Глава XVI. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

§ 1. Развитие правовой регламентации взаимодействия прокуратуры и суда
§ 2. Участие прокурора в суде первой инстанции
§ 3. Участие прокурора в суде кассационной инстанции
§ 4. Участие прокурора в пересмотре судебных актов, вступивших в законную силу

§ 1. Развитие правовой регламентации взаимодействия прокуратуры и суда

Созданная в петровские времена прокуратура как "око государево" была призвана выполнять преимущественно надзорные функции. Одной из форм их реализации стало участие в суде. Первоначально эти полномочия прокурора были весьма незначительны, но в ходе судебной реформы 1864 г. они подверглись серьезным изменениям в направлении перенесения основных функций прокуратуры в сферу судопроизводства.
В гражданском процессе прокурор выступал, как правило, с заключением после состязания сторон. Если дело представляло публичный интерес, то прокурору предоставлялось право выступать в качестве "главной стороны", состязаясь с другой стороной в качестве истца или ответчика и защищая не права лиц или ведомств, а самую силу закона.* Однако при участии прокурора в гражданском процессе он не наделялся правом на предъявление иска в защиту интересов государства и общества.
--------------------
* См.: Судебные уставы с изложениями рассуждений, на коих они основаны. СПб., 1864. Ч. 1. С. 178—179.

Правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве предопределялся отсутствием в последнем публичных начал и несвязанностью гражданского оборота с экономической и социальной функциями государства.
Последствием революции 1917 г. стало усиление вмешательства государства в "частноправовые отношения" и тем самым в споры, рассматриваемые в рамках гражданского процесса. Это проявилось в том числе в предоставлении прокурору широких полномочий в гражданском судопроизводстве, позволяющих ему "как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс" (ст. 2 ГПК 1923 г.). Впоследствии регламентация полномочий прокурора в гражданском процессе направлялась на осуществление им надзора за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.
С учетом социально-экономических изменений в России в 80—90-х годах, проведением судебной реформы произошли серьезные изменения и в концепции прокурорского надзора. С учетом того, что надзор прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами в прежнем виде вызывал противодействие, ряд авторов считал, что в условиях формирования правового государства и реализации концепции разделения властей судебная власть приобретает статус независимой и не может оставаться поднадзорной такому государственному органу, каким является прокуратура.*
--------------------
* См.: Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 6. С. 7. Учебник "Гражданский процесс". М., 1996. С. 90—92.

Осуществляя правосудие — государственную деятельность, направленную на рассмотрение и разрешение правовых конфликтов — суд становится основным гарантом правопорядка и законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека. Реализуя определенные в Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) приоритетные цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура самостоятельно, а также во взаимодействии с судом осуществляет важную правозащитную функцию. Активное профессионально грамотное участие прокуроров в судебной деятельности — серьезная гарантия законности и эффективности судопроизводства.
Участие прокуратуры в судебной деятельности, в рассмотрении дел судами в условиях построения правового государства приобретает важное значение.
Формы участия прокуроров в судопроизводстве многообразны. В соответствии с ч. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании недействительными противоречащих закону правовых актов. Он вправе в соответствии с процессуальным законодательством обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если того требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 3 ст. 35 Закона).
Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период также исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда и базируется не на надзоре прокурора за рассмотрением гражданских дел, а на профессиональном взаимодействии прокуратуры и судебных органов в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданского дела и вынесения законного и обоснованного судебного решения.
Одной из частей судебной реформы является обеспечение внешнего контроля за судебной деятельностью, поскольку без него любой государственный институт не способен нормально функционировать.
В концепции развития прокуратуры на переходный период заложены основные аспекты взаимодействия прокуратуры и суда, что проявляется во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда, во взаимодействии судебной власти и др.* Исходя из этой концепции в Закон о прокуратуре введен раздел "участие прокурора в рассмотрении дел судами".
--------------------
* См.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 46—47.

