III. КОНСТИТУЦИЯ ГЕРМАНСКОЙ ИМПЕРИИ 1871 г.

Объединение Германии было закреплено конституцией, принятой специальным Учредительным рейхстагом 16 апреля 1871 г. Конституция Германской империи 1871 г., состоявшая из 78 статей, воспроизвела многие идеи конституции Северо-германского союза 1867 г., дополнив их некоторыми положениями “оборонительных договоров”, заключенных с южно-германскими государствами (Бавария, Баден, Вюртемберг, Гессен-Дармштадт) накануне франко-прусской войны.
По форме государственного устройства Германская империя являлась федерацией, построенной на территориальной основе. Члены федерации (общее число которых составляло 27) подразделялись на три группы. В первую группу входили 22 монархии, среди которых было 4 королевства (Пруссия, Бавария, Саксония, Вюртемберг), 11 великих герцогств и 7 княжеств. Вторую группу составляли т. н. “вольные города” с республиканским устройством (Бремен, Гамбург, Любек). В третью группу (“имперские земли”) входили Эльзас и Лотарингия, аннексированные у Франции в период франко-прусской войны; управление ими осуществлялось непосредственно имперским правительством.
Союзные органы были наделены сильными полномочиями, тогда как автономия отдельных членов федерации, именовавшихся землями, была весьма ограниченной. Германской империи в лице ее союзных органов принадлежало исключительное право на законодательство об армии и флоте, о налогах и таможенных сборах, системе мер и весов, чеканке монеты, финансовой и экономической деятельности, путях сообщения, почте и телеграфе, на законодательство об основах уголовного и гражданского права, основах судопроизводства и др. Предоставляя субъектам федерации определенные права в решении местных дел, конституция закрепляла приоритетное положение имперского законодательства перед законодательством отдельных земель.
Главенствующую роль в составе объединенной Германии заняла Пруссия — этот факт оказывался вполне объяснимым ее особыми заслугами в деле объединения страны, а также масштабами ее экономического и военного потенциала. На долю Пруссии приходилась половина территории объединенной империи с 60 % ее населения. Столицей империи стал Берлин — традиционный политический центр Пруссии. Представители Пруссии овладели основными государственными постами в объединенной Германии. Принципы организации вооруженных сил Пруссии были экстраполированы в общеимперском масштабе. Прусское право явилось основой при разработке системы общегерманского права.
По форме правления Германия становилась конституционной монархией. Главой государства, которому присваивался титул императора (кайзера), мог быть только король Пруссии. Полномочиям императора как носителя верховной власти была посвящена глава IV конституции. Кайзер являлся верховным главнокомандующим, назначал и смещал всех имперских должностных лиц (включая главу правительства —рейхсканцлера), осуществлял представительство во внешних сношениях (объявление войны и заключение мира от имени империи, подписание международных договоров, прием и аккредитация послов и т. д.). Император обладал правом законодательной инициативы; он обнародовал законы и наблюдал за их исполнением, издавая для этой цели соответствующие указы и распоряжения. Он также созывал, открывал и закрывал заседания обеих палат парламента, мог распустить нижнюю палату (с согласия верхней). Император мог отсрочить введение в действие гражданских законов, принятых рейхстагом (суспензивное вето), и отклонить полностью законы, касающиеся военных дел (абсолютное вето). В случае угрозы государственной безопасности и общественному спокойствию император мог ввести чрезвычайное положение в империи или в отдельной ее части (ст. 68). Ряд своих полномочий (объявление войны, заключение мира и международных договоров) император мог осуществлять лишь с согласия верхней палаты парламента.
Парламент Германской империи состоял из двух палат: Союзного совета (бундесрата) и Имперского собрания (рейхстага). Союзный совет (бундесрат) являлся верхней палатой. Он составлялся не из избираемых народом депутатов, а из представителей государств — членов федерации в лице министров или их уполномоченных, назначаемых местными монархами и правительствами. Делегации всех земель в Союзном совете располагали в общей сложности 58 голосами. Из них представители одной только Пруссии имели 17 голосов (впоследствии 22 голоса); все члены делегации назначались лично императором в силу его прерогатив короля Пруссии. Бавария в бундесрате имела 6 голосов, Саксония и Вюртемберг — по 4 голоса; остальные земли были представлены делегациями, располагавшими от 1 до 3 голосов. Конституция устанавливала, что для отклонения любого законопроекта в Союзном совете было достаточно 14 голосов, поданных против этого законопроекта (ст. 78). Таким образом, делегация Пруссии могла единолично решать судьбу любого неугодного ей законопроекта (в том числе и конституционного), не допуская его принятия, даже если все остальные члены федерации выступали в его поддержку.
