "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <*> и Указе Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <**>.

<*> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124.

<**> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967; 2005. N 28. Ст. 2865.