Глава IX. Организация и деятельность органов прокуратуры в зарубежных странах

§ 1. Организация и деятельность органов прокуратуры стран СНГ и Балтии
§ 2. Современная прокуратура в Восточно-европейских странах
§ 3. Организация и деятельность органов прокуратуры и сходных государственно-правовых структур в других зарубежных странах

§ 1. Организация и деятельность органов прокуратуры стран СНГ и Балтии

Реформирование действующих государственных институтов, становление и развитие новых государственно-правовых структур в сфере обеспечения законности и правопорядка в странах Содружества Независимых Государств и Балтии в постсоветский период осуществляется под воздействием общественно-политических, социально-экономических и иных процессов и тенденций. При этом в различной мере сказываются особенности развития конституционного процесса, всего комплекса государственно-правовых структур. В существенной мере проявляется степень развитости правовой сферы, исторические и национальные традиции, политические ориентации.
В различной мере сказывается и влияние предшествующего опыта и традиций совместного функционирования этих государств. Преобразование государственно-правовых институтов в этих государствах происходит с разной скоростью, в соответствии с принципами нового государственного устройства, политическими и международно-правовыми ориентациями.
В ряде государств для осуществления практических мер государственного строительства разработаны конституционные концепции, государственные программы правовой реформы, иные основополагающие документы, в которых существенное место уделено прокуратуре как одному из важных конституционных государственно-правовых институтов обеспечения законности и правопорядка.
Прокуратура в структуре государственно-правовых институтов. Общим для прокуратур большинства стран СНГ и Балтии является подчеркнуто независимый характер их деятельности, о чем имеются прямые упоминания в законе. Система подотчетности и подконтрольности органов прокуратуры, закрепляемая в законодательстве, исходит прежде всего из необходимости реального обеспечения этого принципа. Обычно прокуратура подконтрольна либо высшему законодательному органу (парламенту), либо также и президенту как гаранту конституции, прав и свобод граждан.
Статья 6 Закона о прокуратуре Узбекистана так и называется: "Гарантии независимости прокуратуры в осуществлении полномочий". Согласно этой статье деятельность прокуратуры подконтрольна Президенту Республики Узбекистан и Олий Мажлису (парламенту). Запрещается вмешательство других органов государственной власти и управления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц в деятельность прокуратуры по осуществлению возложенных на нее функций, подбору и расстановке кадров. Аналогичная норма, сходная во многом и по содержанию, имеется в Законе Украины (ст. 7). Деятельность прокуратуры подконтрольна только Парламенту Украины, образуемым им для этой цели органам.
В Казахстане прокуратура — это государственный орган, подотчетный Президенту Республики Казахстан, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Генеральный прокурор Республики Казахстан назначается на должность Президентом Республики с согласия Сената Парламента сроком на пять лет, подотчетен Президенту Республики и освобождается им от должности (ст. 1, 10 Закона о прокуратуре).
В Белоруссии прокуратура республики является самостоятельным органом, осуществляющим от имени государства высший надзор за исполнением законов (ст. 1 Закона о прокуратуре). Закон Литовской Республики "О прокуратуре" определяет, что прокуратура является самостоятельным правоохранительным органом Литовской Республики" (ст. 1). Вмешательство органов государственной власти и управления и их должностных лиц, политических партий, общественных организаций и движений, работников радио и телевидения в работу прокуратуры при производстве следствия по делам и осуществлении прокурорского надзора влечет установленную Законом ответственность (ст. 4).
Генеральная прокуратура Киргизии представляет отчет Президенту Республики и информирует Правительство о состоянии законности, выполнения органами исполнительной власти обязанностей по обеспечению соблюдения законов, охране общественного порядка и национальной безопасности, прав и свобод граждан (ст. 8).
В ряде стран прокуратуру следует рассматривать в соответствии с некоторыми вновь введенными или восстановленными ранее действовавшими государственно-правовыми структурами. Конституцией Литовской Республики (1992 г.) предусмотрен новый институт государственных контролеров Сейма. На них возлагается рассмотрение жалоб граждан о злоупотреблениях или бюрократизме со стороны государственных должностных лиц (за исключением судей) и должностных лиц органов самоуправления. Контролеры осуществляют надзор за законностью управления государственным имуществом и его использования и за исполнением государственного бюджета (ст. 134). Контролеры Сейма вправе вносить предложения в суд об освобождении виновных должностных лиц от занимаемых должностей.
В Эстонии прокуратура является учреждением исполнительной государственной власти, входящим в сферу управления министра юстиции в статусе самостоятельной службы. Положение о прокуратуре, ее структура и штаты утверждаются министром юстиции. При этом, являясь органом исполнительной власти и входя в состав Министерства юстиции, прокуратура осуществляет надзор за законностью досудебного производства по уголовным делам, осуществляемого органами предварительного следствия (следственное бюро), за законностью исполнения наказаний, связанных с лишением свободы, и законностью применения принудительных мер медицинского и воспитательного характера, за законностью деятельности полиции. Тем самым на прокуратуру как орган исполнительной власти возлагается надзор за исполнением законов иными органами этой же власти.
Прокуратуру Эстонии целесообразно рассматривать в сочетании с таким традиционным для этой страны государственным институтом, как институт канцлера юстиции. В своей деятельности канцлер юстиции является независимым должностным лицом, осуществляющим надзор за соответствием правовых актов законодательной и исполнительной государственной власти и местного самоуправления Конституции и законам. Канцлер юстиции осуществляет анализ предложений, внесенных ему в целях изменения законов, а также предложений, касающихся работы государственных учреждений, и при необходимости представляет Генеральному собранию (парламенту) доклад.
В случаях, предусмотренных Конституцией, канцлер юстиции входит в Государственное собрание с предложением о привлечении к уголовной ответственности члена Государственного собрания, Президента Республики, члена Правительства, государственного контролера, председателя Государственного суда.
Канцлер юстиции назначается на должность сроком на семь лет Государственным собранием по представлению Президента Республики. Он может быть отстранен от должности только по решению суда. Значительны полномочия канцлера юстиции в сфере надзора за законностью законов и других правовых актов. Если он приходит к выводу, что акт законодательной или исполнительной власти либо местного самоуправления противоречит Конституции или закону, он предлагает органу, принявшему этот акт, привести его в соответствие с Конституцией или законом. Если в двадцатидневный срок этого не сделано, канцлер юстиции входит в Государственный суд с представлением признать этот акт недействительным.
Сферы правовых отношений и объекты, на которые распространяется прокурорский надзор. В ряде стран СНГ сфера прокурорского надзора расширилась как по составу объектов, на которые он распространялся, так и по кругу нормативных правовых актов, за исполнением которых он осуществляется.
В соответствии с Законом Украины о прокуратуре, высший надзор за соблюдением и правильным применением законов Кабинетом министров Украины, министерствами, государственными комитетами, ведомствами, другими органами государственного и хозяйственного управления и контроля, Правительством Республики Крым, местными советами, их исполнительными и распорядительными органами, воинскими частями, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, должностными лицами и гражданами осуществляется Генеральным прокурором Украины и подчиненными ему прокурорами.
"Высшим" прокурорский надзор определяется также в Республике Беларусь, Казахстане.
Согласно конституциям и законам о прокуратуре большинства стран СНГ прокуратура является органом надзора за точным и единообразным исполнением (соблюдением) законов (Закон о прокуратуре Украины — ст. 1, Беларуси — ст. 1; Казахстана — ст. 1; Узбекистана — ст. 1 и др.).
Компетенция прокуратуры распространяется на акты Правительства (совета, кабинета министров), кроме Украины, также и в Казахстане, Туркменистане. В некоторых государствах СНГ и Балтии прокурорский надзор распространяется и на исполнение законов гражданами.
Обычно на прокуратуру возлагается надзор за исполнением законов, а в ряде стран — и за исполнением актов (указов) президента. В Туркменистане прокуратура надзирает, кроме того, и за исполнением актов Правительства. В Эстонии прокурорский надзор распространяется только на сферы деятельности органов полиции, предварительного следствия, исполнения уголовных наказаний и принудительных мер медицинского и воспитательного характера. Такая ограниченная сфера деятельности прокуратуры в Эстонии связана с разделением функций, выполняемых ранее прокуратурой, между прокуратурой и иными, в том числе вновь образуемыми государственно-правовыми структурами, включая службу канцлера юстиции.
Цели и задачи прокуратуры. Законодательство о прокуратуре в странах СНГ и Балтии во многом сходно определяет цели и задачи прокуратуры.
В Законе о прокуратуре Украины определены задачи надзора, которые состоят во всемерном утверждении верховенства закона, укреплении правопорядка, защите от неправомерных посягательств независимости республики, общественного и государственного строя, политической и экономической систем, прав национальных групп и территориальных образований; социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина; правового статуса местных органов власти и общественного самоуправления (ст. 4).
Закон Белоруссии определяет только цели прокуратуры как обеспечение верховенства закона, укрепление законности, в целях защиты прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений (ст. 2).
Определяя эти цели и задачи, Закон Узбекистана устанавливает, что деятельность органов прокуратуры направлена на всемерное утверждение верховенства закона, укрепление правопорядка, обеспечение защиты от неправомерных посягательств на социальные, экономические, политические, личные права и свободы человека и гражданина, а также на государственную независимость, общественно-политическое устройство, политическую и экономическую системы, права национальных групп и территориальных образований, закрепленных Конституцией страны (ст. 2).
В Законе Туркменистана цели прокуратуры определяются как "обеспечение верховенства Закона и укрепление законности путем защиты" прав и свобод граждан, прав органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений" (п. 1 ст. 2).
В Законе о прокуратуре Эстонии "задачи прокуратуры" (ст. 2) определяются как ее функции (основные направления деятельности) — надзор за законностью органов предварительного следствия, деятельности полиции, исполнением наказаний и представление государственного обвинения в судах.
Закон о прокуратуре Латвии возлагает на прокуратуру ряд функций, помимо надзора (расследование преступлений, участие в законотворчестве и др.), но определяет задачи только прокурорского надзора (ст. 2). К ним отнесено: укрепление правового государства, законности и правопорядка, охрана от незаконных посягательств на общественный строй республики, ее политическую и экономическую систему, права и свободы личности, права и законные интересы предприятий, учреждений и организаций.
Принципы организации и деятельности прокуратуры. Среди основных принципов организации и деятельности органов прокуратуры, конституции и законы о прокуратуре этих стран выделяют принцип независимости от каких бы то ни было органов государственной власти, единства и централизации прокурорской системы, защиты прав и свобод граждан, гласности (законы о прокуратуре: Украины — ст. 6; Белоруси — ст. 4; Казахстана — ст. 3; Туркменистана — ст. 4). Закон о прокуратуре Узбекистана, наряду с принципом гласности, в качестве самостоятельного принципа определяет, что органы прокуратуры информируют Президента, Олий Мажлис, правительство и местные советы народных депутатов, хаки-мов (глав администрации) о состоянии, основных тенденциях законности и преступности, о выполнении органами управления обязанностей по обеспечению соблюдения законов, охране государственного и общественного порядка, прав граждан (ст. 5).
Согласно ст. 11 Закона о прокуратуре Эстонии прокурор является независимым при выполнении своих профессиональных задач и руководствуется действующими законами и собственными убеждениями.
Система органов прокуратуры. Порядок назначения прокуроров. Система органов прокуратуры стран СНГ и Балтии предопределяется прежде всего их административно-территориальным устройством и ему соответствует. Кроме того, в систему прокуратур этих стран входят действующие на их территориях военные и иные специализированные прокуратуры. Везде систему прокуратуры возглавляет генеральный прокурор. Имеются различия в порядке назначения и подотчетности генеральных прокуроров. Они обычно назначаются либо президентом страны по предварительному согласованию с парламентом (в Туркмении — с Меджилисом (п. 10 ст. 57, п. 5 ст. 67 Конституции), либо высшим законодательным (представительным) органом страны по представлению президента (ст. 44 п. 5 Конституции Казахстана, п. 1 ст. 46, п. 14 ст. 58 Конституции Киргизии и др.), либо председателя высшего законодательного органа (п. 7 ст. 83, п. 5 ст. 87 Конституции Белоруссии).
Обычно срок полномочий генерального прокурора и других прокуроров — пять лет. В Киргизии срок полномочий Генерального прокурора — семь лет, всех других прокуроров — пять лет.
Территориальные и специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами, назначаемыми на должность генеральным прокурором страны.
Нормативные правовые акты прокуратуры. В законах о прокуратуре стран СНГ предусмотрены полномочия генерального прокурора по руководству прокурорской системой, контролю силами аппарата за работой нижестоящих органов прокуратуры. Он издает приказы, указания, распоряжения, утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры (ст. 16 Закона о прокуратуре Белоруссии, ст. 16 — Туркменистана; п. 17 ст. 7 проекта закона Азербайджана, ст. 12 Закона Киргизии и др.). Приказы и указания генерального прокурора могут быть отменены, изменены самим генеральным прокурором, органом (лицом), утвердившим его вдолжности (Президентом —в Киргизии— ст. 12; Верховной Радой или соответствующим судом — на Украине — ст. 15; Олий Мажлисом Республики Узбекистан— ст. 19).
Коллегии прокуратур. В генеральных прокуратурах стран СНГ создаются коллегии в составе генерального прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей по должности, других ответственных работников прокуратуры.
Законами республик о прокуратуре по-разному определяется порядок утверждения состава коллегии: в Киргизии — Генеральным прокурором с согласия Президента; в Азербайджане — назначается Генеральным прокурором и утверждается Парламентом; в Туркменистане, Узбекистане — по представлению Генерального прокурора утверждается Президентом; в Белоруссии — по представлению Генерального прокурора утверждается Президиумом Верховного Совета Республики; на Украине утверждается Парламентом.
Коллегии создаются в прокуратурах республик, областей, входящих в состав стран СНГ, а также в приравниваемых к ним по статусу военных и других специализированных прокуратурах. Коллегии являются везде совещательными органами при соответствующих прокурорах и рассматривают наиболее важные вопросы организации и деятельности прокуратуры.
В странах Балтии создание коллегий в прокуратуре предусматривается законами Латвии (ст. 38) и Литвы (ст. 11). В этих странах коллегии решают широкий круг вопросов. На их заседаниях могут быть заслушаны сообщения и объяснения руководителей министерств, государственных департаментов и ведомств, других органов, предприятий и учреждений о соблюдении законности в подчиненных или подконтрольных им организациях.
Функции (основные направления деятельности) прокуратуры. Для определения функционального содержания деятельности органов прокуратуры в законодательстве стран СНГ и Балтии используются сходные понятия. Наиболее широко и детально функции прокуратуры определены законами Украины, Казахстана, Белоруссии.
Закон Украины определяет основные функции прокуратуры (ст. 5). Ими являются:
1) надзор за соблюдением законов всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами;
2) надзор за соблюдением законов органами, ведущими борьбу с преступностью и другими правонарушениями и расследующими деяния, содержащие признаки преступления;
3) расследование деяний, содержащих признаки преступления;
4) поддержание государственного обвинения, участие в рассмотрении в судах уголовных дел и дел об административных правонарушениях и хозяйственных споров в арбитражных судах;
5) надзор за исполнением законов в местах содержания заключенных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и применении других мер принудительного характера, назначаемых судом;
6) надзор за соблюдением законов в Вооруженных Силах и органах службы национальной безопасности Украины.
Прокуратура принимает участие в разработке органами государственной власти мер предупреждения преступлений и других правонарушений, в работе по совершенствованию и разъяснению законодательства.
Таким образом, наряду с видами деятельности, обладающими необходимыми признаками функций, к ним отнесены и сферы правовых отношений, в которых осуществляется функциональная (надзорная и иная) деятельность прокуратуры (например, в Вооруженных Силах — п. 6 ст. 5).
Закон о прокуратуре Казахстана содержит по существу те же функции. Кроме того, в их числе называется и надзор за соответствием законам судебных, актов (п. 3 ст. 5).
В Законе о прокуратуре Казахстана (ст. 4) понятие "функция" не используется, однако в качестве основных направлений деятельности органов прокуратуры называются, по существу, именно функции. Это: высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных актов; надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия, административного и исполнительного производства; представление интересов государства в суде; опротестование законов и других правовых актов, противоречащих Конституции и законам; уголовное преследование в порядке и пределах, установленных законом.
Закон Белоруссии определяет функциональное содержание деятельности прокуратуры, используя категорию "направление деятельности". По существу они совпадают с обычно выделяемыми функциями. В Киргизии и Узбекистане — основные направления деятельности прокуратуры. В Белоруссии и Киргизии в единую функцию выделяется надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В Белоруссии также разделяется участие в рассмотрении дел судами, поддержание государственного обвинения по уголовным делам с надзором за соответствием закону судебных решений (ст. 2).
Закон Узбекистана к числу основных направлений (функций) прокуратуры относит координацию правоприменительной деятельности органов, осуществляющих борьбу с преступностью (ст. 3).
Функция участия прокуратуры в совершенствовании законодательства (в правотворческой деятельности) предусмотрена законами Украины (ст. 5), Узбекистана (ст. 3). Закон Туркменистана этот вид деятельности прокуратуры предусматривает косвенно, возлагая на научно-методический совет при Генеральной прокуратуре обязанности рассмотрения проектов законов (ст. 43).
Право законодательной инициативы прокуратуры как главного содержания полномочия по участию в правотворческой деятельности предусмотрено конституциями и законами Белоруссии, Узбекистана, Азербайджана, Латвии, Литвы.
Акты прокурорского надзора. Структура законов о прокуратуре в основном предопределяется составом ее надзорных функций (основных направлений деятельности), В соответствующих разделах законов, как правило, детализируются задачи и предмет надзора, полномочия прокурора по их выполнению, правовые средства (акты) по реализации этих полномочий.
В Законе о прокуратуре Республики Казахстан в нормативной форме определяются акты прокуратуры, с помощью которых реализуются все возложенные на нее надзорные функции. Этому посвящена глава III Закона "Правовые акты прокуратуры". В ней нормативно определены такие акты, как протест, постановление, санкция, указание, предписание, представление, разъяснение закона. Кроме того, определяются акты, регулирующие вопросы организации и деятельности самой прокуратуры: приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции, издаваемые соответствующими прокурорами.
Наиболее распространенными актами деятельности, присущими прокуратурам практически всех стран СНГ, являются представление, протест, указание, постановление, исковое заявление, информация.
Так, например, протест как акт прокурора в связи с установленным им нарушением закона предусмотрен в законодательстве всех стран СНГ. Этот акт используется при осуществлении всех надзорных функций прокуратуры.
В ст. 19 Закона о прокуратуре Казахстана определено, например, что прокурор приносит протест на противоречащие Конституции, законам и актам Президента Республики нормативные и иные правовые акты, решения и действия государственных органов и должностных лиц. Протест приносится в принявший такой акт орган или в вышестоящий орган и подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок, а в суде — в соответствии с законодательством. В протесте прокурор требует отмены незаконного акта либо приведения его в соответствие с Конституцией и законами, а также прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. По законодательству Казахстана (п. 5 ст. 9 Закона) прокурор вправе приостановить исполнение опротестованного акта либо действия до принятия решения по протесту. Опротестование законов не приостанавливает их действия.
Система (структура) прокуратуры. Состав ее кадров. В соответствии с законами о прокуратуре стран ближнего зарубежья структуру органов прокуратуры утверждают: в Белоруссии (ст. 12 Закона), на Украине (ст. 14 Закона) — высший представительный орган; а положения о структурных подразделениях и структуру подчиненных прокуратур утверждает Генеральный прокурор; в Киргизии, Казахстане, Азербайджане и Туркменистане — только Генеральный прокурор.
Штатная численность органов прокуратуры в пределах выделяемых бюджетных ассигнований устанавливается и утверждается обычно Генеральным прокурором.
В законах о прокуратуре и в положениях о прохождении службы в органах прокуратуры устанавливается должностной состав прокуратур, а также их внутренняя структура. Так, во всех странах СНГ в прокуратурах различных уровней создаются отделы и управления (в Узбекистане — главные управления, управления и отделы — ст. 14 Закона). В составе отделов и управлений имеются прокуроры и старшие прокуроры. В Азербайджане, кроме указанных, введены должности советников-специалистов, а в Туркменистане (ст. 12,13 Закона) и Кыргызстане (ст. ,8, 9 Закона) — должности специалистов-консультантов. В Эстонии Положением о прокуратуре предусмотрены такие должности, как кандидат в прокуроры, исполняющий обязанности помощника прокурора, а также советник. Кандидат в прокуроры по своим функциям и по характеру деятельности соответствует лицу, принимаемому на должность прокурора с испытательным сроком. Советник прокуратуры организует работу в области внешних сношений, систематизирует правовые акты, проводит сбор и анализ статистики, организует обучение и усовершенствование прокуроров и технических работников прокуратуры, информирует средства массовой информации, принимает заявления и жалобы, а также лиц, подавших их.
Кроме перечисленных выше должностей в прокуратурах этих стран имеются должности помощников и старших помощников прокуроров, прокуроров по особым поручениям (например, в Генеральной прокуратуре Туркменистана — ст. 12 Закона), следователей, старших следователей и следователей по особо важным делам.