Союзный совет имел законодательную власть (наряду с рейхстагом) и значительную долю исполнительной власти, которую он осуществлял через специальные комиссии (их число доходило до 10), создаваемые по отдельным отраслям управления (комиссии торговли и обмена, армии и флота, таможен и налогов, железных дорог и т. п.). Союзный совет обладал и судебными функциями (в частности, правом толкования конституции, высказывания суждений о недостатках вновь принятых законов — ст. 7). Являясь арбитром в конфликтах между членами федерации и союзными властями, бундесрат мог выносить решения о так называемой экзекуции, т. е. принуждении отдельных членов федерации к соблюдению ими конституционных обязанностей (ст. 19). Непосредственное выполнение решений об экзекуции осуществлялось императором (в случае необходимости — с применением вооруженной силы).
Нижняя палата парламента — Имперское собрание (рейхстаг)— избиралась сроком на 3 года (с 1888 г.— на 5 лет) на основе равных и прямых выборов при тайном голосовании. Избирательными правами согласно ст. 20 конституции обладало мужское население империи старше 25 лет (исключая нижних чинов армии и флота, состоявших на действительной военной службе, лиц, ограниченных в гражданских и политических правах по приговору суда, а также лиц, находившихся под опекой или получавших пособие по бедности). Способ голосования на выборах был открытым — здесь была реализована идея О. Бисмарка, который полагал, что тайное голосование “противоречит лучшим свойствам германской нации”. Один депутат рейхстага избирался от одного из 397 избирательных округов, в каждом из которых первоначально проживало по 100 тыс. избирателей (впоследствии равенство округов нарушилось, но правительство отказывалось их пересматривать, опасаясь увеличения количества депутатов от городов, где преобладало трудовое население). Численное преобладание в рейхстаге имели представители Пруссии (235 мест из 397). Сессии рейхстага созывались 1—2 раза в год и длились в течение 1—4 месяцев. Депутаты не были связаны наказами избирателей; первоначально они не получали за свою деятельность никакого жалования или вознаграждения. Это последнее правило, введенное в свое время также по настоянию О. Бисмарка, было изменено лишь в 1906 г.: начиная с этого времени депутаты стали получать жалование в размере 3 тыс. марок в год; за неявку на заседания производились вычеты по 20 марок в день. Заседания рейхстага носили, как правило, открытый характер, а все материалы парламентских дебатов подлежали обязательному опубликованию в прессе. Голосование в рейхстаге также было открытым. Депутаты рейхстага были наделены депутатской неприкосновенностью и свободой выступлений в палате. Они обладали также правом парламентского запроса в адрес рейхсканцлера и любого из государственных секретарей (под таким запросом должны были стоять подписи не менее 30 депутатов).
Конституция закрепила за рейхстагом право разработки и принятия законов, утверждения имперского бюджета, ратификации международных договоров и др. Однако законодательные полномочия “народного представительства”, каковым формально являлся рейхстаг, были резко ограничены в пользу верхней палаты — Союзного совета. Законопроект, не принятый рейхстагом, мог быть легко проведен через Союзный совет (лишь в слегка измененной редакции), причем юридическая сила акта Союзного совета была не меньшей, чем акта рейхстага. Союзный совет имел право заседать самостоятельно (при этом все его заседания были закрытыми), тогда как сессии рейхстага могли быть созваны лишь в период работы Союзного совета. Решение вопроса о роспуске рейхстага могло быть принято простым постановлением Союзного совета. Все сказанное свидетельствует о том, что конституция установила явное преобладание верхней палаты парламента над нижней. Консервативный состав Союзного совета, формируемого недемократическим способом, являлся надежной гарантией того, чтобы в любое время выступить в качестве надежного тормоза на пути деятельности “народного представительства”.
Законодательство по вопросам, отнесенным к компетенции членов федерации, осуществляли местные однопалатные или двухпалатные парламенты — ландтаги. В частности, ландтаги занимались вопросами собственного государственного устройства, призыва в армию, взаимоотношений государства с церковью, судебной организации, организации городского и общинного самоуправления. Характерно, что в ряде немецких государств законодательство было более реакционным, чем в общеимперском масштабе. Административно-управленческие системы подавляющего большинства германских государств, сложившиеся по государственно-правовым установлениям первой половины XIX века, также были более архаичными, чем общеимперская система, сформированная на более современных конституционных основах, — это относилось в первую очередь к принципам организации и функционирования местных парламентов, к регламентации форм народного волеизъявления и т. п. Так, в большинстве земель верхние палаты ландтагов продолжали формироваться местными монархами на принципах сословного представительства; в Пруссии продолжала действовать реакционная куриальная избирательная система, учрежденная конституцией 1850 г., тогда как в масштабах всей империи избирательное право было провозглашено бессословным и равным.
