§ 8. Правове регулювання відносин, що виникають у зв'язку з надзвичайними екологічними ситуаціями

Надзвичайні екологічні ситуації, що виникають унаслідок різного роду причин (господарської чи будь-якої іншої діяльності, аварій, катастроф, стихійних лих), негативно впливають на стан навколишнього природного середовища, є фактором утворення екологічної небезпеки для людини. Трансформування цього явища у юридичну категорію було забезпечено Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" та Законом України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" (2000 р.), які дали визначення "надзвичайної екологічної ситуації", "зони надзвичайної екологічної ситуації", урегулювали інші питання, пов'язані із ліквідацією наслідків надзвичайних екологічних ситуацій.
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" надзвичайна екологічна ситуація - це надзвичайна ситуація, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави.
Правові норми, що забезпечують правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації, містяться в більш як 200 нормативно-правових актах різного рівня та юридичної сили - у Конституції та законах України, указах Президента України, постановах Кабінету Міністрів України, актах центральних органів виконавчої влади. При цьому найбільша регулююча роль і питома вага у відповідній сфері належить нормативно-правовим актам Кабінету Міністрів України.
Аналіз правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій, свідчить про те, що вони утворюють складний комплексний правовий інститут, якому притаманні певні риси, що потребують поглибленого аналізу. Особливістю його є те, що дія його правових норм розповсюджується на всі сфери економіки, види виробничої та іншої господарської діяльності, де можуть виникнути техногенні інциденти з небезпечними для навколишнього природного середовища, здоров'я людей наслідками. Відповідні правові норми містяться в Законах "Про транспорт" (1994 р.), "Про трубопровідний транспорт" (1996 р.), "Про пестициди і агрохімікати" (1995 р.), "Про поводження з радіоактивними відходами" (1995 р.), "Про електроенергетику" (1997 р.), "Про захист рослин" (1998 р.), "Про меліорацію земель" (2000 р.), "Про перевезення небезпечних вантажів" (2000 р.) тощо.
Характерною рисою даного правового інституту є й поширення його правового регулювання на всі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, громадяни, що мають забезпечувати організацію та реалізацію заходів щодо реагування на надзвичайні ситуації із небезпечними для довкілля та здоров'я населення наслідками. Таке правове регулювання забезпечується, зокрема, Конституцією України (статті 85, 106), Законами "Про міліцію" (1990 р.), "Про Збройні сили України" (1991 р.), "Про службу безпеки України" (1992 р.), "Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України" (1992 р.), "Про ветеринарну медицину" (1992 р.), "Про місцеве самоврядування в Україні" {1997 р.), "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" (1998 р.), "Про Раду національної безпеки і оборони України" (1998 р.), "Про війська Цивільної оборони України" (1999 р.), "Про місцеві державні адміністрації" (1999 р.), "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону" (2000 р.); постанови Кабінету Міністрів України про затвердження Положення про єдину систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру від 3 серпня 1998 року, Положення про Державний координаційний центр реагування на надзвичайні ситуації на водних об'єктах від 18 серпня 1999 року тощо.
Специфіку аналізованого правового інституту значною мірою визначають норми, що передбачають спеціальні заходи щодо попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій: інформаційного, фінансового, матеріально-технічного, аварійно-рятувального й іншого характеру. Вони містяться в Законах: "Про телебачення і радіомовлення" (1993 р.), "Про державну таємницю" (1994 р.), "Про зв'язок" (1995 р.), "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" (1997 р.), "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів" від 23.09.97 р., "Про затвердження Завдань Національної програми інформатизації на 1998-2000 роки" від 04.02.98 р., " Про внесення змін до Закону України "Про державну таємницю" від 21.09.99 р., "Про радіочастотний ресурс України" від 01.06.2000 р. тощо. А також; зазначені норми містяться в Законах: "Про державний матеріальний резерв" (1997 р.), "Про гуманітарну допомогу" (1999 р.), "Про формування, порядок надходження і використання коштів Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення" (2000 р.), "Про Державний бюджет України на 2001 рік " (2000 р.), "Про аварійно-рятувальні служби" (1999 р.) тощо.
Значна кількість норм з питань надзвичайних екологічних ситуацій міститься в екологічному законодавстві, а саме в Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища", у Законі України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", природноресурсових кодексах і законах (з питань охорони і використання землі, надр, вод, лісу, атмосферного повітря, тваринного світу), в інших нормативно-правових актах, екологічної спрямованості.
Питання запобігання епідемій та епізоотій, надання медичної допомоги у випадках надзвичайних екологічних ситуацій урегульовані законодавством України про охорону здоров'я: Законами України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", "Про ветеринарну медицину" (1996 р.), "Про карантин рослин" (1993 р.) тощо.
