5.3. Банк Финляндии: правовой статус, организация и полномочия

Немного истории. Банк Финляндии (Suomen Pankki) был учрежден в 1811 году, через два года после отделения Финляндии от Швеции и вхождения в состав Российской Империи па правах автономного великого княжества. С самого начала основные задачи Банка были определены следующим образом - «принимать под проценты вклады, выдавать ссуды и иными способами доставлять деньги частным лицам, содействовать развитию промыслов, давать общинам средства к полезным учреждениям и утверждать единство и твердость в денежных оборотах края» [Руководство к законам Великого княжества Финляндии /сост. Б. Лундалъ. Гельсингфорс, 1857. С. 47].
Начало деятельности Банка Финляндии было положено императорским актом об открытии Меновой, заемной и депозитной конторы Великого княжества Финляндского. Первые годы Банк находился в Турку, а в 1819 году переехал в Хельсинки, где и остается вплоть до настоящего времени. В 1840 году появились первые территориальные отделения Банка, именовавшиеся тогда меновыми конторами (vexelkontor).В соответствии с первым уставом Банка от 12 декабря 1811 года все свободные остатки казны должны были помещаться в Банк в качестве депозитов казначейства. В первые годы эти депозиты были незначительны, в 1830-х годах они росли, но очень, медленно из-за неблагоприятных финансовых обстоятельств. В начале 1840-х годов отмечался ускоренный рост ссуд, выдаваемых частным лицам и промышленным предприятиям за счет депозитов казначейства [Берендтс Э. Финансовое право Великого княжества Финляндского. СПб., 1900. С. 27].
На протяжении всей своей истории Банк Финляндии играл важную роль в качестве кредитного учреждения, поддерживающего различные отрасли народного хозяйства Финляндии. В качестве кассира казны Банк был обязан держать наготове наличные средства, достаточные для удовлетворения ассигнований различных ведомств, ведя при этом сложное счетоводство по фондам, в которые были сгруппированы различные доходы казны.
С деятельностью Банка неразрывно связана история становления денежной системы Финляндии. Им была организована и успешно проведена так называемая денежная реализация - замена находившихся в обращении разнообразных денежных знаков финскими и русскими рублями. Следует заметить, что в конце 1830-х годов денежная система Финляндии находилась в весьма хаотичном состоянии. В обращении находились билеты Меновой, заемной и депозитной конторы Финляндии, российские банковские ассигнации, шведские кредитные билеты и трансфертные свидетельства (transportsedlar). Что касается металлической монеты, то в обороте находились русские рубли различной чеканки (начиная со времен Петра I), русские серебряные и медные разменные монеты, шведская разменная монета и серебряные талеры; встречались даже шведские медные кредитные знаки времен Карла XII. Расчеты велись одновременно и шведскими, и российскими денежными знаками. В западных губерниях шведские деньги вытесняли российские рубли, а в восточных губерниях, наоборот, доминировали российские денежные знаки. Конец этому хаосу был положен высочайшим манифестом 1840 года. Серебряный рубль был объявлен единственным законным платежным средством. Денежная реформа 1840 года была проведена быстро и энергично и в значительной мере гарантировала высокие темпы развития финансов и народного хозяйства Финляндии. Спустя двадцать лет (в 1860 году ) Банк Финляндии получил право эмитировать национальную денежную единицу - марку. Проведенная в 1865 году новая денежная реформа привязала марку к серебру и объявила ее единственным законным платежным средством. Начало 1878 года было ознаменовано переходом к золотому стандарту, история которого в Финляндии отличалась частыми колебаниями. В 1915 году Банк Финляндии прекратил размен банкнот на золото. В 1926 году золотой стандарт был восстановлен, но спустя пять лет был вновь отменен.
Правовые основы и статус Банка Финляндии. Правовую базу деятельности Банка составляют нормы Основного закона Финляндии 1991 года, а также положения устава Банка, определяющие внутреннюю организацию Банка, его задачи и основные направления деятельности. Заметим, что устав Банка облекается в форму закона и принимается по установленной законодательной процедуре.
