IV. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОЯ ВЕЛИКОБРИТАНИИ В XIX ВЕКЕ

Избирательные реформы. Первая избирательная реформа ХIХ века была проведена по инициативе радикального крыла партии вигов, опиравшегося на движение трудящихся масс. Старая сиcтема корпоративного представительства была отвергнута — отныне депутатский корпус формировался на принципе территориального представительства, основанного на субъективном избирательном праве отдельных граждан. В связи с этим возникла необходимость установления пропорциональной зависимости между численностью избирателей, проживавших на данной территории, и количеством избираемых ими депутатов. Согласно Акту о народном представительстве от 4 июля 1832 года, принятому большинством, с перевесом всего в 9 голосов, 56 “гнилых” (или “карманных”) местечек с населением менее 2 тыс. жителей были вообще лишены представительства в парламенте. 30 местностей с населением менее 4 тыс. человек стали посылать в парламент по одному депутату вместо двух, 22 местности — по два депутата вместо четырех. В результате освободилось 143 места в парламенте, которые были распределены между другими городскими и сельскими округами: 62 места было предоставлено графствам, 63 — городам, 18 — Шотландии и Ирландии. Некоторые особенно густонаселенные графства были разделены на несколько округов, в связи с чем число их представителей было либо удвоено, либо даже утроено. Одновременно было произведено значительное снижение имущественного ценза для избирателей (до 10 фунтов стерлингов годового дохода, который приносила либо земля в графстве, либо жилое строение в городе); устанавливались еще два критерия, необходимых для участия в выборах: выплата налогов для бедных и ценз оседлости не ниже 6 месяцев. Возрастной ценз избирателей (только мужчин) определялся в 21 год. Была установлена систематическая регистрация избирателей по месту жительства: без соблюдения этого обязательного условия право голоса не предоставлялось.
Общая численность электората по первой избирательной реформе выросла с 478 тыс. в 1830 г. до 814 тыс. в 1832 г. (население Великобритании по переписи 1831 г. составляло 24 млн чел.). Численность депутатов палаты общин, представлявших города и графства Англии, Уэльса, Шотландии и Ирландии, в результате реформы составила 658 чел. Из них 399 депутатов представляли 255 городских округов и 253 депутата — 143 округа графств; кроме того, 6 депутатов являлись представителями университетов. Верхней палаты реформа 1832 г. не коснулась; численность палаты лордов в рассматриваемый период составляла около 460 человек.
Важнейшее значение реформы 1832 г. заключалось в том, что она покончила с феодальными принципами формирования высшего представительного органа Великобритании, способствовала превращению палаты общин в подлинно буржуазный парламент. Представляются справедливыми высказанные в литературе соображения (А. Дайси и др.) о том, что здесь имела место достаточно радикальная политическая революция, произведенная верховной законодательной властью в виде легальной реформы. Данная реформа укрепила блок земельной аристократии с крупной промышленной буржуазией, обеспечив при этом вигам стабильное большинство в парламенте. Вместе с тем многие требования буржуазии остались неудовлетворенными, поскольку справедливого перераспределения избирательных округов фактически не произошло. Так, крупный город Ливерпуль, в котором насчитывалось около 17 300 избирателей, был представлен в парламенте 2 депутатами, тогда как 53 мелких местечка, где проживало в общей сложности 17 600 избирателей, имели в парламенте 76 депутатских мест. Продолжало сохраняться не менее 40 “карманных местечек”, являвшихся достоянием крупных лендлордов. Сохранялось большое количество местечек с населением в 300—500 чел., остававшихся очагами подкупа и различных избирательных интриг.
В августе 1867 г. была проведена вторая избирательная реформа. Она явилась результатом ожесточенной борьбы между партиями консерваторов и либералов главным образом за голоса городского населения, где набирала влияние т. н. рабочая аристократия, представлявшая интересы наиболее обеспеченных категорий трудящихся. Реформа привела к значительному росту числа избирателей в городах, поскольку отныне избирательными правами стали пользоваться не только собственники жилья, но и наниматели (арендаторы) квартир, если стоимость найма превышала 10 фунтов стерлингов в год, а ценз оседлости составлял не менее одного года. В графствах имущественный ценз был снижен с 10 до 5 фунтов стерлингов годового дохода. Было ликвидировано представительство еще 38 местечек; в результате нового перераспределения мест 53 депутатских мандата были переданы представителям городов. Десять городов получили право представительства впервые, а такие крупные города, как Манчестер, Ливерпуль, Бирмингем и Лидс, стали посылать в парламент по 3 депутата.