Після Чорнобильської катастрофи отримало розвиток як самостійний блок законодавство про ліквідацію наслідків аварії на ЧАЕС. Три основні закони, присвячені відповідним проблемам: "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" (1991 р.), Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи" (1991 р.), "Про загальні засади подальшої експлуатації і зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення зруйнованого четвертого енергоблоку цієї АЕС на екологічну безпечну систему" від 11 грудня 1998 р., що неодноразово змінювалися і доповнювалися, склали хребет даної галузі законодавства. Важливу роль у попередженні надзвичайних ситуацій в ядерній галузі відіграють також Закон України "Про поводження з радіоактивними відходами" (1995 р.) і Закон України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" (1995 р.).
Серед міжнародних багатосторонніх договорів у відповідній сфері важливе значення має Конвенція про транскордонний вплив промислових аварій (1992 р.), Конвенція про ядерну безпеку (1994 р.), Конвенція про оперативне оповіщення про ядерну аварію (1986 р.), Конвенцію про допомогу у випадку ядерної аварії чи радіаційної аварійної ситуації (1986 р.), Конвенція про фізичний захист ядерного матеріалу (1980 р.), Конвенція про запобігання забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів з внесеними до неї поправками (1994 р.), Об'єднана конвенція про безпеку поводження з відпрацьованим паливом і про безпеку поводження з радіоактивними відходами (1997р.).
Міжнародними документами рекомендаційного характеру у відповідній сфері регулювання є також ряд актів МАГАТЕ, зокрема Міжнародні основні норми безпеки для захисту від іонізуючих випромінювань і безпечного поводження з джерелами випромінювання (1996 рік), Принципи поводження з радіоактивними відходами (1995 рік) тощо.
Питання співробітництва у зазначеній сфері знайшли відображення і в ряді двосторонніх угод України з іншими державами. До їх числа відносяться, зокрема, Угода між Кабінетом Міністрів України та Урядом Угорської Республіки про співробітництво та надання взаємної допомоги в галузі попередження надзвичайних ситуацій та ліквідації їхніх наслідків (від 27 жовтня 1998 р.).
Центральне ядро законодавства України про правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації складають норми, що визначають підстави для оголошення окремої місцевості такою зоною. До цих підстав, зокрема, належать:
1) значне перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища, визначених законодавством;
2) виникнення реальної загрози життю та здоров'ю великої кількості людей або заподіяння значної матеріальної шкоди юридичними, фізичними особами чи навколишньому природному середовищу внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи чи інших факторів;
3) негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі на значній території, які неможливо усунути без застосування надзвичайних заходів з боку держави;
4) негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі, які суттєво обмежують або виключають можливість проживання населення і провадження господарської діяльності на відповідній території;
5) значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок негативних змін у навколишньому природному середовищі.
Відповідно до Порядку класифікації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 березня 2004 р.1, залежно від обсягів заподіяних наслідків, технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для їх ліквідації, визначаються чотири рівні надзвичайних ситуацій - державний, регіональний, місцевий або об'єктовий.
Для визначення конкретного рівня надзвичайної ситуації встановлюються такі критерії: 1) територіальне поширення й обсяги технічних і матеріальних ресурсів, що необхідні для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації; 2) кількість людей, які постраждали або умови життєдіяльності яких було порушено внаслідок надзвичайної ситуації; 3) розмір заподіяних (очікуваних) збитків.
Надзвичайною ситуацією державного рівня визнається ситуація:
1) яка поширилась або може поширитися на територію інших держав;
2) яка поширилась на територію двох чи більше регіонів України (Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя), а для її ліквідації необхідні матеріальні та технічні ресурси в обсягах, що перевищують можливості цих регіонів, але не менш як один відсоток від обсягу видатків відповідних місцевих бюджетів (надзвичайна ситуація державного рівня за територіальним поширенням);
3) яка призвела до загибелі понад 10 осіб або внаслідок якої постраждало понад 300 осіб (постраждалі - особи, життю або здоров'ю яких було заподіяно шкоду внаслідок надзвичайної ситуації), чи було порушено нормальні умови життєдіяльності понад 50 тис. осіб на тривалий час (більш як на 3 доби);
4) унаслідок якої загинуло понад 5 осіб або постраждало понад 100 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності понад 10 тис. осіб на тривалий час (більш як на 3 доби), а збитки (оцінені в установленому законодавством порядку), спричинені надзвичайною ситуацією, перевищили 25 тис. мінімальних розмірів (на час виникнення надзвичайної ситуації) заробітної плати;
5) збитки від якої перевищили 150 тис. мінімальних розмірів заробітної плати;
6) яка в інших випадках, передбачених актами законодавства, за своїми ознаками визнається як надзвичайна ситуація державного рівня.