В соответствии с параграфом 91 Основного закона Банк Финляндии находится «под гарантией и заботой» Эдускунты (парламента); парламент избирает уполномоченных лиц для надзора за деятельностью Банка Финляндии; соответствующая комиссия парламента и избранные уполномоченные имеют право получать сведения, необходимые им для контроля за Банком.
Первоначально Банк Финляндии находился в ведении правительственного совета (позже переименован в сенат Финляндии). В 1868 году Банк Финляндии был переподчинен парламенту, что по существу означало заимствование шведской модели управления центральным банком (Риксбанк в Швеции с момента своего создания в 1668 году находился в ведении законодательного представительного органа). Такая модель управления была сохранена и после 1917 года.
Деятельность Банка Финляндии в настоящее время направляется и контролируется формируемым парламентом Наблюдательным советом в составе 9 членов [на официальном сайте Банка Финляндии (англоязычная версия) этот орган назван как Parliamentary Supervisory Council], к компетенции которого отнесено принятия важнейших решений по вопросам, отнесенных к сфере деятельности центрального банка. Члены Наблюдательного совета избираются парламентом на первой очередной сессии на срок полномочий законодательного органа с учетом соотношения политических сил в самом парламенте. При этом член Наблюдательного совета не обязательно должен быть депутатом парламента. Одной из юридических гарантий административной независимости Банка Финляндии от Государственного совета - правительства Финляндии является норма, в соответствии с которой в случае назначения члена Наблюдательного совета членом правительства он обязан оставить пост члена Наблюдательного совета.
В компетенцию Наблюдательного совета входит принятие решений по учетной ставке Банка Финляндии и другим применяемым Банком процентным ставкам, а также по пределам допустимых колебаний ставок. Наблюдательный совет осуществляет назначения на основные должности в Банке и утверждает функциональные обязанности членов правления Банка. Его актами оформляются решения о внешних займах, строительстве или купле-продаже Банком недвижимости и т.д. [Puntila М. The Bank of Finland //Financial Markets in Finland. Helsinki, 1978. P. 6-10]. Наблюдательный совет ежегодно представляет отчет о деятельности Банка парламентской комиссии по банковским вопросам.
Что касается полномочий самой парламентской комиссии по банковским вопросам, то ей поручены изучение состояния Банка Финляндии, работы Наблюдательного совета и правления Банка, а также представление парламенту отчета по этим вопросам.
Комиссия рассматривает все внесенные в парламент вопросы, касающиеся Банка Финляндии; она выступает с инициативами и готовит необходимые правительственные предложения по направлениям деятельности Банка. До того, как будут заслушаны заключения парламентской комиссии по банковским вопросам, не могут быть приняты решения, касающиеся распоряжения доходами Банка Финляндии.
Важным органом управления Банка Финляндии является его правление, в состав которого входят председатель и не более пяти членов. Председатель и члены правления назначаются президентом Финляндии на заседании правительства по предложению Наблюдательного совета (заметим, что его предложение не обязательно для президента ). В настоящее время правление Банка Финляндии составляют председатель, его заместитель и два члена правления [см. официальный сайт Банка Финляндии: www.bof.fi]. Правление вправе принимать решения по всем вопросам, которые не составляют исключительной компетенции Наблюдательного совета. Правление самостоятельно принимает решения по операциям на денежном и валютном рынках, трансграничному перемещению капиталов. Правление выходит в Наблюдательный совет с предложениями по процентной ставке Банка Финляндии и пределам ее колебания. Наконец, правление Банка дает заключение правительству по вопросам открытия банков с иностранным долевым участием, выпуска облигационных займов и т.д.
