Планирование перевозок грузов

 

Основной особенностью советского периода, оказавшей сильнейшее воздействие на договор перевозки груза, являлось всеобъемлющее планирование грузовых перевозок. Перспективному и текущему планированию подлежало абсолютное большинство грузовых перевозок, осуществлявшихся всеми видами транспорта. Глобальное планирование грузовых перевозок объяснялось особой ролью транспорта как связующего звена между сферами производства и потребления. Так, О.С. Иоффе указывал: "Объектом социалистического планирования является как производство продукции, так и ее реализация. Поскольку транспорт обеспечивает связь производства со сферами обращения и потребления (производительного и личного), естественно, что и деятельность по транспортировке произведенной продукции также становится объектом планирования. В то же время самый характер транспортной деятельности как вспомогательный по отношению к обслуживаемым им сферам обусловливает необходимость при составлении планов перевозки грузов опираться на плановые показатели производства, снабжения и товарооборота" <*>.

--------------------------------

<*> Иоффе О.С. Указ. соч. С. 570 - 571.

 

Планирование грузовых перевозок всеми видами транспорта осуществлялось в соответствии с Основными положениями о годовом и квартальном планировании перевозок грузов, утвержденными Постановлением Совета Министров СССР от 4 января 1970 г. N 6 <*>. Все транспортные уставы и кодексы также включали в себя положения о планировании соответствующих грузовых перевозок, а также об ответственности за невыполнение установленных государственных планов перевозок.

--------------------------------

<*> Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 8. М., 1972. С. 7.

 

Вот, например, как осуществлялось государственное планирование перевозок грузов на железнодорожном транспорте. Планы перевозок грузов железнодорожным транспортом разрабатывались на основе планов промышленного и сельскохозяйственного производства, капитального строительства, заготовки сельскохозяйственных продуктов, материально-технического снабжения, товарооборота и должны были обосновываться экономическими расчетами. Перевозки грузов железнодорожным транспортом осуществлялись по годовым планам с распределением по кварталам и по квартальным планам с распределением по месяцам.

Предприятия, организации и учреждения представляли своим вышестоящим министерствам, а также соответствующим управлениям железных дорог свои заявки (по установленной форме) на перевозку грузов на год с распределением по кварталам, в срок до 20 мая года, предшествующего планируемому. Управления железных дорог, проверив экономическую обоснованность заявок, поданных грузоотправителями, представляли в Министерство путей сообщения СССР (до 15 июня) обобщенную заявку на перевозку грузов по соответствующему управлению дороги.

Параллельно этому министерства и ведомства разрабатывали и представляли в Госплан СССР, Госснаб СССР и Министерство путей сообщения СССР (до 1 июля) свои обобщенные заявки на год по каждой отрасли народного хозяйства с распределением по кварталам и железным дорогам.

На основе поступивших заявок Министерство путей сообщения СССР разрабатывало проект годового, с распределением по кварталам, плана перевозок грузов по железным дорогам и представляло его (до 20 июля) в Госплан СССР и Госснаб СССР. Окончательный вариант годового, с распределением по кварталам, плана перевозок грузов железнодорожным транспортом по общему объему (в тоннах) утверждался Министерством путей сообщения СССР по согласованию с Госпланом СССР в месячный срок после принятия Советом Министров СССР годового плана экономического и социального развития СССР.

Утвержденный годовой, с распределением по кварталам, план перевозок грузов сообщался Министерством путей сообщения СССР соответствующим министерствам и ведомствам - грузоотправителям, а также управлениям железных дорог. Министерства и ведомства должны были распределить закрепленные за ними объемы перевозок по подведомственным предприятиям и организациям и сообщить об этом Министерству путей сообщения. Управления железных дорог на основе доведенных до них годовых планов перевозок устанавливали годовые планы перевозок по отделениям соответствующей железной дороги.

