§ 4 Вплив внутрішнього права на міжнародне

Вплив внутрішнього права на право міжнародне можли­вий насамперед через зовнішньополітичну активність дер­жави. Нерідко принципи зовнішньої політики бувають сформульовані в конституціях¹. Але це можуть бути й інші законодавчі акти. Так, під впливом принципів зовнішньої політики Великої французької революції в міжнародному праві почали формуватися принципи невтручання у внутрішні справи держав, рівноправності націй, низка принципів, що стосуються міжнародно-правового режиму території, та інші. Вплив на міжнародне право мали зовніш­ньополітичні акти Росії після жовтневого перевороту 1917 р.².

¹ Наприклад, у ст. 11 Конституції Італійської Республіки зазначе­но: «Італія відкидає війну як знаряддя зазіхання на волю інших на­родів і як спосіб вирішення міжнародних конфліктів; вона погоджуєть­ся на умовах взаємності з іншими державами на обмеження суверені­тету,   необхідне   для   порядку,   що  забезпечує   народам   мир   і справедливість; вона заохочує міжнародні організації, що прагнуть до цих цілей, і сприяє їм» (Конституции буржуазных государств. - М.: Юрлит, 1982. - С. 124-158.) У Преамбулі Конституції Іспанії проголо­шене прагнення «співробітничати з усіма народами Землі у зміцненні мирних відносин і спільних дій» (там само. - С. 276-329).

² Декрет о мире от 26 октября (8 ноября) 1917 г. // Международное право в документах: Учебное пособие / Сост. Н. Т. Блатова. - С. 24-26;
Декларация прав народов России от 2 (15) ноября 1917 г.// Там само. - С.26.

Хоча слід мати на увазі, що реальна зовнішня політика Ра­дянської Росії істотно розходилася із проголошеними ідеа­лами¹.

Вплинути на міжнародне право можуть також консти­туційно-правові норми, що стосуються організації політич­ного режиму в державі. Це проявилося, зокрема, при за­кріпленні в міжнародному публічному праві норм про пра­ва людини в їхньому сучасному вигляді. Як відомо, спочатку норми про захист прав людини з'явилися в зако­нодавчих актах Великобританії, Голландії, США, Франції. Загальноприйнятий у сучасному міжнародному публічно­му праві виклад прав людини у вигляді каталогу, тобто у вигляді переліку, уперше було закріплено в Біллі про пра­ва штату Вірджинія й у Декларації незалежності США 1776 р. А У другій половині XX ст. під впливом конституцій плю­ралістичних демократій було прийнято низку міжнародних документів, що встановлюють принципи організації пол­ітичної влади в демократичній державі, зокрема Документ Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ від 29 червня 1990 р., Паризька хартія для нової Євро­пи від 21 листопада 1990 р.

На розвиток міжнародного права можуть впливати партикулярні норми внутрішнього законодавства. Так було з нормами про дипломатичні та консульські привілеї, що згодом увійшли до міжнародного права.

Можливість внутрішнього права впливати на міжнарод­не право була врешті-решт відображена в самому міжна­родному праві. У ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. зазначено: «Держава не має права посилатися на ту обставину, що її згода на обов'яз­ковість для неї договору була виражена на порушення того чи іншого положення її внутрішнього права, яке стосується компетенції укладати договори, як на підставу не­дійсності її згоди, якщо тільки це порушення не було оче­видним і не стосувалося норм її внутрішнього права особ­ливо важливого значення»¹.

Не можна виключити також вплив на міжнародне право національної судової практики, особливо країн англосак­сонської системи права.

§ 5 Питання про виключну внутрішню компетенцію держави

Виникнення питання про виключну внутрішню компе­тенцію держави пов'язане зі зростанням ролі міжнародно­го права. У ХХ ст. усе помітнішими стають протиріччя, що виникають між авторитетом міжнародного права та держав­ним суверенітетом. У міжнародному праві сформувалися такі норми, насамперед норми jus cogens, що їх держави просто не вправі ігнорувати, незалежно від свого ставлення до них. Такі норми не можуть бути скасовані навіть за спільною згодою держав.