Как уже отмечалось, существенной особенностью организации деятельности Банка Финляндии является его административная независимость от правительства: назначение на все ведущие должности Банка производится парламентом или главой государства. В то же время в своей практической деятельности Банк находится в постоянном контакте с правительством, контролируя развитие экономики Финляндии и координируя экономическую политику. Закон закрепляет принцип сотрудничества между Банком и правительством при выработке важнейших решений по финансово-экономическим вопросам. Так, например, правительство не может санкционировать размещение внутреннего займа, если против этого возражает правление Банка Финляндии.
Структура Банка Финляндии. Центральный аппарат Банка Финляндии составляют генеральный секретариат, департаменты: административный, валютный, банковских операций, монетарной политики и исследований, финансовых рынков и статистики, внутреннего аудита.
Помимо центрального офиса в Хельсинки, Банк имеет двенадцать территориальных отделений в крупных городах Финляндии. Функции последних сводятся в основном к техническим вопросам организации расчетов и денежного обращения.
Самостоятельной структурной единицей является типография Банка Финляндии, в которой, кроме банкнот, печатаются бланки паспортов, ценных бумаг, почтовые марки и т. п. У типографии есть свое правление и свой директор-распорядитель.
Численность персонала Банка постоянно растет: 1960 годы - свыше 770 человек, 1970 годы - свыше 950 человек, начало 1990-х годов - более 1300 человек, включая штат типографии. При этом более половины всех занятых в системе Банка Финляндии - женщины.
На практике Банк Финляндии осуществляет различные виды деятельности - от чисто банковских операций до принятия и исполнения решений, имеющих большое значение для экономической политики страны.
Эмиссионная функция. В настоящее время эмиссионная монополия Банка Финляндии стала достоянием истории. С момента вхождения Финляндии в еврозону Банк Финляндии передал право эмиссии денежных знаков эмиссионному органу Европейского валютного союза. До этого Банк Финляндии обладал монопольным правом выпуска в обращение банкнот, предоставленным ему властями Российской империи в 1886 году. Банкноты печатались в типографии Банка, расположенной в городе Вантаа. Банк Финляндии выпускал в обращение и монеты, которые чеканились на Монетном дворе Финляндии, подведомственном не Банку, а министерству финансов.
Эмиссионное право Банка Финляндии предполагало, что находившиеся в обращении денежные знаки могли превышать размер золотого запаса страны и бесспорных заграничных авуаров не более чем на величину суммы, установленной законом. Это превышение обычно обеспечивалось казначейскими векселями и краткосрочными векселями, принятыми к переучету.
Орган валютного регулирования. Банк Финляндии является органом, осуществляющим валютное регулирование. На него возложено управление официальными валютными резервами, которые в последние годы сохраняют тенденцию к постоянному увеличению. Так, например, за период с 1980 года по 1990 год объем официальных валютных резервов Банка Финляндии вырос более чем в пять раз [Рассчитано по: Yearbook of Nordic Statistics. Vol. 30. Copenhagen, 1992. P. 26].
Наиболее стабильными статьями официальных валютных резервов Финляндии остаются золото и резервная позиция в Международном валютном фонде, членом которого Финляндия является с 1948 года. Значительная часть валютных резервов состоит из иностранных ценных бумаг с фиксированными процентными ставками, многочисленных краткосрочных депозитов в зарубежных банках и остатков валюты на корреспондентских счетах.
Валютные резервы наряду с конвертируемыми валютами содержат в себе и ограниченно конвертируемые валюты, применяемые в расчетах с некоторыми государствами.
Банк Финляндии наделен широкими полномочиями в области валютного регулирования, дающими ему возможность наблюдать за внешнеторговым платежным оборотом, а при необходимости и регулировать его.
В последние годы в Финляндии, как и во многих других странах, наблюдается постепенное смягчение режима валютного регулирования, что в основном нацелено на повышение конкурентоспособности и эффективности операций на финансовых рынках.
Постановлением Государственного совета Финляндии от 8 сентября 1939 года в стране была введена жесткая система государственного контроля за валютными операциями. Предусматривалось сосредоточение всех расчетов в иностранной валюте в Банке Финляндии, при этом все валютные ценности, находившиеся на руках у физических лиц, предполагалось сдать в Банк Финляндии до 1 декабря 1939 года.