Далее наступал следующий этап - квартальное планирование перевозок грузов железнодорожным транспортом. Квартальное планирование перевозок грузов с распределением по месяцам осуществлялось в зависимости от видов грузов: в централизованном порядке на основе заявок министерств и ведомств или на местах на основе заявок на перевозку грузов, представляемых организациями-грузоотправителями управлениям железных дорог за 45 дней до начала планируемого квартала.

План перевозок грузов, планируемых централизованно на квартал с распределением по месяцам, утверждался Министерством путей сообщения СССР и доводился до управлений железных дорог за 16 дней до планируемого квартала. По грузам, перевозка которых планировалась на местах, управления железных дорог рассматривали заявки грузоотправителей и не позднее чем за пять дней до начала планируемого квартала представляли в Министерство путей сообщения проекты квартальных планов перевозок грузов с распределением по месяцам и родам грузов, в тоннах и вагонах в среднем в сутки. Министерство путей сообщения не позднее чем за 26 дней до начала планируемого квартала сообщало управлениям железных дорог размеры перевозок грузов, планируемых на местах, в вагонах в среднем в сутки на квартал с распределением по месяцам. Начальники железных дорог в пределах установленных Министерством путей сообщения объемов погрузки грузов по согласованию с организациями, представившими заявки на перевозки этих грузов, не позднее чем за 23 дня до начала планируемого квартала устанавливали для них планы перевозок грузов на квартал с распределением по месяцам и родам грузов, в тоннах и вагонах в среднем в сутки.

Теперь наступал черед месячного планирования перевозок грузов. Предприятия и организации - грузоотправители в пределах утвержденных им квартальных объемов перевозок не позднее чем за 14 дней до начала планируемого месяца представляли в управления железных дорог развернутые месячные планы перевозок грузов с распределением по родам грузов, станциям отправления и железным дорогам назначения. Управления железных дорог на основе развернутых планов перевозки разрабатывали и представляли в Министерство путей сообщения СССР уточненные размеры погрузки по дорогам назначения и по родам вагонов и грузов для составления сводного месячного плана перевозок по сети железных дорог.

Наконец, после того как начальник железной дороги утверждал месячные планы перевозок по каждому отделению дороги и объявлял их начальникам отделений дороги, а начальники отделений дороги утверждали планы перевозок грузов по каждой станции и объявляли их начальникам станций, работники железных дорог вспоминали о конкретных грузоотправителях. Начальник отделения железной дороги должен был до наступления планового месяца установить по согласованию с грузоотправителями порядок выполнения плана перевозок, обеспечивающий равномерность и ритмичность погрузки по отделению дороги в течение месяца и каждых суток, а также укрупнение перевозок и выполнение заданий по перевозкам грузов отправительскими маршрутами.

Но это еще не все. Для того чтобы получить предусмотренные планом перевозки вагоны, грузоотправитель за три дня до наступления декады должен был подать начальнику отделения дороги через начальника станции заявку на погрузку с календарным расписанием размеров погрузки по дням декады (так называемая декадная заявка). Начальник отделения дороги устанавливал и за двое суток до наступления декады объявлял станциям декадные задания на подачу вагонов, с тем чтобы обеспечить равномерную погрузку по отделению как в целом, так и по направлениям. Начальник станции, получив задание от начальника отделения дороги, уведомлял каждого грузоотправителя за сутки до наступления декады о размерах подачи вагонов по дням декады, по родам грузов и железным дорогам назначения и заносил их в учетные карточки. Все, с этого момента грузоотправитель совместно с соответствующим отделением и станцией железной дороги приступал к выполнению утвержденного плана перевозки.

Мы избегали излишних деталей при описании существовавшей системы планирования перевозок грузов на железнодорожном транспорте. Но и в таком, упрощенном, виде, отражающем лишь основные параметры планирования перевозок, система планирования перевозок грузов представляется удивительно громоздкой и совершенно безумной, рассчитанной лишь на то, чтобы Министерство путей сообщения и центральные плановые органы постоянно располагали обобщенными сведениями о размерах грузооборота и могли докладывать об этом партии и правительству.