У сучасному світі не може викликати сумнів той факт, що, хоча внутрішньодержавні відносини загалом не є об'єктом міжнародно-правового регулювання, це не означає, що всі питання, пов'язані із правовим регулюванням внутрішньо­державних відносин, знаходяться у виключній внутрішній компетенції держави. Якщо навіть якісь відносини й уре­гульовані лише внутрішнім правом, то це не означає, що вони знаходяться у сфері виключної внутрішньої компе­тенції держави. Так, донедавна не викликало сумніву, що проведення виборів в органи державної влади й органи місцевого самоврядування відбувається у сфері виключної внутрішньої компетенції держави, яка виключає будь-які форми міжнародного контролю. Зараз уже не можна з тією самою впевненістю стверджувати, що при проведенні виборів ми маємо справу з питанням виключної внутрішньої компетенції. З одного боку, очевидною є зацікавленість міжнародної спільноти в контролі за процедурою виборів. Робляться навіть спроби сформулювати на міжнародному рівні принципи проведення виборів у державах. З іншого боку, самі держави створюють нормативно-правову основу для такої іноземної присутності, виводячи тим самим вибо­ри зі сфери виключної внутрішньої компетенції.

Особливо часто питання про виключну внутрішню ком­петенцію держави виникає в галузі захисту прав людини. Більшість країн світу визнають, що захист прав людини не належить до виключної внутрішньої компетенції. Хоча деякі держави (Куба, Китай, Іран, Північна Корея та ін.) ставляться по-іншому, цілком очевидно, що міжнародна практика йде шляхом осуду грубих масових порушень прав людини. Міжнародно-правові санкції за такі правопорушен­ня застосовуються незалежно від того, чи відносить держа­ва ці дії до області своєї виключної внутрішньої компетенції. Саме так було із застосуванням санкцій Радою Безпеки ООН проти Південної Родезії та ПАР.

Сфера виключної внутрішньої компетенції держав по­стійно звужується. Відбувається це переважно за рахунок розширення міжнародно-правового регулювання у сфері внутрішньодержавних відносин. Такі відносини можуть стати врешті-решт об'єктом спільного національно- та міжнародно-правового регулювання. Але залежно від пану­ючої в державі моделі співвідношення міжнародного та внутрішнього права міжнародно-правове регулювання цих внутрішньодержавних відносин буде безпосереднім чи опо­середкованим.

§ 6 Українське законодавство про співвідношення міжнародного й українського права

Застосування норм конвенційного права як частини на2 ціонального законодавства України. Ставлення України до питання про співвідношення національного та міжнародного права вперше було сформульоване в Декларації про державний суверенітет України 1990 p., де був проголоше­ний «пріоритет загальновизнаних норм міжнародного пра­ва перед нормами внутрішньодержавного права» (ст. Х)¹. У Законі України «Про дію міжнародних договорів на тери­торії України»², а пізніше в Законі України «Про міжна­родні договори України»³ ця норма Декларації була допов­нена: «...укладені і належним чином ратифіковані Украї­ною міжнародні договори становлять невід'ємну частину національного законодавства України і застосовуються у по­рядку, передбаченому для норм національного законодав­ства». Конституція України у ст. 9 закріпила: «[1.] Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного за­конодавства України. [2.] Укладання міжнародних дого­ворів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України»⁴. З ухваленням цих нормативно-правових актів в Україні була розпочата спроба створити новий правопорядок по­рівняно з тим, що панував у країні за часів її перебування у складі СРСР.

Незважаючи на наявність загальних законодавчих ос­нов, практика застосування в Україні норм міжнародного права залишається бідною. Особливості цього нового пра­вопорядку полягають у такому.

Україна визнає для себе примат міжнародного права, але в обмеженому обсязі. Особливості застосування в Україні суб'єктами внутрішнього права норм міжнародного права встановлені Конституцією та законами України.

В Україні визнаються частиною національного законо­давства норми міжнародних договорів, згода на обов'яз­ковість яких надана Верховною Радою України. Це насам­перед договори, ратифіковані Верховною Радою України.

Оскільки не всі міжнародні договори мають проходити про­цедуру ратифікації, мова може йти тільки про договори, дія яких як частини національного законодавства можлива лише за умови ратифікації. Така умова може випливати із самого договору чи національного законодавства. За україн­ським законодавством договори, що підлягають ратифі­кації, визначені в ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори України».

Відповідно до Конституції України та Закону України «Про міжнародні договори України» норми міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, слід застосовувати у внутрішньому право­порядку України в порядку, передбаченому для норм націо­нального законодавства. Іншими словами, норми таких міжнародних договорів України повинні мати силу не мен­шу, ніж закони України, але не силу Конституції України. Як випливає з ч. 2 ст. 9 Конституції України, необхідною умовою укладання міжнародного договору, що суперечить Конституції України, є попереднє внесення необхідних змін до неї. Отже, у внутрішньому правопорядку міжнародний договір, обов'язковий для України, не може суперечити Конституції України.

Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж передбачені законом України, повинні засто­совуватися правила міжнародного договору. Це тверджен­ня ґрунтується на ст. 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., учасницею якої є Україна: «...учасник не може посилатись на положення свого внут­рішнього права як на виправдання для невиконання ним договору». Відповідно, державні органи й органи місцево­го самоврядування не мають права звузити чи скасувати своїми нормативно-правовими актами будь-які зобов'язан­ня, що містяться в чинному міжнародному договорі. Тому, якщо нормативно-правовий акт, прийнятий після надання Верховною Радою України згоди на обов'язковість міжна­родного договору, встановлює інші правила, ніж передба­чені в міжнародному договорі, слід застосовувати правила, передбачені цим договором. З дати надання Верховною Ра­дою України згоди на обов'язковість міжнародного догово­ру не можуть застосовуватися норми внутрішньодержавних нормативно-правових актів (за винятком норм конституцій­них актів), що суперечать нормам цього договору.

Тлумачення українського законодавства на основі міжнародних договорів України. Питання про тлумачення Конституції України на основі міжнародних договорів Ук­раїни уже виникало, зокрема у практиці Конституційного Суду України.

Розуміння норм Конституції України про права людини та їхнє тлумачення можливе тільки під кутом зору їхньої дії в умовах представницької демократії. Саме такий підхід закріплено в укладених Україною міжнародно-правових актах про права людини. Особливістю Конституції Украї­ни є її ідеологічна близькість до норм Загальної декларації прав людини 1948 р., Міжнародних пактів про права люди­ни 1966 р. А норми розділу «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» нерідко текстуально близькі до міжнародно-правових.

Окремо постає питання про ті права та свободи, що закрі­плені в міжнародно-правових актах, але не відображені в Конституції України. У теорії можливість і межі такого тлу­мачення оцінюються по-різному. Тут також йдеться про тлу­мачення Конституції, тільки не тих статей, що безпосеред­ньо присвячені конкретним правам і свободам, а, так би мо­вити, «методологічної» ст. 22 Конституції України, ч. 1 якої передбачає, що «права і свободи людини і громадянина, за­кріплені цією Конституцією, не є вичерпними». З цієї статті випливає принциповий висновок: каталог прав і свобод, ви­кладений у Конституції, не є єдино можливим. Існує й інший каталог, більш повний, за рахунок якого може бути розши­рено та доповнено конституційний. Його джерелами можуть бути як міжнародно-правові акти та міжнародно-правові зви­чаї про права людини, у яких сформульовані ті права, що не відображені в Конституції, так і внутрішні нормативно-пра­вові акти України, що закріплюють такі права людини, про які Конституція не згадує взагалі. При цьому виникає про­блема колізії між ч. 2 ст. 9 і ч. 1 ст. 22 Конституції України.

Частина 2 ст. 9 Конституції містить загальну норму: «Ук­ладення міжнародних договорів, які суперечать Консти­туції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України». Норма ч. 1 ст. 22, поза сум­нівом, є частковою щодо ст. 9 і стосується виключно прав і свобод людини. Причому в ч. 1 ст. 22 Конституції мова вза­галі не йде про можливість дії в Україні норм про права та свободи людини, що суперечать Конституції. Конституція просто констатує, що «права і свободи людини і громадяни­на, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними». Інши­ми словами, Конституція презюмує можливість рецепції до­говірних міжнародно-правових норм про права людини. Це повною мірою відповідає ідеї природності та невід'ємності таких прав. Якщо ж у процесі користування індивідом пра­вами, котрі не закріплені в Конституції, але випливають з міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, з'ясовується, що ці права суперечать Конституції, то остаточно це може вста­новити лише Конституційний Суд України. На цю ж обста­вину звертає увагу Пленум Верховного Суду України в По­станові від 1 листопада 1996 р. № 9 «Про застосування Кон­ституції України при здійсненні правосуддя»: «Міжнародні договори застосовуються, якщо вони не суперечать Кон­ституції України».

Застосування міжнародних звичаєво2правових норм у внутрішньому правопорядку України. У більшості вітчиз­няних наукових досліджень прийнято вважати, що звичає­во-правові норми не можуть діяти у внутрішньому право­порядку України. Це є наслідком, з одному боку, радянсь­кої традиції вирішення питання про співвідношення міжнародного та внутрішнього права. З іншого — бідності національної судової практики застосування звичаєво-пра­вових міжнародних норм. У той же час Україна в Декла­рації про державний суверенітет 1990 р. спершу визначи­лася з питанням про співвідношення зі своїм внутрішнім правом саме міжнародних загальновизнаних норм. Питан­ня ж про співвідношення договірних міжнародно-правових норм і норм національного законодавства було поставлено пізніше.

