§ 5 Джерела права Європейського Союзу

Основу правопорядку ЄС складає так зване первинне за­конодавство: установчі договори (Договір про Європейсь­кий Союз, договори створення Європейських співтова­риств), договори про внесення змін до установчих договорів, угоди про приєднання до ЄС нових держав-членів, а також міжнародні договори, укладені між державами-членами з питань, що належать до сфери компетенції Союзу та Співто­вариств.

Переважна більшість норм права ЄС існують у формі пра­вових актів, передбачених у ст. 249 Договору про Європейсь­ке співтовариство (похідне, вторинне законодавство): рег­ламентів і директив.

Регламенти — нормативно-правові акти, що мають за­гальне застосування, є обов'язковими у всіх своїх складо­вих частинах, підлягають прямому застосуванню в усіх дер-жавах-членах. Регламенти не потребують будь-яких заходів з імплементації в національні правопорядки держав-членів.

Директиви - нормативно-правові акти, що є обов'язко­вими для держав-членів щодо результатів, які мають бути досягнуті. Але держави-члени мають право вільно обирати форму та засоби імплементації директиви у внутрішньодер­жавні правопорядки.

Рішення - правові акти індивідуального значення, що є обов'язковими в усіх своїх складових частинах для тих, кому вони адресовані. Це можуть бути як держави-члени, так і юридичні або фізичні особи.

Слід звернути увагу на те, що в рамках другої і третьої опор Договір про ЄС встановлює інші форми правових актів органів Союзу.

Міжнародні договори, укладені Співтовариством із пи­тань, які належать до його компетенції, мають пріоритет над похідним законодавством.

Концепція загальних принципів права була розробле­на Судом Європейських співтовариств для усунення про­галин у праві Співтовариств. Джерелом загальних прин­ципів права є положення установчих договорів, національ­ного законодавства держав-членів, норми міжнародного права. Прикладами загальних принципів права можуть служити принципи правової визначеності правових норм, законних очікувань, пропорційності, а також основні пра­ва людини.

Рішення Суду Європейських співтовариств не мають юридично обов'язкової сили прецеденту. Втім правило пре­цеденту фактично використовується Судом Європейських співтовариств, іншими органами ЄС та доктриною.

§ 6 Особливості права Європейського Співтовариства

У рамках Співтовариств були створені особливі юридичні механізми, що суттєво полегшують реалізацію права Співтовариства. Стаття 10 Договору про Європейське співто­вариство встановлює: «Держави-члени зобов'язані вжива­ти всі необхідні заходи, як загальні, так і конкретні, щоб забезпечити виконання зобов'язань, що випливають із цьо­го договору або з діяльності інститутів Співтовариства. Вони повинні полегшувати досягнення завдань Співтовариства. Вони повинні утримуватися від будь-якого заходу, що може зашкодити досягненню цілей цього договору». Ця стаття стала правовою підставою для розробки Судом Співтова­риств двох важливих принципів, що визначають зобов'я­зання держав-членів із реалізації права Співтовариства, — співробітництва й ефективності.

Відповідно до принципу співробітництва (солідарності) зобов'язання, зазначені у ст. 10, є обов'язковими для дер­жав-членів незалежно від їхньої інституційної та консти­туційної структури, а також для всіх гілок влади. Той факт, що виконавча влада представляє країну в інститутах Співто­вариства, не звільняє органи законодавчої та судової влади від зобов'язань поважати та виконувати норми права Співтовариства, навіть якщо за чинною конституцією вони є незалежними та верховними органами. Цей принцип був використаний Судом Європейських співтовариств, щоб за­кріпити обов'язок національних судів забезпечувати юри­дичний захист прав приватних осіб, набутих ними на підставі норм права Співтовариства, що мають пряму дію. Стаття 10 Римського договору була розтлумачена Судом як така, що закріплює принцип ефективності, оскільки накла­дає обов'язок на держав-членів робити все можливе для до­сягнення цілей права Співтовариства. Цей принцип був ви­користаний для розширення кола норм права Співтовари­ства, на які приватні особи мають право посилатися в національних судах як на юридичну підставу своїх прав.