Число избирателей в целом по стране к 1868 г. достигло 2,4 млн человек (что не превышало 10 % от общего количества населения страны). Помимо новых категорий земельных собственников, избирательные права получили также мелкие предприниматели, торговцы, служащие, интеллигенция, в частности, в университетских округах Лондона, Эдинбурга и некоторых других городов стали впервые участвовать в выборах преподаватели, имевшие ученые звания. Особенно примечательным было то, что в состав избирательного корпуса была включена и верхушка рабочего класса. На последний момент следует обратить особое внимание. По замечанию одного из исследователей английского местного самоуправления И. Редлиха, “достаточно было политического и культурного подъема рабочего сословия, чтобы побудить их (господствующие верхи Англии. — В. К.) путем предоставления ему избирательного права предупредить будущую революционную агитацию”. По образному выражению публицистики того времени, реформа 1867 г. “призвала к власти демократию”. Тем не менее и эта реформа не ликвидировала неравномерности в представительстве как сельского, так и особенно городского населения. Так, население мелких городов, насчитывавших в общей сложности 3 млн чел., было представлено 230 депутатами, тогда как крупные города с населением 11 млн чел. избирали только 130 депутатов.
С 1872 г. в связи с введением в стране обязательного начального образования был установлен тайный порядок подачи голосов на выборах в парламент, имевший целью покончить с весьма распространенной практикой подкупа избирателей или оказания на них иного давления. В 1883 и 1889 гг. были приняты законы, ограничивавшие расходы на проведение избирательных кампаний; была осуществлена квалификация избирательных преступлений и усилена ответственность за них.
В 1884—1885 гг., в ходе третьей избирательной реформы, было произведено уравнение в избирательных правах городского и сельского населения. Было осуществлено новое перераспределение мест в парламенте в пользу крупных городов. Представительства были лишены 105 местечек, имевших население менее 16 тыс. чел.; местности с населением 16—50 тыс. чел. имели право выбора только одного депутата. Освободившиеся 160 мест были переданы городам и графствам, население которых превышало 165 тыс. чел. Города и графства стали делиться на избирательные округа, приблизительно равные по количеству проживавшего в них населения (в среднем 50—54 тыс. чел.); каждый округ выбирал одного депутата. Всего на территории графств в пределах Англии и Уэльса было учреждено 244 округа, на территории графств Шотландии — 46 округов, на территории графств Ирландии — 85 округов. Общее число депутатов палаты общин (от графств и городов) было увеличено с 658 до 670 чел., — дополнительные 12 мест были предоставлены Шотландии. Избирательный корпус в целом по стране вырос к 1886 г. до 5,7 млн чел. (население Англии в это время составляло около 35 млн чел.).
Реформой 1884—1885 гг. был сделан большой шаг вперед по пути реализации идеи всеобщего мужского избирательного права. Политическая практика стала ясным выражением теории представительной демократии как единственно возможной формы правления современного буржуазного государства. При внесении билля о третьей избирательной реформе премьер-министр У. Глад-стон заявил: “Я стою на точке зрения того принципа, что предоставление избирательного права годным к тому гражданам — будет ли их много или мало — означает умножение сил государства. Сила современного государства лежит в представительной системе. Я счастлив при мысли, что в этой благословенной стране и в этой отличной конституции лежат еще другие источники силы: уважение перед предписаниями государства, авторитет, которым пользуются эти последние, и непрерывная связь наших национальных традиций. Но то, что составляет главную силу современного государства вообще и английского государства в частности, есть представительная система”.
Однако и реформа 1884—1885 гг. не устранила всех недостатков избирательной системы. Избирательное право еще не стало подлинно всеобщим: подсчитано, что избирательных прав не имели 1,8 млн взрослых мужчин (сюда относились сыновья, живущие при родителях, съемщики меблированных комнат, домашние слуги и часть сельскохозяйственных рабочих). Некоторые категории избирателей имели на выборах по нескольку голосов, так что принцип “один человек — один голос” (“one man — one vote”) еще не соблюдался. Порядок регистрации избирателей оставался искусственно усложненным. Выборы производились не в один день по всей стране. Депутаты не получали вознаграждения. Мажоритарная система выборов позволяла избирать депутатов, не пользовавшихся поддержкой большинства избирателей.
Политическая борьба, развернувшаяся в ходе названных избирательных реформ, привела к окончательной консолидации двух основных политических партий. Бывшая партия тори, которая стала официально именоваться консервативной партией, сплотила в своих рядах земельную аристократию и финансовую олигархию, которые защищали идеи охранительства и протекционизма. Виги, оформившиеся в либеральную партию, представляли преимущественно интересы промышленной буржуазии, выступавшей с требованиями умеренных демократических преобразований, под лозунгами свободы торговли и предпринимательства. Оформились руководящие центры этих партий — Национальный союз консервативных и конституционных ассоциаций (1867— 1868 гг.) и Национальная федерация либеральных ассоциаций (1877 г.); их влияние распространялось из столицы на всю страну. Достаточно прочную организацию имели парламентские фракции этих партий. Каждая из них выдвигала из своей среды лидера, которому поручалось возглавлять Кабинет министров страны, если партия получала большинство на очередных выборах в парламент. Возникла практика принятия партийных программ: основные требования облекались в форму ярких лозунгов, способных привлечь внимание избирателей. Начали складываться местные партийные организации, установилось понятие постоянного партийного членства. Была централизована и усовершенствована предвыборная деятельность партий, упорядочена процедура выдвижения кандидатов, усилена партийная дисциплина в парламентских фракциях. Поскольку в результате новых выборов смена кабинета происходила в обязательном порядке, принцип партийного правления получил свое окончательное оформление.
Реформы центрального и местного управления. Реорганизация парламента сопровождалась и перестройкой управленческого аппарата в центре и на местах. Происходило формирование системы министерств. Премьер-министр, официально именуемый первым лордом Казначейства, сочетал председательствование в Кабинете с руководством Министерством финансов. Лорд-канцлер курировал всю судебную систему страны и одновременно председательствовал в палате лордов. Морское министерство возглавлял первый лорд Адмиралтейства. Еще с конца XVIII в. окончательно оформились три главных министерства — внутренних дел, иностранных дел и военное (последнее вначале ведало и колониями). Что касается Министерства внутренних дел, то его компетенция постоянно расширялась. В его ведении находилась полиция — лондонская непосредственно, а полиция графств и других городов — в порядке надзора. До 1871 г. Министерство внутренних дел контролировало систему здравоохранения по всей стране; кроме того, оно имело рычаги воздействия на сферу трудовых отношений (в частности, через подчиненный ему начиная с 1834 г. институт фабричных инспекторов).
В 1835 г. была проведена реформа городского самоуправления. Идеология реформы зиждилась на том основополагающем принципе, что равное и прямое избирательное право должно принадлежать не только домовладельцам, но всем городским налогоплательщикам, которые проживали в городе в течение последних трех лет (в 1888 г. срок оседлости был сокращен до 1 года). Указанная реформа коснулась 183 крупных и средних городов, но не затронула столицы, где продолжала сохраняться прежняя система городских учреждений. Для управления городами, на которые распространялся закон 1835 г., учреждались городские советы; в их выборах участвовали хозяева и арендаторы квартир обоего пола. Городские советы избирались сроком на 3 года; число членов совета зависело от количества городского населения. Городской совет управлял городским имуществом (жилищное строительство, отопление и канализация домов, освещение и уборка улиц и т. п.), заведовал полицией, обеспечивал поддержание общественного порядка и спокойствия. Кроме советников в состав органа городского самоуправления входила группа т. н. олдерменов, которые избирались членами совета. Количество олдерменов равнялось одной трети от числа членов городского совета. Срок полномочий олдерменов определялся в 6 лет; каждые три года их состав обновлялся наполовину. Советники и олдермены, действуя в качестве единой корпорации, избирали главу города — мэра — сроком на один год.
Реформа местного самоуправления в графствах была проведена в августе 1888 г. До этого графствами управляли мировые судьи, должность которых возникла еще в середине XIV века (по закону 1360 г., изданному в годы правления короля Эдуарда III), — они соединяли в своих руках судебную и полицейскую власть, а поскольку назначались короной из числа крупных местных землевладельцев, жалованья за свою деятельность они не получали. “Подобно феодальным сеньорам, которым они наследовали, — писал философ, экономист и общественный деятель С. Милль, — они осуществляют свои важные функции в силу своего владения землей. Этот институт является по принципу своему наиболее аристократическим из всех существующих в Англии”. Функции мировых судей были настолько обширны, а толкование ими местных обычаев и законов было настолько различно, что в местном управлении царил полный произвол и беззаконие.
По реформе 1888 г. прежняя система графств была пересмотрена — территория Англии и Уэльса была разделена на 122 графства (61 сельское, 60 городских и Лондонское административное графство, включавшее в себя Сити и все соседние приходы). Города с населением свыше 100 тыс. чел. выделялись из территории графств и получали особый статус городов-графств. В графствах стали избираться на 3 года советы графств, аналогичные советам в городах; в выборах участвовали все налогоплательщики. К советам графств перешли административные полномочия мировых судей; за мировыми судьями остались только судебные функции. На этот факт следует обратить особое внимание: и реформа городского самоуправления 1835 г., и реформа самоуправления в графствах 1888 г. предполагали, что отправление правосудия, с одной стороны, и собственно коммунальное управление —с другой, должны быть четко отделены друг от друга. Вся система органов местного самоуправления и в городах, и в графствах была поставлена под контроль Министерства местного самоуправления, идея создания которого возникла еще в 1834 г., но была реализована лишь в 1871 г.
Закон о советах графств 1888 г. первоначально распространялся только на Англию и Уэллс; в Шотландии он был введен лишь со следующего года. Применение его в Ирландии консервативное правительство маркиза Р. Солсбери отложило до полного восстановления здесь спокойствия и порядка.
В марте 1894 г. была проведена реформа приходов — низшей административной единицы сельской местности. До этого в церковных приходах функционировали церковно-приходские советы (vestry), возглавляемые священником официальной (англиканской) церкви; последний действовал фактически по указке местного помещика (сквайра). Церковно-приходские советы заботились не только о церковных делах, но ведали и всем гражданским управлением, а также были обязаны собирать налог в пользу бедных. По реформе 1894 г. за указанными церковно-приходски-ми советами было сохранено право ведать только церковными делами. Для решения нецерковных, гражданских дел в приходах создавались приходские собрания (parish meeting), в которых имели право участвовать все местные плательщики налогов. Если приход был крупным населенным пунктом с числом жителей свыше 300 чел., в нем мог быть сформирован приходской совет (parish council), избираемый участниками приходского собрания.
В целом реформа 1894 г. нанесла серьезный удар влиянию духовенства и земельной аристократии; сельское население впервые привлекалось к обсуждению и решению местных дел. “Так было завершено, — пишет А. Метен, — устройство демократической и выборной местной администрации, заменившей старую, помещичью администрацию. Это преобразование началось после реформы 1832 года и происходило в дальнейшем по английскому способу, без общего плана, путем последовательно проводимых реформ, причем по возможности сохранялись старые названия и традиционный облик. И все же это была настоящая революция. Ее скорее всего можно сравнить с департаментской и коммунальной организацией, созданной во Франции Учредительным собранием, с той лишь разницей, что она не была проведена по одному систематическому плану и сразу”.
Созданная по реформам 1835, 1888 и 1894 годов система органов местного самоуправления отличалась значительной самостоятельностью и отсутствием “административной опеки” со стороны центральных властей. Эти черты существенно отличают английскую модель муниципального управления от континентальных моделей (например, французской), “...агенты центральной власти, — продолжает А. Метен, — совершенно отсутствуют в провинции. В Англии совсем нет должностных лиц, подобных французским префектам. Местные коллегиальные власти являются хозяевами всех отраслей управления, в том числе и полиции (исключением является только Лондон)”.
Серией актов 1873—1876 и 1880 гг. была проведена важная реформа судебной системы. Было упразднено сохранившееся со времен Средневековья разделение высших судов Англии на суды “общего права” и “суды справедливости”; цель реформы заключалась в соединении двух ранее существовавших систем права в единую систему прецедентного (судейского) права. В результате реформы был создан единый Верховный суд, состоящий из двух подразделений: Высокого суда, состоявшего из пяти (впоследствии из трех) отделений, и Апелляционного суда по гражданским делам. Продолжали функционировать суды ассизов — разъездные суды, формируемые из членов Высокого суда, и низшие суды, в частности мировые суды и суды графств. Особое место занимал созданный еще в 1834 г. Центральный уголовный суд в Лондоне (“Олд Бейли”), который являлся судом ассизов для Большого Лондона и некоторых центральных графств; председательствовал в нем лорд-мэр Лондона, а в его состав входили лорд-канцлер и судьи высших королевских судов. Заседания суда происходили один раз в месяц; дела рассматривались с участием присяжных.
Таким образом, в течение XIX века была осуществлена полномасштабная модернизация всей политической системы Великобритании. Важнейшим ее итогом явилось утверждение верховенства радикально реформированного парламента во взаимоотношениях со всеми остальными звеньями государственного механизма, в первую очередь — с Кабинетом министров, формируемым на основе реального расклада общественно-политических сил в стране и функционирующим на принципах “ответственного правительства”. Законодательные прерогативы парламента стали поистине неограниченными. В полной мере стали реальными слова Э. Кока, сказанные еще в начале XVII века: “Власть и юрисдикция парламента так высоки и абсолютны, что они ни для кого и ни для чего не могут быть заключены в какие бы то ни было границы” (впоследствии — в 1771 г. — суть дела была сформулирована в шутливом изречении швейцарского юриста Делоль-ма, которое вошло в поговорку: “Английский парламент может сделать решительно все, кроме одного — превратить мужчину в женщину и женщину в мужчину”). Формирование системы парламентаризма в его классическом варианте привело к тому, что Великобритания превратилась в одно из самых передовых и развитых государств в политико-правовом отношении, которое оказалось в состоянии успешно решать свои экономические, внутриполитические и внешнеполитические задачи в условиях гражданского мира и прочной социальной стабильности.