В развитие Закона о прокуратуре Генеральным прокурором издан Приказ № 1 от 5 января 1997 г. "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве", акцентирующий внимание подчиненных прокуроров на наиболее важных направлениях этой деятельности, целью которой определена "защита конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства, содействие методами прокурорского надзора осуществлению правосудия".
Приказ Генерального прокурора РФ учитывает значительные изменения гражданского процессуального законодательства, введенные Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", направленные на усиление действия принципов диспозитивности, состязательности и равноправия сторон, а также на снижение активности суда в собирании доказательств.
В связи с этим роль прокурора, участвующего в деле, не подменяющего стороны, а помогающего суду рассмотреть и правильно разрешить спор, существенно возрастает.
Обеспечение участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел возложено на прокуроров субъектов Российской Федерации, городов и районов, военных, транспортных и иных специализированных прокуроров путем предъявления заявлений в суд, непосредственного участия в разбирательстве дел, опротестования незаконных постановлений, в том числе при исполнении судебных решений.
Правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве на современном этапе определяется следующими полномочиями. В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор участвует в гражданском судопроизводстве во всех стадиях процесса и во всех видах судопроизводства.
При этом выделяются две формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве:
1) инициирование возбуждения производства путем подачи иска или заявления в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций (в суде первой инстанции), кассационного или частного протеста (в кассационной инстанции), протеста в порядке надзора (в надзорной инстанции), подачи заявлений по пересмотру дел по вновь открывшимся обстоятельствам, а также в стадии исполнения судебных решений;
2) вступление в процесс, возбужденный по инициативе других лиц, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества и государства.
Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении гражданских дел, регулируются гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Его процессуальный статус определяется тем, что прокурор вместе со сторонами, третьими лицами и органами государственного управления включается в круг лиц, участвующих в деле. Его юридическая заинтересованность в процессе имеет лишь процессуально-правовой характер и обусловлена возложенной законом на органы прокуратуры обязанностью по осуществлению надзорных полномочий за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Процессуальное положение прокурора, предъявившего иск, характеризуется также некоторыми особенностями, отличающими его от других лиц, участвующих в деле. Это заключается в освобождении прокурора от уплаты судебных расходов. Прокурор является истцом в процессуальном смысле, а носителем материальных прав выступает в деле лицо, в интересах которого процесс возбужден. Поэтому такое лицо вправе распорядиться принадлежащими ему материальными правами: заключить с ответчиком мировое соглашение; к нему может быть предъявлен встречный иск. Прокурор же подобными правомочиями не обладает, поэтому он не является ответчиком по встречному иску, не вправе заключить мировое соглашение.
В процессе прокурор не связан своей позицией, изложенной в исковом заявлении, и позицией лица, в интересах которого заявлен иск. Прокурор, придя к выводу о несостоятельности заявленных требований, вправе отказаться полностью или в части от предъявленного иска. Однако отказ прокурора от иска не лишает заинтересованное лицо права требовать рассмотрения дела.
Полномочия прокурора представляют собой совокупность общих полномочий, присущих всем лицам, участвующим в деле, предусмотренных ст. 30 ГПК РСФСР, а также специальных полномочий, присущих только прокурору (ст. 41 ГПК РСФСР).
К числу общих полномочий следует отнести право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям и экспертам, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объяснения суду, представлять свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле, опротестовывать решения и определения суда и пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными им ГПК РСФСР.
Специальные полномочия позволяют прокурору предъявлять иски и заявления в интересах других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.
Вместе с тем проводимая в стране судебная реформа идет по направлению сужения прав прокурора в гражданском судопроизводстве.
Так, в первом опубликованном проекте ГПК РФ полномочия прокурора сведены лишь к его праву предъявить иск в защиту интересов конкретного гражданина или организации, если при этом затрагиваются государственные или общественные интересы.
Такое правомочие, как вступление в начатый процесс для защиты прав граждан, а также интересов общества и государства, в первом проекте не было предусмотрено.
Авторы данной позиции в обоснование приводили доводы о сильном преувеличении полномочий прокурора в гражданском процессе, в чем нет необходимости при снижении регулирующей роли государства в социальных отношениях, развивающихся на основе свободной рыночной экономики.*
--------------------
* См.: Жуйков В. М. Право человека и власть закона. М., 1995. С.145.

Однако провозглашенные принципы диспозитивности, состязательности и равноправия сторон следует рассматривать не как декларацию, а как реалии сегодняшнего дня. Социальная ситуация в России определяется сильнейшими тенденциями расслоения общества, что делает абсолютно невозможным обращение рядового гражданина в условиях тяжелого материального положения как к адвокату за оказанием правовой помощи в силу высокого уровня оплаты этих услуг, так подчас и в суд ввиду отсутствия средств на оплату госпошлины.
В подобных условиях не существует реального равенства сторон и выигрывает процесс, как правило, сторона, материально более обеспеченная, имеющая квалифицированную правовую помощь.
В такой ситуации отказ от многолетнего опыта использования сформировавшегося института участия прокурора в гражданском процессе как стража законности явится существенной преградой в направлении достижения реальной защиты нарушенных прав юридически необразованных граждан.
После проведения значительной работы в направлении восстановления в проекте нового ГПК прежних полномочий прокурора она увенчалась успехом, и полномочие прокурора по вступлению в начатый процесс восстановлено. Однако основания для этого ограничены лишь инициативой суда и указаниями закона, что неизбежно повлечет снижение количества дел, рассматриваемых судом с участием прокурора.
Следует отметить также то обстоятельство, что в ст. 328 проекта ГПК, регулирующей право на кассационное обжалование решений, вынесенных судами, указаны лишь лица, участвующие в деле. Таким образом, прокурор будет вправе принести не кассационный протест, а кассационную жалобу лишь по тем делам, где он участвовал. Остальные гражданские дела выбывают из сферы прокурорской проверки в кассационные сроки, а значит снижается возможность выявления и прокурорского реагирования на незаконные и необоснованные судебные акты.