Через те що реалізація права Співтовариства залежить від національних органів влади, необхідно було врегулювати питання про порядок дії його норм у правопорядках держав-членів. Установчі договори не містять відповідних положень. Проблема була вирішена Судом Співтовариств, що своїми рішеннями встановив принципи верховенства та прямої дії права Співтовариств у національних правопорядках.

Принцип верховенства (пріоритету) права Співтовари2 ства вперше був проголошений Судом Співтовариств у 1963 р. при вирішенні справи Van Gend en Loos. Незабаром у рішенні у справі Costa v. ENEL Суд постановив, що за будь-яких умов національне право не може мати пріоритету пе­ред правом Співтовариства, бо «в іншому разі все право Співтовариства не мало б сенсу».

Зміст принципу полягає в тому, що будь-яка норма пра­ва Співтовариства, незалежно від того, міститься вона в ус­тановчому договорі чи в нормативних актах інститутів ЄС, має вищу юридичну силу щодо будь-якої норми національ­ного права, незалежно від того, закріплена вона в консти­туції чи іншому нормативному акті. При цьому норматив­ний акт Співтовариства може бути скасований лише Співто­вариством, але не державою-членом, а національні суди не мають права застосовувати національне право, що супере­чить праву Співтовариства. З іншого боку, ні Суд Співтова­риств, ні будь-який інший орган ЄС не мають права скасу­вати національний нормативний акт — це виключна ком­петенція держави-члена.

Цей принцип був неоднозначно сприйнятий державами-членами, особливо їхніми судовими органами. Загалом не було проблем у держав, у яких міжнародне право застосо­вується на основі моністичного підходу: будь-яка норма права Співтовариства, як і будь-яка юридично обов'язкова для такої держави норма міжнародного права, завжди має пріоритет перед національним правом. До таких держав належать Австрія, Бельгія, Іспанія, Люксембург, Нідерлан­ди. Виняток становила Франція, Державна рада якої три­валий час не визнавала верховенства права Співтовариства щодо французького права.

Більш невизначеною була ситуація у країнах із дуалі­стичним підходом до міжнародного права, який вимагає обов'язкової зміни національного законодавства відповід­но до взятих державою міжнародних зобов'язань. Консти­туційні або верховні суди цих держав зробили застережен­ня про своє право здійснювати остаточний контроль за дот­риманням права ЄС у національних правопорядках. Проте на сьогодні такі застереження мають скоріше теоретичний характер, серйозних практичних проблем із наданням пріо­ритету праву Співтовариства не існує. Утім періодично конфлікт відроджується, коли судовий орган певної держа-ви-члена формально визнає відповідність праву ЄС норм на­ціонального законодавства, які насправді йому суперечать.

Принцип прямої дії права Співтовариства був сформу­льований Судом Співтовариств у низці справ, починаючи з рішення у справі Van Gend en Loos. Він полягає в тому, що права приватних осіб, встановлені нормами права Співто­вариства, що мають пряму дію, можуть захищатися цими особами шляхом подання позовів до національних судів.

Яка саме правова норма має пряму дію, встановлюється Судом при розгляді конкретної справи. На підставі практи­ки визнання Судом прямої дії за правовою нормою можна стверджувати, що критеріями Суду є чіткість норми (така, щоб з неї можна було вивести конкретне недвозначне зобо­в'язання) та її безумовність (застосування такої норми не залежить від її імплементації чи тлумачення державними органами держав-членів або інститутами ЄС).

Важливим доповненням до принципу прямої дії є інсти­тут відповідальності держав2членів перед приватними осо2 бами за порушення права Співтовариства. Держава-поруш-ник не може обмежитися відповідальністю лише перед Співтовариством та іншими державами-членами, як це має місце у традиційному міжнародному праві. Особливого зна­чення мала справа Francovich, під час вирішення якої Суд Співтовариств постановив, що за певних умов держава-член мусить відшкодувати приватній особі збитки, завдані внас­лідок неімплементації або неналежної імплементації дирек­тиви Співтовариства.

