Печать
PDF

Раздел I. Правовые основы военной деятельности государства Глава 2. Организационно-правовые вопросы защиты Российской Федерации - § 4. Полномочия органов государственной власти в области обороны

Posted in Военное право - В.Г. Стрекозов, А.В. Кудашкин Военное право

§ 4. Полномочия органов государственной власти в области обороны[37]

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об обороне» и другие законодательные акты наделяют полномочиями в области обороны Президента Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственную Думу), Правительство Российской Федерации.

Конституция России (п. 1 ст. 87) предусматривает совмещение в одном лице поста главы Российского государства и поста Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации в целях обеспечения единства политического и военного руководства, координации усилий и тесного взаимодействия органов государственной власти и органов военного управления в решении вопросов обороны. Президент Российской Федерации наделен Конституцией и законодательством Российской Федерации большими полномочиями по реализации мер, связанных с организацией обороны государства.

К мерам политического характера в сфере организации обороны относится, в частности, определение основных направлений военной политики Российской Федерации. Поскольку военная политика имеет внутреннюю и внешнюю стороны, постольку Президент Российской Федерации имеет внутриполитиче­ские и внешнеполитические полномочия в области обороны.

К внутриполитическим полномочиям относятся:

— утверждение военной доктрины Российской Федерации;

— введение в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях режима военного положения с незамедлительным сообщением об этом Федеральному Собранию;

— введение в действие нормативных актов военного времени и прекращение их действия, формирование и упразднение органов исполнительной власти на период военного времени.

К внешнеполитическим полномочиям главы государства относится ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации в области обороны, включая договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил Российской Федерации в операциях по поддержанию мира и международной безопасности.

Президент Российской Федерации, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, в пределах своей компетенции реализует полномочия военного характера, связанные с организацией обороны:

— осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами;

— в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации о ведении военных действий;

— принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению;

— утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил Российской Федерации, Мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, а также планы перевода (мобилизационные планы) на работу в условиях военного времени органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и федеральную государственную программу оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;

— утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет их с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом;

— утверждает структуру, состав Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, а также штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;

— принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований от соединения и выше;

— утверждает планы применения Вооруженных Сил Российской Федерации. План применения Вооруженных Сил Российской Федерации представляет на утверждение Президенту Российской Федерации министр обороны[38]. Разработка Плана является одной из функций Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации. Разработка осуществляется с участием федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в составе которых имеются другие войска, воинские формирования и органы[39];

— издает указы о призыве на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по призыву. Президент Российской Федерации своим указом утверждает Положение о порядке прохождения военной службы, издает иные указы, связанные с воинской обязанностью граждан, организацией прохождения военной службы;

— утверждает предельное количество военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов на прикомандирование к федеральным органам государственной власти.

Президент Российской Федерации наделен следующими полномочиями при реализации мер мобилизационного характера:

— объявляет общую или частичную мобилизацию в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии, возникновения вооруженных конфликтов;

— утверждает мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования;

— утверждает план гражданской обороны.

Президент Российской Федерации, реализуя свои полномочия экономического характера при организации обороны:

— утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;

— утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний.

К правовым мерам, осуществляемым Президентом Российской Федерации, относятся:

— утверждение общевоинских уставов, положений о Боевом Знамени воинской части, Военно-морском флаге Российской Федерации, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности;

— утверждение положений о Министерстве обороны Российской Федерации и Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации, а также положения об органах управления других войск, воинских формирований и органов.

Президент Российской Федерации осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами Российской Федерации.

Президент России реализует свои полномочия в области обороны, в частности, через Совет Безопасности Российской Федерации, который в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента от 2 августа 1999 г., призван быть главным аналитическим и прогностическим органом, осуществляющим подготовку проектов решений главы Российского государства, в том числе по основным направлениям военной политики. Через деятельность Совета Безопасности Российской Федерации реализуется принцип единства политического и военного руководства, поскольку происходит огосударствление военного управления посредством совмещения в одном лице должности Председателя Совета Безопасности, поста главы Российского государства и поста Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Совет Безопасности осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам военной политики в различных сферах обороны; организует и координирует разработку стратегии в области военной политики; разрабатывает предложения по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов военного управления в процессе реализации принятых решений в области обороны.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об обороне» полномочия по реализации мер, связанных с организацией обороны, предоставлены также Федеральному Собранию Российской Федерации, состоящему из Совета Федерации и Государственной Думы. Их деятельность в этом направлении связана, прежде всего, с их участием в бюджетном процессе, предусматривающим стадии разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за исполнением оборонной части федерального бюджета. Федеральным законом «Об обороне» они наделяются полномочиями по рассмотрению расходов на оборону, установленных законами о федеральном бюджете. Решение о принятии государственного бюджета оформляется в виде закона, принимаемого Государственной Думой и подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. «а» ст. 106 Конституции Российской Федерации).