В послевоенное время все расчеты в иностранной валюте осуществлялись через посредство Банка Финляндии или коммерческими банками под его наблюдением. В соответствии с действовавшим тогда валютным законодательством финский экспортер был обязан сдавать всю свою экспортную выручку в Банк Финляндии, за что он получал на основании экспортной лицензии эквивалент по официальному курсу в финских марках. Получение финским импортером разрешения на импорт означало автоматическое получение им необходимого количества иностранной валюты для оплаты поставляемого товара.
В настоящее время валютные поступления от экспорта и неторговых операций могут использоваться без ограничений. Активы нерезидентов, хранящих свои средства на счетах в конвертируемой валюте, переводятся за границу без ограничений.
Взаимоотношения Банка Финляндии с иными банковскими институтами. Центральные банки называют банками банков, они являются кредиторами последней инстанции. В Финляндии подобная практика установилась еще в 1890-х годах. Краткосрочное кредитование такого рода вплоть до 80-х годов XX века осуществлялось путем учета банковских векселей или переучета векселей клиентов банка. В настоящее время коммерческие банки и принадлежащий государству Почтовый банк также могут получать от Банка Финляндии краткосрочные кредиты. Ссуды коммерческим банкам имеют наибольший удельный вес в общем объеме кредитов Банка Финляндии. Соответственно коммерческие банки и Почтовый банк могут депонировать в Банке Финляндии текущие излишки своих ликвидных средств. /Почтовый банк с его 30 отделениями принадлежит государству и находится под контролем министерства финансов. Отдельные операции этого банка осуществляют отделения Банка Финляндии и 3180 почтовых отделений. В Почтовом банке сосредоточен ряд денежных фондов государства, через него осугцествляется кассовое исполнение государственного бюджета Финляндии].
Ранее Банк Финляндии был координирующим центром платежного оборота как внутри страны, так и с другими государствами. Банк Финляндии является соучредителем Банка международных расчетов. По мере развития форм платежей центральный банк постепенно начал утрачивать свое значение как посредник при осуществлении платежей. К настоящему времени Банк Финляндии полностью прекратил обслуживание частных лиц.
Особенностью деятельности Банка Финляндии является практика прямого кредитования частных фирм. Это кредитование направлено, прежде всего, на проведение структурной экономической политики. Оно осуществляется в рамках так называемого постоянного режима специального финансирования, с помощью которого происходит финансирование экспорта и обеспечивается достаточный уровень финансовой конкурентоспособности на внутреннем рынке финских производителей инвестиционных товаров по сравнению с иностранными поставщиками.
Следует также отметить, что Банк Финляндии, в отличие от многих других центральных банков, не осуществляет расчетные операции государства. Они возложены на государственное казначейство и Почтовый банк. Часть государственных средств, правда, размещена в Банке Финляндии в виде краткосрочных депозитов, и специальных резервных средств, заблокированных по конъюнктурным причинам. Хотя формальных препятствий для получения государственных кредитов от Банка Финляндии не имеется, однако на практике он предоставляет кредиты государству только в исключительных случаях.
Для достижения общеэкономических целей Банк использует методы денежной и валютной политики. Основными инструментами денежной политики являются операции Банка Финляндии на открытом рынке, прежде всего, купля-продажа инвестиционных сертификатов, обязательные кассовые резервы банков и учетная ставка Банка Финляндии. Валютная политика Банка Финляндии до вхождения в еврозону формировалась по двум основным направлениям - политика валютных курсов и регулирование движения капиталов из страны и в страну. Последнее направление имело особое значение для предотвращения образования чрезмерной внешней задолженности.
Банк Финляндии - государственный орган, занимающий особое автономное место в экономическом блоке государственного аппарата, полномочия которого по формированию денежно-кредитной политики претерпели кардинальные изменения после вхождения Финляндии в еврозону.