Застосування Судом принципів верховенства та прямої дії права Співтовариства дуже прискорило європейську інтеграцію, оскільки юридичні та фізичні особи отримали змогу безпосередньо користуватися правами, закріплени­ми в установчих договорах, незалежно від виконання дер-жавами-членами та інститутами ЄС зобов'язань із законо­давчого забезпечення їхньої дії.

§ 7 Перша опора Європейського Союзу: економічне та соціальне співробітництво в рамках Європейського співтовариства

На сьогодні перша опора охоплює два співтовариства. Зважаючи на обсяг питань, що належать до компетенції кожного з них, зазвичай першу опору ототожнюють з Євро­пейським Співтовариством.

Завдання Європейського Співтовариства визначені у ст. 2 Договору про його створення: шляхом створення єди­ного ринку, економічного та валютного союзу, а також шля­хом здійснення спільної політики та діяльності у визначе­них галузях сприяти гармонічному, збалансованому та ста­більному розвитку економічної діяльності, високому рівню зайнятості та соціального захисту, рівності між чоловіка­ми та жінками, стійкому та безінфляційному росту, висо­кому рівню конкурентоспроможності та конвергенції еко­номічних показників, високому рівню захисту та покращен­ню якості навколишнього середовища, підвищенню життєвого рівня та якості життя, а також економічному та соціальному згуртуванню і солідарності держав-членів.

Стаття 3 Договору визначає питання, які охоплюються компетенцією Європейського Співтовариства: скасування митних зборів і кількісних обмежень на імпорт і експорт то­варів у торгівлі між державами-членами, а також інших по­дібних заходів; спільна торговельна політика; внутрішній ринок, що характеризується скасуванням перешкод для вільного руху товарів, осіб, послуг та капіталу між держава­ми-членами; візи, притулок, імміграція та інші заходи щодо в'їзду та переміщення осіб; спільна політика у сфері сільсько­го господарства та рибальства; спільна транспортна політи­ка; забезпечення конкуренції на внутрішньому ринку; зближення національних законодавств держав-членів до межі, необхідної для функціонування спільного ринку; сприяння координації політик зайнятості держав-членів; політика в соціальній сфері; посилення економічної та соціальної єдності; політика у сфері навколишнього середовища; поси­лення конкурентоспроможності промисловості Співтовари­ства; сприяння дослідженням і технологічному розвитку; заохочення створення та розвитку транс'європейських кому­нікаційних мереж; внесок у досягнення високого рівня охо­рони здоров'я; внесок в освіту, професійне навчання та куль­турний розвиток держав-членів; політика співробітництва з питань сприяння розвитку; створення асоціацій з іншими країнами та територіями з метою розширення торгівлі та спільного сприяння економічному та соціальному розвитку; внесок у зміцнення захисту прав споживачів; заходи у сфе­рах енергетики, соціального захисту та туризму.

§ 8 Друга опора Європейського Союзу: спільна закордонна та безпекова політика

Правовою основою співробітництва в цій галузі є розділ V Договору про ЄС (статті 11—28). Цілями співробітництва визнано: захист спільних цінностей, основоположних інте­ресів, незалежності та єдності Союзу відповідно до принципів Статуту ООН; посилення безпеки Союзу; збереження миру та посилення міжнародної безпеки згідно з принципами Ста­туту ООН, принципами Гельсінського заключного акта НБСЄ, цілями Паризької Хартії НБСЄ; сприяння міжна­родній співпраці; розвиток і консолідація демократії, верхо­венства права, поваги до прав людини й основних свобод.