Совет Федерации рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете; рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны; утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете; принимает федеральные законы в области обороны.

На Правительство Российской Федерации возложено осуществление мер по обеспечению обороны, и оно несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов. Правительство — это коллективный орган общей компетенции, призванный осуществлять исполнительную и распорядительную (администра­тивную) функции. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 110) исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство, Правительство — высший исполнительный орган власти в России.

Распорядительная функция Правительства России выражается в его деятельности по руководству подчиненными органами государственного управления, осуществляемой путем издания собственных актов (постановлений и распоряжений) и обеспечения их выполнения. В области обороны распорядительная функция Правительства России, прежде всего, связана с его деятельностью по осуществлению руководства оборонным и военным строительством.

Правительство Российской Федерации:

— руководит деятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти;

— разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете;

— осуществляет руководство мобилизационной подготовкой федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны;

— устанавливает мобилизационные задания федеральным органам исполнительной власти;

— принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонного промышленного комплекса, научно-исследовательских и опытно-конструкторских организаций и определяет порядок их реорганизации и ликвидации;

— определяет условия финансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;

— принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего профессионального образования;

— организует разработку и выполнение государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;

— организует разработку и выполнение планов перевода (мобилизационных планов) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, а также планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;

— устанавливает штатную численность гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;

— определяет организацию, задачи и осуществляет общее планирование гражданской и территориальной обороны;

— определяет порядок предоставления и использования для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов земель, лесов, вод и других природных ресурсов;

— устанавливает порядок передачи, предоставления в аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники, оборонных объектов и другого военного имущества;

— организует контроль за экспортом вооружения и военной техники, стратегических материалов, технологий и продукции двойного назначения;

— определяет порядок расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, а также источники финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, не связанных с их предназначением;

— ведет международные переговоры по вопросам военного сотрудничества и заключает соответствующие межправительственные соглашения;

— устанавливает порядок компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации в связи с использованием их имущества для нужд обороны.

Исполнительную функцию Правительства Российской Федерации можно определить как правоприменительную, сводящуюся в основном к текущему управлению оперативного характера. Исполнительная власть организует реализацию принятых законов, что подразумевает решение многих конкретных вопросов, в том числе в области обороны, т. е. организует их исполнение, управляет подчиненным государственным аппаратом.

Правительство Российской Федерации:

— осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;

— организует оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам;

— организует обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам;

— осуществляет контроль за подготовкой организаций к выполнению государственного оборонного заказа по выпуску продукции в военное время, за созданием, развитием и сохранением мобилизационных мощностей, а также за созданием воинских формирований при федеральных органах исполнительной власти и подготовкой транспортных средств, подлежащих передаче Вооруженным Силам Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— утверждает Положение о военных кафедрах при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования;

— организует разработку Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны и проводит мероприятия по реализации этой программы;

— организует разработку планов размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;

— определяет порядок выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, а также собственниками транспортных средств военно-транспортной обязанности, подготовки граждан Российской Федерации к военной службе, воинского учета, призыва на военную службу и альтернативную гражданскую службу, проведения военно-врачебной экспертизы и военных сборов;

— утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации к военной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе, а также перечень военно-учетных специальностей.

Правительство Российской Федерации осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации.

 

Контрольные вопросы

1. Что понимается под защитой Отечества? Как разграничиваются понятия «долг» и «обязанность» по защите Отечества?

2. Проанализируйте положения Конституции Российской Федерации, касающиеся вопросов защиты Отечества.

3. Понятие военного строительства и его основные направления.

4. Факторы, влияющие на военное строительство.

5. Соотношение военного строительства с оборонным строительством, строительством Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, а также военной реформой.

6. Принципы военного строительства.

7. Структура и состав правовых основ военного строительства.

8. Что понимается под обороной государства?

9. Как соотносятся понятия «защита Отечества» и «оборона государства»?

10. Что понимается под конституционной обязанностью по защите Отечества?

11. На кого распространяется обязанность по защите Отечества?

12. Что включают в себя мероприятия по организации обороны?

13. Понятие полномочий органов государственной власти.

14. Содержание полномочий органов государственной власти в области обороны.




[1] Автор — А.В. Кудашкин.

[2] Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 80.

[3] Демичев Д.А. Функция преодоления последствий чернобыльской катастрофы в системе функций государства // Правоведение. 1996. № 3. С. 10.

[4] Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2000. С. 141—142.

[5] Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 100.

[6] Добровольский А.М. Военно-административное право (лекции, прочитанные в 1914—1918 учебных годах). СПб., 1914. — С. 2.

[7] Лоренц фон Штейн писал: «…нет сомнения, что войско, рассматриваемое само по себе… имеет большую ценность… Ценность войска заключается не в том, что оно производит, а в том, что оно доставляет защиту и безопасность всему производимому» (Штейн фон Л. Военный быт как часть науки о государстве / Пер. А. Эртеля. СПб., 1875. С. 32).