Конституція України звертається до питання про загаль­новизнані норми міжнародного права уст. 18: «Зовнішньо­політична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними прин­ципами і нормами міжнародного права». Ця норма лише на перший погляд не пов'язана з національним правом. Насправді ж уся зовнішньополітична діяльність України знаходиться під юрисдикцією України. Це допускає безу­мовну можливість оцінки такої діяльності національними судами саме на основі ст. 18 Конституції України. Консти­туційний Суд України¹ у своїх висновках має брати до ува­ги відповідність договорів загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, що є критерієм конституцій-ності договору.

Декларація про державний суверенітет України, поза сумнівом, належить до нормативно-правових актів консти­туційного рівня, що обумовлює юридичну чинність її норм і їхнє місце в ієрархії норм українського законодавства. Тому закріплена в Декларації норма про співвідношення міжнародних загальновизнаних норм і норм внутрішнього права України за своїм характером є конституційною. Утім, у зв'язку із застосуванням цієї норми можуть виникати серйозні правові колізії.

1. Норма про пріоритет загальновизнаних норм міжна­родного права перед нормами внутрішнього права ставить важливе з погляду практики дискусійне теоретичне питан­ня про особливості дії у внутрішньому правопорядку Украї­ни норм звичаєвого міжнародного права. Загальновизнані норми міжнародного права або є звичаєво-правовими, або мають звичаєво-правові аналоги. Але в міжнародному праві відсутній перелік загальновизнаних норм. Не містить такого переліку і внутрішнє законодавство України. Водно­час не можна недооцінювати значення національної прак­тики в застосуванні міжнародних звичаєво-правових норм. Вона розвиває закладену в Декларації про державний суве­ренітет України правову основу для визнання у внутріш­ньому правопорядку звичаєвого міжнародного права. Ця практика формує національну традицію застосування у внутрішньодержавній практиці міжнародних звичаєво-правових норм. Застосування національними судами пра­вових звичаїв може свідчити про їхнє визнання державою. Не тільки доктрина, але й Міжнародний Суд ООН¹ вказу­ють на особливу роль саме національної практики, що може мати міжнародно-правове значення.

2. У багатьох країнах світу ставлення до звичаєвого міжнародного права визначено законодавчо. Зокрема, у ба­гатьох державах континентальної системи права, до яких належить і Україна, звичаєве міжнародне право розгля­дають як частину права країни². Очевидно, саме цю ідею було закладено й у Декларацію про державний суверені­тет України.

3. Застосування звичаєво-правових норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку потребує доведення їхньої юридичної чинності. У державах, що визнають дію загальновизнаних норм міжнародного права у внутріш­ньому правопорядку, напрацьовані різні підходи до поряд­ку їхнього застосування. Переважно це пов'язано із судовою практикою¹. Судовій практиці України відомі випадки звернення до міжнародних звичаєво-правових норм, у тому числі й до загальновизнаних норм міжнародного права.

4. Частина 3 ст. X Декларації про державний суверені­тет України ставить винятково важливе питання про співвідношення загальновизнаних норм міжнародного пра­ва та норм Конституції України. Ст. Х Декларації та ч. 2 ст. 9 Конституції України не вступають у правову колізію,
а доповнюють одна одну. Водночас якщо в ч. 2 ст. 9 Консти­туції мова йде про міжнародні договори України, що не по­винні суперечити Конституції України, то у ст. X Декла­рації йдеться про загальновизнані норми міжнародного пра­ва (не обов'язково договірні), що мають примат над внутрішнім правом. Норма Декларації, певна річ, є шир­шою й охоплює ті аспекти співвідношення міжнародного права та Конституції України, що не охоплює сама Консти­туція, а саме: загальновизнані норми міжнародного права мають примат і над Конституцією України. Цей висновок ґрунтується в тому числі на ч. 1 ст. 8 Конституції України: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права», що підтверджує зазначений принцип. Вживання виразу «верховенство права» у ч. 1 ст. 8 Конституції, поза сумні­вом, не обмежене національними рамками.

5. У внутрішньому правопорядку України діє примат звичаєво-правових загальновизнаних норм міжнародно­го права над звичаєво-правовими нормами внутрішнього права.