Надзвичайною ситуацією регіонального рівня визнається ситуація:
1) яка поширилась на територію двох чи більше районів (міст обласного значення) Автономної Республіки Крим, областей, а для її ліквідації необхідні матеріальні та технічні ресурси в обсягах, що перевищують можливості цих районів, але не менш як один відсоток обсягу видатків відповідних місцевих бюджетів (надзвичайна ситуація регіонального рівня за територіальним поширенням);
2) яка призвела до загибелі від 3 до 5 осіб або внаслідок якої постраждало від 50 до 100 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності від 1 тис. до 10 тис. осіб на тривалий час (більш як на 3 доби), а збитки перевищили 5 тис. мінімальних розмірів заробітної плати;
3) збитки від якої перевищили 15 тис. мінімальних розмірів заробітної плати.
Місцевого рівня визнається надзвичайна ситуація:
1) яка вийшла за межі територій потенційно небезпечного об'єкта, загрожує довкіллю, сусіднім населеним пунктам, інженерним спорудам, а для її ліквідації необхідні матеріальні та технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості потенційно небезпечного об'єкта;
2) унаслідок якої загинуло 1-2 особи або постраждало від 20 до 50 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності від 100 до 1000 осіб на тривалий час (більш як на 3 доби), а збитки перевищили 0,5 тис. мінімальних розмірів заробітної плати;
3) збитки від якої перевищили 2 тис. мінімальних розмірів заробітної плати.
Об'єктового рівня визнається надзвичайна ситуація, яка не підпадає під названі вище визначення.
Відповідна територія оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки й оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України. Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверджується Верховною Радою України протягом двох днів з дня звернення Президента України (стаття 6 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації").
Кабінет Міністрів України вносить подання про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації на підставі пропозицій центрального органу виконавчої влади, до відання якого віднесені питання екологічної безпеки, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування або за власною ініціативою.
У статті 6 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" визначені також положення, що мають бути відбиті в Указі Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. До них відносяться: обставини, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації; обґрунтування необхідності оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації; межі території, на якій оголошується зона надзвичайної екологічної ситуації; заходи щодо організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення життєдіяльності населення в зоні надзвичайної екологічної ситуації; основні заходи, що запроваджуються для подолання наслідків надзвичайної екологічної ситуації; обмеження на певні види діяльності в зоні надзвичайної екологічної ситуації; час, з якого окрема місцевість оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації, і строк, на який ця територія оголошується такою зоною.
Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації має, відповідно до законодавства, негайно доводитися до відома населення через засоби масової інформації та систему оповіщення цивільної оборони.
Згідно статті 9 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" дія правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації може бути достроково припинена Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки й оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України в разі усунення обставин, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації, виконання заходів, які необхідно було здійснити для нормалізації екологічного стану на території зони надзвичайної екологічної ситуації.
Припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
Подання Кабінету Міністрів України про дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації має готуватися з урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.
Згідно законодавству дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації призводить до того, що така територія не вважається зоною надзвичайної екологічної ситуації.
Встановлено також, що межі території, на якій оголошується зона надзвичайної екологічної ситуації, можуть бути змінені з дотриманням вимог, встановлених статтею 6 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації".
Запровадження правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає виділення державою та/або органами місцевого самоврядування додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації екологічного стану та відшкодування нанесених збитків, запровадження спеціального режиму поставок продукції для державних потреб, реалізацію комплексних і цільових програм громадських робіт (частина 2 статті 8 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації"). Кошти на забезпечення діяльності, пов' язаної з ліквідацією наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, згідно статті 10 зазначеного Закону мають в обов'язковому порядку виділятися з державного та місцевих бюджетів, резервного фонду Кабінету Міністрів України чи інших джерел, не заборонених законом.
Реалізація зазначених законодавчих вимог забезпечується за допомогою спеціальних фінансово-правових приписів. Вони містяться:
• у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року, яким на місцеві ради та їх виконавчі органи покладається прийняття рішень і здійснення заходів, у тому числі фінансового характеру, щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійного лиха, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, інформування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення (статті 26, 33);
• Законі України "Про поставки продукції для державних потреб" від 22 грудня 1995 року, який визначає умови та порядок поставки на контрактній (договірній) основі продукції, необхідної для державних потреб, у тому числі для попередження надзвичайних екологічних ситуацій і ліквідації їх наслідків;
• Законі України "Про державний матеріальний резерв" від 24 січня 1997 року, який визначає загальні принципи формування, розміщення, зберігання, використання, поповнення й освіження (поновлення) запасів державного матеріального резерву, призначених для виконання першочергових робіт під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та для виконання інших заходів, передбачених законодавством;
• "Положенні про резервний фонд Кабінету Міністрів України", затвердженого Постановою Верховної Ради України №62/96-ВР від 22 лютого 1996 року. Згідно цього Положення резервний фонд Кабінету Міністрів України утворюється відповідно до Закону України "Про бюджетну систему України" ) для фінансування невідкладних витрат, пов'язаних з надзвичайними ситуаціями; робіт по ліквідації наслідків стихійних явищ і аварій; непередбачених витрат, пов'язаних з введенням законів; інших заходів, не передбачених і які не могли бути передбачені під час затвердження Державного бюджету України, з визначенням при цьому розміру коштів, який не може перевищувати 20 відсотків загального обсягу резервного фонду;
• Порядку створення і використання матеріальних резервів для запобігання, ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та їх наслідків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 308 від 29 березня 2001 року. Передбачено, що резерви використовуються тільки для: здійснення запобіжних заходів у разі загрози виникнення надзвичайних ситуацій; ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та їх наслідків; проведення невідкладних відновних робіт; надання громадянам, постраждалим від наслідків надзвичайних ситуацій, одноразової матеріальної допомоги для забезпечення їх життєдіяльності; розгортання й утримання тимчасових пунктів проживання та харчування постраждалих громадян;
• Порядку фінансування робіт із запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 140 від 4 лютого 1999 року. Ним, зокрема, встановлено, що фінансування заходів щодо запобігання виникненню та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій залежно від їх рівня здійснюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства на основі затверджених планів робіт, програм. Фінансування заходів щодо ліквідації надзвичайних ситуацій на об'єктах усіх форм власності здійснюється відповідно до їх рівнів: об'єктового рівня - за рахунок власних коштів підприємств, установ та організацій, на території яких виникла надзвичайна ситуація; місцевого і регіонального рівнів - за рахунок власних коштів підприємств, установ та організацій, на території яких виникла надзвичайна ситуація, і додатково - за рахунок районних резервів (місцевий рівень) та резервів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (регіональний рівень), створених відповідно до законодавства; загальнодержавного рівня - за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом на ці цілі, у тому числі, частково, з резервного фонду Кабінету Міністрів України; Порядку відшкодування шкоди особам, які постраждали від надзвичайних обставин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 562 від 5 жовтня 1992 року. Цим документом визначається статус осіб, які постраждали від надзвичайних обставин (потерпілі), порядок забезпечення їх у разі необхідності житлом, відшкодування потерпілим заподіяних матеріальних збитків, їх працевлаштування та надання потерпілим іншої необхідної допомоги.
За наявності підстав у межах зони надзвичайної екологічної ситуації може запроваджуватися правовий режим надзвичайного стану відповідно до Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану". В умовах надзвичайного стану допускається тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини й громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України (статті 1, 2, 4, 5 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану"). Відповідно до зазначеного правового режиму можуть вживатися такі заходи: встановлення особливого режиму виїзду і в'їзду; посилення охорони громадського порядку й об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення; запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування та предметів першої необхідності серед населення; відселення людей з місць, небезпечних для їх проживання, обов'язковим наданням їм жилих приміщень для постійного або тимчасового проживання; проведення мобілізації ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, зміна режиму їх роботи та профілю виробничої діяльності в межах, необхідних для проведення аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт, тощо.
У разі виникнення потреби в терміновому виконанні в зоні надзвичайної екологічної ситуації великих обсягів аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт Президент України може прийняти рішення про залучення та виконання таких робіт військових частин Збройних сил України та інших утворених відповідно до закону України військових формувань.
Рішенням про встановлення правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації, з метою здійснення заходів для нормалізації екологічного стану, можуть встановлюватися обмеження на здійснення певних видів діяльності шляхом встановлення тимчасової заборони на: будівництво та функціонування об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку; застосування в господарській та іншій діяльності особливо небезпечних речовин (хімічних, радіоактивних, токсичних, вибухових тощо), засобів захисту рослин, сукупність властивостей яких і/або особливостей їх стану можуть погіршувати екологічну ситуацію в цій зоні, функціонування санаторно-курортних закладів; провадження будь-якої іншої діяльності, що становить підвищену екологічну небезпеку.

Питання для самоконтролю
1. Дайте визначення надзвичайної екологічної ситуації.
2. Які правові норми забезпечують правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації?
3. Які надзвичайні ситуації визнаються надзвичайними ситуаціями державного рівня, регіонального, місцевого, об'єктового?