[8] Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1892. С. 20.

[9] Шумилов В.М. Категория «государственный интерес» в политике и праве (системно-теоретические и международно-правовые аспекты) // Право и политика. 2000. № 3. С. 6.

[10] Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 257.

[11] Действует в редакции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2002 г. № 24.

[12] Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А.А. Прохожева. М., 2002. С. 59.

[13] Атаманчук В.Г. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 48.

[14] Например: Долгопятов Г.М., Виноградов Н.А. Военная служба в СССР. М., 1954. С. 4; Лепешкин А.И. Советское государство и его функция обороны страны. М., 1966. С. 25 и др.

[15] Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учебное пособие. М., 1997. С.139.

[16] Конвенция ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 23 июня 1956 г.

[17] Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 23 марта 1998 г.

[18] Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств «О временном (до 2000 года) разрешении военнослужащим, имеющим иное гражданство, продолжать военную службу в государствах — участниках Содружества Независимых Государств» от 23 мая 1993 г.

[19] Автор — С.В. Корнишин.

[20] Термин «военное строительство» применяется, например, в пп. 16, 17 и 18 разд. 1 Военной доктрины. В данном случае строительство понимается в переносном значении слова, как создание, построение, организация чего-либо (Словарь русского языка: В 4-х т. / Под ред. А.П. Евгеньевой. М., 1981—1984. Т. 4. 1984. С. 289).

[21] Военная администрация: Учебник. Коллектив авторов / Под ред. Г.Н. Колибаба. М., 1980. С. 22—23.

[22] Например: Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации// Красная звезда. 2003. 11 октября.

[23] Бобровский П.О. Военное право в России при Петре Великом. Ч. 2. СПб., 1886. С. 10.

[24] Во имя России: Российское государство, армия и воинское воспитание / Под ред. В.А. Золотарева и др. М., 1999. С. 125.

[25] Примечательно, что в одном из своих значений слово «реформа» понимается как политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя (Словарь русского языка. Т. 3. 1983. С. 712).

[26] Завершается создание первого в России казенного предприятия на базе Казанского порохового завода.

[27] Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации.

Необходимо обратить внимание на то, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. № 1163-р утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 гг.), в подп. 3.3 которой, в частности, определены экономические аспекты военной реформы и основные задачи военной реформы с учетом ее социально-экономических последствий (Российская газета. 2003. 2 сентября).

[28] Романов П.И. Правовые основы строительства Вооруженных Сил СССР. М., 1958. С. 128, 137.

[29] Останков В.И. Строительство Вооруженных Сил: вопросы теории и практики // Военная мысль. 1998. № 2. С. 26.

[30] Стрекозов В.Г. Конституционные основы защиты социалистического Отечества: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1981. С. 243—244.

[31] Романов П.И. Указ. соч. С. 7.

[32] Стрекозов В.Г. Указ. соч. С. 245.

[33] Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 г. Права человека в условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации / /Российская газета. 2003. 16 июля; Льготы уйдут в историю? // Красная звезда. 2003. 31 октября.

Примечательно, что аналогичные явления отмечались ранее в некоторых государствах, обладающих в настоящее время значительным военным потенциалом. Так, известный американский генерал М. Риджуэй, характеризуя армию США после Второй мировой войны, отмечал, что «неоднократные сокращения численности вооруженных сил, значительно ослабив нашу мощь, сопровождались также действиями, оказавшими вредное влияние на моральное состояние войск. Обосновывая это необходимостью экономии, армии непрерывно угрожали лишением небольших льгот, поддерживавших уверенность солдата в том, что он пользуется постоянным вниманием родины..» (Риджуэй М. Солдат. М., 1958. С. 327—328).

[34] К числу программ и планов, в соответствии с которыми осуществляется строительство и развитие военной организации, относятся Основы государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2010 г., утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 7 августа 2002 г.; План строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации на 2001—2005 гг., утвержденный Президентом Российской Федерации в январе 2001 г.; планы строительства видов и родов войск, а также развития систем всестороннего обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, планы строительства и развития других войск на 2001—2005 гг.; Государственная программа вооружения до 2010 г., утвержденная Президентом Российской Федерации; федеральная целевая программа «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004—2007 гг., утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2003 г. № 523. Перечень указанных программ и планов весьма значителен. Как следует из официальных данных, в него входит не менее 33 документов (Доклад министра обороны Российской Федерации на совещании в Министерстве обороны // Красная звезда. 2003. 3 октября).

[35] Бирюков Ю.М. Советское военное законодательство и его роль в строительстве и укреплении Вооруженных Сил СССР: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1968. С. 11.

[36] Автор — А.В. Кудашкин.

[37] Автор — А.В. Кудашкин.

[38] Пункт 11 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. № 1357 (с изменениями и дополнениями).

[39] Пункт 5 Положения о Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. № 1357 (с изменениями и дополнениями).