Как уже было отмечено ранее, главой исполнительной власти по конституции 1871 г. являлся император (кайзер). Важное место в системе органов управления Германии занимал имперский канцлер (рейхсканцлер); им стал министр-президент Пруссии (напомним, что эту должность с 1862 г. занимал О. Бисмарк; после объединения Германии он занимал должность имперского канцлера на протяжении почти двух десятилетий — до 1890 г.). Канцлер был единственным общеимперским министром; кабинета министров в обычном для парламентаризма понимании в Германской империи не существовало. Руководители союзных ведомств и учреждений, именовавшиеся статс-секретарями, назначались канцлером и находились в его полном подчинении; сам он, в свою очередь, назначался императором, был ответственным только перед ним и только им мог быть смещен. Совмещение должности канцлера с депутатством в рейхстаге воспрещалось. Канцлер скреплял своей подписью основное количество документов, исходящих от императора (принцип контра-сигнатуры); контрасигнатура канцлера не применялась, однако, в отношении актов, касающихся объявления войны и заключения мира, а также тех документов, которые относились к функции императора как главнокомандующего. Положение канцлера значительно укреплялось еще и благодаря тому, что он по должности являлся председателем Союзного совета и главой многих его комиссий (в частности, комиссий по армии, флоту, торговле и обмену, таможням и налогам, железным дорогам и др.), а потому мог практически единолично (особенно в случае возникновения разногласий между членами комиссий) решать многие важнейшие вопросы имперского законодательства и управления.
Правительства отдельных земель, входивших в состав федерации, занимались в основном проведением в жизнь общеимперских законов, которые, как было отмечено ранее, обладали юридическим приоритетом над законами земель.
Таким образом, германская федерация обладала следующими специфическими особенностями по сравнению с другими федерациями, известными до того времени в мировой практике конституционного строительства:
1. Широкие полномочия федеральных (общеимперских) органов за счет явного ущемления прав членов федерации.
2. Неравенство прав членов федерации, проявляющееся, в частности, в неравном представительстве в верхней палате парламента. Следствием этого являлось юридически закрепленное преобладание одного из членов федерации (Пруссии) над всеми остальными.
3. Особый способ формирования верхней палаты парламента — из представителей правительств, а не парламентов или граждан отдельных членов федерации.
4. Отсутствие общеимперской администрации (кроме канцлера и ограниченного числа статс-секретарей).
Поскольку в конституции Германской империи не было проведено четкого разграничения законодательной и исполнительной власти, фактически сложился режим с явным преобладанием исполнительной власти над законодательной. Никакого влияния на исполнительную власть рейхстаг оказать не мог; принцип “ответственного министерства”, свойственный английской модели конституционной монархии, германской государственной системе остался неизвестным. Конституция не предусмотрела никаких механизмов ответственности, которая была бы возложена на органы исполнительной власти. Не существовало и системы сдержек и противовесов, которая могла бы (как в конституции США 1787 г.) обеспечивать поддержание демократического режима.
Характерной особенностью конституции объединенной Германии было отсутствие в ней особой главы, регламентирующей права и свободы немецкого народа (лишь в ст. 3 конституции были названы некоторые из этих прав — свободный доступ к общественным должностям, право приобретения недвижимости, гражданской правоспособности и т. п.); в основном права и свободы граждан регулировались земельными конституциями. Зато в общеимперской конституции имелась развернутая глава, специально посвященная организации вооруженных сил (глава XI). Здесь закреплялись такие основополагающие принципы военной организации, как всеобщая воинская обязанность для каждого немца с 20 до 28 лет, право императора назначать, смещать и передвигать по службе весь командный состав армии и флота, а также использовать армию для подавления внутренних беспорядков в условиях объявления отдельных местностей страны на военном положении.
В конечном счете специфика государственно-правовых установлений Германской империи находила свое объяснение в особенностях самого процесса учреждения этого государства, произошедшего “сверху”, под приоритетным воздействием прусских властно-распорядительных структур.