§ 1. Право граждан на жилище

Конституция Российской Федерации (ст. 40) провозглашает пра­во каждого гражданина России на жилище. Основные же принципы и механизмы реализации данного конституционного права российских граждан, как и важнейшая часть правового регулирования жилищных отношений, определена в ЖК РФ¹.

В ч. 2 и 3 ст. 1 ЖК РФ указывается на то, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жи­лищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством основа­ний. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, сво­боды и законные интересы других граждан. При этом жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституци­онного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Анализ конституционных норм, а также положений, предусмот­ренных федеральным законодательством, показывает, что в настоя­щее время право на жилище может быть реализовано различными способами, а именно:

— путем предоставления жилых помещений по договору социаль­ного найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов². Конституция РФ предусматривает ограниченный круг гра­ждан, имеющих такое право. К ним относятся малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище;

—путем передачи жилых помещений в соответствии с договором коммерческого найма¹. По данному договору в коммерческий наем
может передаваться жилье из государственных, муниципальных и ча­стных жилищных фондов на условиях, существенно отличающихся
от договора социального найма. Круг граждан, имеющих право на за­ключение данного договора, неограничен;

—путем приобретения либо строительства жилых помещений в до­мах различных жилищных фондов за собственные средства без ог­раничения площади, в том числе и за доступную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ). В первом случае граждане решают свои жилищные
проблемы посредством гражданско-правовых сделок: купли-продажи, мены, дарения, наследования, а также строительства и других дейст­вий, не противоречащих законодательству. Во втором случае государ­ственные и муниципальные органы обеспечивают приобретение граж­данами жилых помещений из государственных либо муниципальных жилищных фондов за доступную плату (например, при освобождении
комнаты в коммунальной квартире) или предоставляют нуждающимся в улучшении жилищных условий безвозмездные субсидии на покупку
либо на строительство жилых помещений.

На основании ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают создание условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

—содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потреб­ностей граждан в жилище;

—используют бюджетные и иные денежные средства для улучше­ния жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления
в установленном порядке субсидий для приобретения (строительства) жилых помещений;

—в установленном порядке предоставляют гражданам жилые по­мещения по договорам социального найма и найма жилых помещений
в государственном и муниципальном жилищных фондах;

—стимулируют жилищное строительство в соответствии со спросом;

—обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приоб­ретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных осно­ваниях, а также потребителей коммунальных услуг и услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

—обеспечивают государственный контроль за исполнением жилищ­ного законодательства, использованием и сохранностью жилищного
фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам;

—обеспечивают государственный контроль за соблюдением требо­ваний градостроительного законодательства, государственных норм
и стандартов при жилищном строительстве.

Нельзя не согласиться с мнением Б.М. Гонгало о том, что, несмотря на «разнокалиберность» полномочий, они имеют цель обозначить со­вокупность различного рода действий всех органов власти и местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления права на жилище¹.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 40) предписывает органам государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать иные условия для осуществления права граждан на жилище.

Конституционное право на жилище непосредственно связано с дру­гим конституционным правом, закрепленным в ст. 27 Основного За­кона. Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто на законных основаниях находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и житель­ства². При этом данное право, как и иные конституционные права и свободы человека и гражданина, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Консти­туции РФ может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях:

—защиты основ конституционного строя;

—защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц;

—обеспечения обороны и безопасности государства.

В ГК РФ месту жительства гражданина посвящена ст. 20, в соответ­ствии с которой «местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает», а «местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей — родителей, усыновителей или опекунов».

Из вышеизложенного следует, что многочисленные подзаконные акты, регулирующие пресловутую прописку, не имеют законных ос­нований. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пре­бывания и жительства в пределах Российской Федерации»¹ (далее — Закон о праве граждан на свободу передвижения) вместо прописки вводит регистрационный учет граждан России. Одновременно данный Закон указывает на то, что регистрация или отсутствие таковой не мо­жет служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.

Вплоть до недавнего времени законодательство и соответственно судебная практика почти всегда связывали право граждан на прожива­ние в жилом помещении с пропиской. По данному вопросу было дано соответствующее разъяснение в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. № 2 (п. 7) «О практике применения судами жилищного законодательства»². Однако с принятием Закона о праве граждан на свободу передвижения и Конституции РФ 1993 г. норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР, вступила в противоречие с указанными актами и как следствие признана Конституционным Су­дом РФ неконституционной. В постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой»³ указано, в частности, что пово­дом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Л.Н. Ситаловой на нарушение ее конституционного права на жилище примененными судом в ее деле нормами ЖК РСФСР.

По делу было установлено, что гражданка Л.Н. Ситалова в тече­ние пяти лет находилась в фактических брачных отношениях с гра­жданином В.Н. Кадеркиным и проживала в его квартире, оставаясь прописанной в другом жилом помещении. После смерти родителей В.Н. Кадеркина она поставила вопрос о прописке в его квартире, на что согласия не получила.