Аналогичные системы планирования грузовых перевозок существовали и на иных видах транспорта. Причем в некоторых транспортных уставах и кодексах выполнение планов перевозок (отнюдь не удовлетворение потребностей грузоотправителей и грузополучателей) провозглашалось основной, самодостаточной задачей транспортных организаций. Так, например, в соответствии с Уставом внутреннего водного транспорта (ст. 3) "основной обязанностью органов внутреннего водного транспорта СССР является выполнение государственного плана грузовых и пассажирских перевозок".

Может, не стоило бы столь подробно останавливаться на планировании грузовых перевозок, которое сегодня кануло в Лету, если бы законодатель не связывал с планом перевозок, его выполнением серьезнейшие юридические последствия. В частности, без анализа плана перевозок невозможно выявить роль и значение, которые придавались законодательством и гражданско-правовой доктриной договору перевозки.

 

Соотношение плана и договора перевозки

 

Основы гражданского законодательства 1961 г. устанавливали, что договор перевозки грузов государственных, кооперативных и общественных организаций заключается на основании плана перевозок, обязательного для обеих сторон. Заключение договоров перевозки грузов, не предусмотренных планом, допускалось в порядке, установленном транспортными уставами и кодексами. На перевозчика и отправителя возлагалась имущественная ответственность за неподачу перевозочных средств, непредъявление к перевозке груза и другие нарушения обязанностей, вытекающих из плана перевозок, а равно за такие же нарушения в случаях заключения договора перевозки грузов, не предусмотренных планом (ст. 73).

Комментируя указанные нормы, А.Л. Маковский обращал внимание на то, что "соотношение плана и договора в области перевозки иное, чем в сфере отношений по подряду в капитальном строительстве или по поставке, где план обязывает стороны лишь к заключению договора. Массовость и однотипность отношений по перевозке делают нецелесообразным, а еще чаще просто невозможным заключение консенсуальных договоров перевозки. Поэтому договор перевозки груза по общему правилу заключается в момент сдачи груза к перевозке и его принятия перевозчиком. Обязанности же сторон друг перед другом по подаче перевозочных средств и предъявлению к перевозке груза, т.е. по совершению действий, необходимых для того, чтобы запланированная перевозка началась, возникают непосредственно из плана перевозки". Другой особенностью соотношения плана и договора перевозки, как отмечает А.Л. Маковский, являлось то, что "договор перевозки груза не всегда заключается непосредственно на основании плана перевозок", который, как правило, не определяет условий конкретной перевозки. В связи с этим "на стороны возлагается обязанность организовать выполнение плана и конкретизировать его путем подачи отправителем... заявок и принятия их перевозчиком либо иным путем. Установленные таким образом условия перевозки ложатся затем в основание договора перевозки груза" <*>. В другой своей работе, посвященной морским перевозкам грузов, рассматривая в качестве одной из форм организации и конкретизации плана морских грузовых перевозок график подачи судов для перевозок в заграничном сообщении и большом каботаже и определяя его правовую природу как административно-правового планового акта, А.Л. Маковский указывает: "От других плановых актов по перевозке грузов, в частности, от квартального плана перевозок, график отличается тем, что он порождает и определенные гражданско-правовые последствия - обязанности пароходства и отправителя друг перед другом по совершению конкретных действий, необходимых для осуществления запланированной перевозки. Для отправителя - это обязанность перед пароходством предъявить и сдать к перевозке предусмотренный графиком груз, а для пароходства - обязанность перед грузоотправителем подать для перевозки этого груза указанный в графике тоннаж... Иначе говоря, утвержденный в установленном порядке график подачи судов является основанием возникновения гражданско-правового обязательства между пароходством и отправителем по предъявлению к перевозке груза и подаче тоннажа, указанных в этом графике" <**>.

--------------------------------

<*> Научно-практический комментарий к Основам гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. С. 287.

<**> Маковский А.Л. Указ. соч. С. 31 - 32.

 

Аналогичной позиции придерживался О.С. Иоффе, который также полагал, что согласование и уточнение плана перевозок через механизм подачи грузоотправителями заявки на выделение транспортных средств на основе месячного плана грузовых перевозок и принятия ее транспортной организацией является не гражданско-правовым, а административно-правовым актом. Поскольку "плановая перевозка, - подчеркивал О.С. Иоффе, - оформляется только реальным договором, заключение которого обязательно для обеих сторон, то и обязанность совершить реальные хозяйственные операции, необходимые для заключения договора, тоже не может возникнуть ни из какого другого юридического основания, кроме как из акта планирования. В этом и заключается специфика соотношения плана и договора в области грузовых перевозок по сравнению с тем, как оно складывается в других сферах хозяйствования" <*>.

--------------------------------

<*> Иоффе О.С. Указ. соч. С. 577 - 578.

 

Точку зрения А.Л. Маковского, О.С. Иоффе и некоторых других авторов относительно проблемы соотношения плана и договора перевозки можно признать некой средней позицией, если принять во внимание многие другие взгляды, в том числе крайние, отдающие приоритет либо плану, либо договору, высказанные в юридической литературе советского периода.

В частности, некоторые авторы, например М.М. Агарков, полагали, что перевозка грузов является бездоговорным обязательством, вытекающим непосредственно из планового акта <*>. М.А. Тарасов, стремясь подчеркнуть роль плановых актов в отношениях по перевозке, определял советское транспортное право как "совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с плановой перевозочной деятельностью организаций, использующих транспортные средства" <**>. В конце 70-х годов на автомобильном транспорте даже проводился эксперимент, заключавшийся в том, что некоторые автотранспортные предприятия, входившие в систему Министерства автомобильного транспорта УССР (Волынское областное объединение грузового автотранспорта, Черновицкое и Тернопольское автоуправления) стали работать без годовых договоров, заменявшихся при наличии плановых оснований перевозок товарно-транспортными накладными.

--------------------------------

<*> См.: Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 130.

<**> Тарасов М.А. Договор перевозки. Ростов-на-Дону, 1965. С. 19.

 

Сторонам было предложено вместо заключения годового договора составлять протокол уточнения и распределения объемов перевозок по кварталам и сменам работы. Была установлена и форма такого протокола, которая, по мнению автотранспортников, являлась дополнением к Правилам планирования перевозок грузов автомобильным транспортом. Дополнительные условия следовало отражать в заявках, согласуемых сторонами при приеме грузов.

Главные доводы сторонников организации автомобильных перевозок грузов без годовых договоров заключались в том, что проведение ежегодной договорной кампании отвлекает значительные средства и силы управленческих работников, в то время как заключение годовых договоров не имеет практического смысла. На автотранспорте отношения сторон детально регламентированы Уставом автомобильного транспорта, Правилами перевозок грузов и другими нормативными актами. Следовательно, можно обходиться и без годового договора <*>.

--------------------------------

<*> См., напр.: Срубасовский Н. Нужен ли автотранспортникам годовой договор? // Хозяйство и право. 1981. N 6. С. 23.

 

Высказывалась и другая, противоположная точка зрения, согласно которой гражданско-правовые обязательства по перевозке груза не могли возникать непосредственно из планового акта, их основанием признавался гражданско-правовой договор, а плановый акт порождал лишь обязанность сторон заключить договор перевозки. Что касается действий грузоотправителей и транспортных организаций по уточнению плана перевозок и согласованию порядка его исполнения, то они нередко оценивались как действия по заключению договора, направленного на организацию исполнения плана перевозки, который предшествовал заключению договоров на перевозку конкретных партий груза.

Например, К.К. Яичков полагал, что направление грузоотправителем на основе плана перевозки заявки транспортной организации само по себе является гражданско-правовой сделкой <1>; а по мнению Г.С. Гуревича, направление грузоотправителем в соответствии с месячной плановой нормой заявки и принятие ее транспортной организацией равнозначно заключению консенсуального договора перевозки грузов <2>. