Розділ 11. Правовий режим державного кредиту та державного боргу
Розділ 11. Правовий режим державного кредиту та державного боргу
§ 1. Поняття державного кредиту. Види державних запозичень
§ 2. Державний борг: поняття та види
§ 3. Управління державним внутрішнім боргом
§ 1. Поняття державного кредиту. Види державних запозичень
В усіх цивілізованих державах основними методами мобілізації державних доходів є податки, позики й емісії. Важливим за своїм фінансовим значенням методом мобілізації державних доходів є позика. Нині усі розвинуті країни звертаються до позик. Це пов’язано із значним збільшенням бюджетного дефіциту, можливою наявністю розриву між податковими надходженнями та бюджетними витратами, тобто в умовах ринкової економіки державна позика стає обов’язковим елементом фінансової діяльності держави. Правильне і розумне застосування механізму державної позики, з одного боку, є засобом збільшення фінансових можливостей держави і важливим чинником прискорення соціально-економічного розвитку країни, а з другого боку, необґрунтоване його використання може спричинити істотне зростання податкового тиску в державі, витоку капіталів, дестабілізації економіки.
Слово «позика» виникло від латинського «creditum» — позика. У тлумачному словнику поняття «позика» розкривається як те, що взяте або дане в борг; фінансова операція надання або одержання грошей на певних умовах[1].
У теорії фінансового права державна позика розглядається у двох значеннях: як економічна і як правова категорія[2]. Як економічна категорія позика являє собою систему грошових відносин, що виникають у зв’язку із залученням державою на добровільних засадах для тимчасового використання вільних коштів юридичних і фізичних осіб. Економічна сутність державної позики зводиться до того, що тимчасово вільні кошти юридичних і фізичних осіб акумулюються на умовах зворотності і платності та використовуються державою як позичковий капітал. таким чином, державна позика є, з економічної точки зору, однією з форм обігу позичкового капіталу й зводиться до вторинного розподілу вартості валового внутрішнього продукту.
Як правова категорія позика — це урегульовані правовими нормами відносини з акумуляції державою тимчасово вільних коштів юридичних і фізичних осіб на принципах добровільності, терміновості і зворотності з метою покриття бюджетного дефіциту і регулювання грошового обігу.
Вільні кошти у населення можуть утворюватися з ряду причин:
1) через нерівномірність виплати заробітної платні та інших видів доходів, гонорарів, дивідендів з цінних паперів тощо;
2) через ненасиченість товарного ринку при незбалансованій економіці; 3) у зв’язку з нагромадженням коштів для придбання дорогих речей тривалого користування. У юридичних осіб, крім вищезгаданих причин, тимчасово вільні кошти утворюються внаслідок тривалого виробничого циклу, сезонного характеру робіт, нерівномірності великих капітальних вкладень. Резервні і страхові фонди також можуть бути джерелом тимчасово вільних коштів.
Але в теорії фінансового права зазначається, що позика має і більш широкий зміст. так, деякі автори стверджують, що дуже часто відносини позики зводяться до надання тимчасово вільних коштів на певних умовах (платності, терміновості, зворотності тощо) позичальникам. Це не зовсім правильно. Відносини позики (незалежно від форми — державної чи банківської) об’єктивно поєднують два взаємозалежних процеси. З одного боку, це залучення, акумуляція тимчасово вільних коштів, нагромадження їх у кредиторів. З другого — це надання вже зосереджених коштів позичальникам[3].
кошти, залучені на основі державної позики, надходять у розпорядження державної влади, що перетворює їх на додаткові фінансові ресурси. Мобілізовані таким чином кошти в першу чергу мають бути призначені для покриття бюджетного дефіциту. Бюджетне законодавство України цілком відповідає даному теоретичному принципу. На підставі ст. 15 Бюджетного кодексу України «джерелами фінансування дефіциту бюджетів є державні внутрішні і зовнішні запозичення, внутрішні запозичення органів влади Автономної Республіки Крим, внутрішні і зовнішні запозичення органів місцевого самоврядування...
Запозичення не використовуються для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги».
Позичкові відносини, при яких держава виступає як позичальник коштів, — це класична форма державної позики. Однак держава може виступати і як кредитор, надаючи позики юридичним і фізичним особам, іноземним державам і міжнародним організаціям, і як гарант у тих випадках, коли бере на себе відповідальність за виконання зобов’язань, фізичних і юридичних осіб. У зв’язку з цим розрізняють внутрішню державну позику, внаслідок якої утворюється внутрішній державний борг, і зовнішню державну позику, у ході якої утворюється зовнішній державний борг.
Держава бере участь у відносинах з державної позики в особі відповідних органів влади. Так, ст. 15 Бюджетного кодексу України встановлює, що Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, визначених Законом про Державний бюджет України. Стаття 16 Бюджетного кодексу України деталізує, що право на здійснення державних внутрішніх і зовнішніх запозичень у межах і на умовах, передбачених Законом про Державний бюджет України, належить державі в особі Міністра фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України. Суб’єктом правовідносин з державної позики є також Національний банк України, що готує пропозиції Кабінету Міністрів України для здійснення політики у цій сфері та виконує операції по обслуговуванню, розміщенню боргових зобов’язань, їх погашенню і виплаті доходів кредиторам.
Як один з видів позики[4], державна позика надається на умовах платності і зворотності. Через певний період часу надані в борг кошти повертаються з відсотками. Отже, позики не є доходом держави, тому що підлягають поверненню.
Основною формою державних доходів, як відомо, є податки. Крім цього, засобом для погашення відсотків за користування державною позикою є податкові надходження. Сьогоднішні державні позики — це завтрашні податки. Деякі платники податків є власниками державних цінних паперів. Вони одержують відсотки по цих паперах і одночасно сплачують податки, що частково йдуть на виплати державних позик. У зв’язку з цим відзначимо основні відмінності між податками і позиками: податки безповоротно сплачуються державі, у той час як запозичені кошти підлягають поверненню; податки носять примусовий характер, а позики, як правило, добровільний; для податків характерно однобічний рух коштів, а у випадку надання позики держава видає зустрічні фінансові зобов’язання; позики збільшують державні витрати, тобто функціонування державної позики веде до утворення державного боргу, у той час як податки не вимагають додаткових витрат по відшкодуванню.
Суспільне значення державної позики виявляється у її фіскальній і перерозподільчій функціях. Позитивний вплив фіскальної функції державної позики — це рівномірний розподіл податкового тягаря в часі. Вага податкового тягаря, що розповсюджується на інші покоління, залежить від термінів запозичення коштів і відсотків за позикою, що сплачується позичальником. Перерозподільча функція державної позики зводиться до того, що при проведенні правильної позичкової політики можуть бути вилучені із обігу значні вільні кошти, які держава перерозподілить між галузями народного господарства, підприємствами й іншими суб’єктами хазяйнування, які мають велике соціальне й економічне значення для суспільства.
Держава використовує позику і для регулювання грошового обігу. В умовах інфляції державні позики як основна форма державної внутрішньої позики тимчасово зменшують платоспроможний попит населення, оскільки із обігу вилучаються надлишкові грошові знаки. Однак при непродуктивному використанні мобілізованих за допомогою державної позики коштів джерелом погашення можуть бути нові позики. Розміщення нових державних позик для погашення заборгованості по вже випущених називається рефінансуванням державного боргу.