Співробітництво з питань безпекової політики передба­чає поступове запровадження спільної політики з питань оборони, що в будь-якому разі не повинна зашкоджувати зобов'язанням держав — членів ЄС у межах НАТО. У ме­жах міжнародних організацій і конференцій держави-члени повинні координувати свої дії, дотримуватися спільних позицій, здійснювати обмін інформацією.

Відносини держав-членів та ЄС у межах другої опори ре­гулюють такі види актів: принципи та загальні керівницт­ва - політичні акти, що ухвалюються Європейською Радою та визначають пріоритети співробітництва; спільні стратегії — правові акти загального характеру, що ухвалюються Євро­пейською Радою з метою встановлення цілей і засобів їх до­сягнення. Вони потребують імплементації Радою ЄС, зокре­ма шляхом прийняття спільних дій і спільних позицій; спільні дії — обов'язкові для держав-членів правові акти, що ухвалюються Радою ЄС для регулювання конкретних ситу­ацій, коли Союзу необхідно оперативно діяти; спільні позиції — правові акти, що ухвалюються Радою ЄС і визначають став­лення Союзу до конкретного питання географічного або те­матичного характеру; інші види правових і політичних актів,
випадки прийняття та специфіка яких визначаються конк­ретними положеннями розділу V Договору про ЄС.

Співробітництво в рамках другої опори має інституційні особливості. Головним політичним органом є Рада ЄС, що забезпечує єдність, послідовність і ефективність дій Союзу. З питань, що охоплюються другою опорою, Союз представ­ляє Президентство, тобто держава-член, що головує в Раді ЄС. Високий представник із питань спільних зовнішньої пол­ітики та політики безпеки, функції якого виконує генераль­ний секретар Ради ЄС, повинен надавати допомогу Прези­дентству. Повноваження Європейського Парламенту та Євро­пейської Комісії набагато менші, ніж в рамках першої опори.

§ 9 Третя опора Європейського Союзу: співробітництво в галузі кримінальної юстиції

Правовою основою співробітництва в цій галузі є розділ VІ Договору про ЄС (статті 29—42). Метою діяльності Союзу в межах третьої опори є забезпечення громадянам ЄС висо­кого рівня безпеки в рамках простору свободи та правосуддя шляхом розвитку співробітництва між державами-чле-нами в галузі сприяння поліції та судовим органам із кри­мінальних питань, а також через попередження та бороть­бу з расизмом і ксенофобією.

Поліцейське співробітництво охоплює такі спільні за­ходи: оперативне співробітництво між правоохоронними органами держав-членів щодо попередження, виявлення та розслідування кримінальних злочинів; збір, зберігання, обробку, аналіз та обмін відповідною інформацією; співро­бітництво в навчанні й обміні персоналом, використанні об­ладнання, здійсненні судових експертиз; спільну оцінку методик розслідування небезпечних форм організованої злочинності. Для посилення співробітництва з цих питань було створене Європейське поліцейське бюро (Європол).

Судове співробітництво у кримінальних справах перед­бачає такі спільні заходи: посилення співробітництва між відповідними міністерствами та судовими органами держав-членів із процесуальних питань і примусового виконання рішень; спрощення здійснення екстрадиції між державами-членами; посилення сумісності правових норм, що застосо­вуються в державах-членах; попередження конфліктів юрисдикцій держав-членів; запровадження мінімальних стандартів складів злочинів у галузі боротьби з організова­ною злочинністю, тероризмом і незаконним обігом нарко­тиків. Деякі форми співробітництва здійснюються через Підрозділ з питань європейського судового співробітницт­ва (Євроюст).

Для досягнення цих завдань Рада ЄС ухвалює такі види актів: спільні позиції - визначають ставлення Союзу до конкретних питань; рамкові рішення — мають за мету гар­монізацію законодавства держав-членів (вони є обов'язко­вими для держав-членів лише щодо цілей, які необхідно до­сягти); рішення - ухвалюються з усіх інших питань; кон­венції - пропонуються державам-членам для ратифікації. Договір про ЄС прямо встановлює, що норми рішень, у тому числі рамкових, не можуть мати прямої дії.