В жалобе был поставлен вопрос о нарушении ч. 1 ст. 40 Конститу­ции РФ, согласно которой каждый гражданин имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен жилища. Законодатель, осуществляя регулирование этого конституционного права, обязан был следовать требованию ч. 2 ст. 55 Конституции РФ о недопустимости ущемления законами прав и свобод человека и гражданина. Это имело непосредственное отношение к установленному в ЖК РСФСР порядку вселения в жилое помещение.

Положение ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР о праве нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им жилое помещение «в установленном порядке» носило бланкетный характер. Неопределенность юридиче­ского содержания данного положения не позволяла ответить на вопрос, какой орган и каким актом должен устанавливать этот порядок, и по­рождала произвольное понимание того, что оно означало по своему существу.

Отсутствие указания на вид нормативного акта, который должен «устанавливать порядок» вселения в жилое помещение, позволяет законодательным и исполнительным органам государственной власти различных субъектов Российской Федерации устанавливать такой порядок по собственному усмотрению, что может привести к наруше­нию конституционного права граждан на жилище и произвольному лишению их жилья.

Противоречива была также и судебная практика применения ч. 1 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР. При юридически сходных обстоя­тельствах дела указанной категории разрешались судами по-разному, что влекло неодинаковые правовые последствия для граждан.

Судебное толкование Жилищного кодекса РСФСР сложилось как признание того, что осуществление жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию или отсутствию которой придавалось правоус­танавливающее значение.

Несмотря на то что постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. № 8 «О применении судами Российской Федерации постановлений Пленума Верховного Суда Союза ССР» (в редак­ции Постановления от 21 декабря 1993 г. № 11¹) было установлено, что до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации нормы бывшего СССР и разъяснения по их применению, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда Союза ССР, могут применяться судами в части, не противоречащей Конституции РФ и Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, пра­воприменительные органы при решении вопроса о вселении в жилое помещение нередко руководствовались отмененными нормативными актами, нарушая требования ст. 18 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими», «определяют смысл, содержание и применение за­конов» и ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, закрепляющей право свободно выбирать место пребывания и жительства, поскольку его реализация ставится в зависимость от получения разрешения на прописку.

Из Конституции РФ и Закона о праве граждан на свободу передви­жения следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или усло­вием реализации прав и свобод граждан (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако до настоящего времени «установленный порядок», определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимался в правоприменительной практике исключительно как соблюдение по­ложений о прописке, что имело место и при разрешении дела гражданки Л.Н. Ситаловой (со ссылкой на ч. 1 и 2 ст. 54 ЖК РСФСР).

Таким образом, положение ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР, как в его бук­вальном истолковании, так и в том смысле, который ему придавался сложившейся правоприменительной практикой, приводило к наруше­нию ст. 18, 19 (ч. 1) Конституции РФ, а также основных прав и свобод граждан, предусмотренных ст. 27 (ч. 1), 40 (ч. 1) Конституции РФ, и не согласовывалось с основаниями и условиями их ограничения, закрепленными в ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ. Вместе с тем ч. 2 ст. 54 ЖК РСФСР, определяя условия приобретения равных прав на пользование жилым помещением, не противоречила указанным конституционным нормам².

Уже после вынесения Конституционным Судом РФ названного выше решения Правительство РФ приняло постановление от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»¹, а Министерство внутренних дел утвердило соответствующую Инструкцию², в которых конкретизируются нормы Закона о праве граждан на свободу передви­жения. Однако с сожалением приходится отметить, что еще преждевре­менно говорить об окончательном «уходе» прописки из нашей жизни. Еще действуют региональные документы, которыми местные власти пытаются регулировать прописку вопреки Конституции РФ и другим указанным выше актам.

Рассматривая конституционные права человека и гражданина, связанные с жилищем, нельзя не обратить внимание и на ст. 23 и 25 Основного Закона.

В соответствии с ч. 1 ст. 23 Конституции РФ каждый имеет пра­во на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тай­ну, защиту своей чести и доброго имени. Статья 25 указывает на то, что «жилище неприкосновенно» и что «никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения»³. Развивая данное положение, ст. 3 ЖК РФ устанавливает, что проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на за­конных основаниях лиц допускается в случаях и в порядке, предусмот­ренных федеральным законом, только в целях спасения жизни граждан и их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катаст­рофах, массовых беспорядках или иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, пресечения совершаемого преступления или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчаст­ного случая. Как верно отмечает Л.О. Красавчикова, «неприкосновенность жилища — это неприкосновенность не объекта... это неприкосновенность одного из элементов личной жизни граждан»¹.

Кроме того, ч. 4 ст. 3 ЖК РФ определяет, что никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами.