§ 3. Предмет прокурорского надзора

Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, является основным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура является тем единственным органом в стране, который выполняет эту функцию.
При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов обеспечивается единство законности во всей Российской Федерации. Принцип единства законности на территории всей Федерации приобретает исключительно важное значение в современных условиях влияния центробежных процессов как последствий распада СССР, условиях становления и укрепления нового государства - Российской Федерации. Важность обеспечения законности в государстве объясняется тем, что только при строгой дисциплине, высокой ответственности за порученное дело, при неуклонном соблюдении предписаний закона можно создать сильное, монолитное государство, способное отстоять свою независимость и обеспечить права и законные интересы своих граждан, их благосостояние.
Для того, чтобы прокурорский надзор за исполнением законов осуществлялся в полном объеме, необходимо дать правильное определение понятия законности как социального явления.
Отдельные правоведы сводят понятие законности лишь к законам и подзаконным актам и их принятию, не учитывая того, что это лишь одна сторона содержания законности. Поэтому когда возникает необходимость усилить борьбу с каким-либо нарушением закона, сразу же ставится вопрос об отмене действующего закона, внесении в него дополнения или принятии нового закона. Закон "совершенствуется", а положение с его соблюдением изменяется редко.
Если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется лишь добрым пожеланием и не более того. Поэтому исполнение закона, то есть деятельность представителей исполнительной власти - является второй стороной законности. Прокурорский надзор за исполнением законов является важной гарантией обеспечения этой второй стороны законности.
Государство устанавливает различного рода ответственность за допущенное нарушение закона. В зависимости от степени опасности нарушения ответственность может быть уголовной, административной, дисциплинарной или материальной. Осуществляя надзор, прокурор выявляет факты нарушения требований законов и принимает меры к привлечению виновных к ответственности.
Таким образом, содержание понятия законности образуется из: а) законов и подзаконных актов; б) исполнения законов, то есть проведения их в жизнь и надзора за точным исполнением законов.
Поэтому, когда речь идет об укреплении законности, государство, его органы власти должны разрабатывать меры по совершенствованию законодательства, улучшению функционирования органов исполнительной власти и активизации прокурорского надзора за исполнением законов. Только такой комплексный подход позволит успешно создать режим законности в государстве.
Законность необходимо рассматривать как мощный социальный регулятор, обеспечивающий решение сложных политических, экономических, социальных, национальных и культурных проблем.
Если обратиться к истории нашего государства, то можно увидеть, что вопросы соблюдения законности, организации борьбы с ее нарушениями всегда находились в центре внимания государственных органов и общественных формирований. Даже в такой сложный исторический период, как период культа личности, требования законности в ее главных направлениях - борьбе с уголовной преступностью, нарушениями государственной и трудовой дисциплины - неуклонно проводились в жизнь. Так, в 1937 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР "О революционной законности", в котором было предложено органам суда и прокуратуры "привлекать к строгой ответственности должностных лиц во всех случаях нарушения прав трудящихся, в особенности незаконных арестов, обысков, конфискаций или изъятия имущества и прочие, налагать на виновных строгие меры взыскания'".
Вместе с тем необходимо отметить, что в течение длительного периода советской истории, особенно в годы культа личности, имели место массовые и незаконные репрессии, грубые нарушения принципов законности, прав человека, причем все это происходило вопреки конституционным установлениям.
В начале 1960-х гг. были восстановлены основополагающие принципы восстановления и укрепления законности и правопорядка, разработана система гарантий для неуклонного проведения в жизнь законов и иных нормативных актов, в том числе средствами прокурорского надзора.
Важное значение в укреплении законности принадлежит действующей Конституции Российской Федерации. Принцип законности обозначен в ней как непременное условие жизни нашего общества, успешной деятельности государственных органов, различного рода общественных формирований, должностных лиц и поведения граждан. В ст. 15 Конституции провозглашено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Важно отметить, что укрепление правовой основы государственной и общественной жизни в Конституции РФ обозначено в качестве одного из основных направлений развития общества. Это в существенной мере повышает роль закона и законности в государстве.
Конституция России имеет огромное значение в определении правового статуса личности в нашем обществе. В ней гармонично сочетаются права и обязанности граждан. Право на труд, образование, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирать и быть избранным в органы народовластия, право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, право обжаловать в суд незаконное решение государственных органов и должностных лиц и многие другие - не только провозглашаются, но и обеспечиваются, в частности, органами прокуратуры.
В конституционном определении статуса личности в нашем государстве записаны такие принципы, как то: неприкосновенность личности (ст. 22), неприкосновенность жилища (ст. 25), презумпция невиновности (ст. 49), тайна переписки, телефонных разговоров и телеграфных сообщений (ст. 23) и некоторые другие.
Одним из основополагающих принципов законности, на раскрытии которого следует подробно остановиться, является общеобязательность законов для всех и каждого. Конституция РФ (ст. 19) закрепила принцип равенства граждан перед законом и судом, провозглашенный в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Никакие лица, социальные слои населения, подчеркивается в Декларации, не могут пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону.
Закрепление этого принципа закономерно: ведь речь идет о правах и обязанностях граждан строящегося правового государства. Принцип равенства граждан перед законом и судом наиболее рельефно проявляется в сфере уголовного судопроизводства при решении таких вопросов, как возбуждение уголовного преследования, задержание, арест, производство обыска, применение иных мер процессуального принуждения.
В связи со сказанным следует отметить исключительно важное значение Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 10 февраля 1999 г., значительно расширившего предмет прокурорского надзора путем установления полномочия надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем действующее законодательство предусматривает ряд исключений из этого основополагающего конституционного принципа. Прежде всего речь идет о членах Совета Федерации и депутатах Государственной Думы, которые обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий (ст. 98 Конституции РФ). Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других граждан.
Вопрос о лишении этих лиц неприкосновенности решается соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ.
Конституция РФ обеспечивает также неприкосновенность судей. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определенном федеральным законом.
После 30 августа 1991 г. в Российской Федерации был принят ряд законов о неприкосновенности должностных лиц различных государственных органов и представителей некоторых общественных формирований: В соответствии с Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации"1 неприкосновенными признаются как личность судьи, так и его жилище, служебное помещение, транспорт, средства связи, почтово-телеграфная корреспонденция. Как было сказано выше, судью нельзя привлечь и к административной ответственности. Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено Генеральным прокурором РФ или лицом, исполняющим его обязанности. Судья не может быть задержан, его должны немедленно освободить при установлении его личности. Уголовное дело в отношении судьи может быть рассмотрено только Верховным Судом РФ.
Аналогичные гарантии установлены для судей арбитражного суда. Судья арбитражного суда может быть привлечен к любому виду ответственности - уголовной или административной - только с согласия высшего органа государственной власти. При задержании судьи по подозрению в совершении преступления он, при установлении его личности, подлежит немедленному освобождению.
Обращают на себя внимание особенности правового регулирования неприкосновенности судей Конституционного Суда РФ. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. устанавливает, что судья этого суда не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, арестован, задержан, подвергнут обыску без согласия самого Конституционного Суда, за исключением случаев задержания на месте преступления. В случае задержания судьи по подозрению в совершении преступления достаточно установить его личность, после чего он будет немедленно освобожден.
Надзор за исполнением указанных законов, являющихся исключением из общих конституционных принципов, безусловно, порождает определенные трудности в работе прокуроров, но вместе с тем создает гарантии законности для указанных лиц.
Забота государства в лице его законодательных и исполнительных органов об укреплении законности проявляется в следующем: - в совершенствовании действующего законодательства и расширении сферы правового регулирования по мере создания и развития правового государства; - в совершенствовании гарантий законности; - в принятии мер по совершенствованию деятельности органов суда, прокуратуры, внутренних дел и иных правоохранительных органов; - в мобилизации широкой общественности на борьбу с преступностью и иными правонарушениями.
Все это вместе взятое должно способствовать процессу формирования правового государства, обеспечению верховенства закона. Ни один государственный орган, коллектив или общественная организация, ни одно должностное лицо или гражданин, какое бы положение в обществе они ни занимали, не освобождается от обязанности подчиняться закону.
Исторические решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, принятые в 1992-1993 гг., а также Конституция РФ (1993 г.) создали социальную базу для дальнейшего развития и совершенствования права и его основных отраслей (уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, гражданское процессуальное, арбитражно-процессуальное, трудовое, хозяйственное, коммерческое, предпринимательское и др.), что, несомненно, должно способствовать укреплению законности и правопорядка в стране в новых экономических условиях. Справедливости ради надо отметить, что не все принятые законы отвечают требованиям жизни, в некоторых из них есть противоречия с другими законами, разноречия в одних и тех же законодательных актах. Отдельные законы принимаются в спешке, без глубокой научной проработки, некоторые из них отражали чисто субъективное отношение авторов к той или иной правовой проблеме. Сейчас по существу создана новая система права, которая регулирует все стороны деятельности нашего государства и общества. В связи с этим роль прокурорского надзора, обеспечивающего законность в стране, существенно повышается.
Новые социально-экономические условия потребовали перестройки работы судов, прокуратуры, органов внутренних дел и юстиции. В связи с этим органы законодательной власти приняли ряд норм, направленных на совершенствование прокурорского надзора, более эффективную охрану интересов государства, органов государственной власти и управления, различного рода общественных формирований, прав и законных интересов граждан. Деятельность прокурорских органов должна быть организована таким образом, чтобы в режиме законности каждое совершенное преступление было раскрыто, чтобы по нему было произведено полное, объективное и всестороннее расследование, чтобы ни одно виновное лицо не избежало законного наказания и, в то же время, чтобы ни одно невиновное лицо не было привлечено к уголовной ответственности и осуждено.
Органам прокуратуры принадлежит важнейшее место в системе государственных органов, призванных обеспечивать законность и правопорядок в стране. Поэтому нельзя не отметить, что на состоянии законности негативно отразились попытки децентрализации прокурорского надзора, негативного отношения отдельных органов государственной власти, отдельных должностных лиц к прокуратуре. Некоторые прокуроры не смогли противостоять этим влияниям и принимали необоснованные решения. Эти же причины обусловили отток квалифицированных кадров из прокуратуры. Снижение профессионализма прокуроров повлекло недостаточную эффективность их деятельности, не отвечающую требованиям времени и задачам по построению в РФ правового государства.
Деятельность органов прокуратуры будет по-настоящему эффективной, когда она будет осуществляться в условиях гласности и .демократии. Практика показывает, какими крупными издержками оборачивается недооценка глубинных связей законности в сочетании с гласностью и демократией в деятельности правоохранительных органов.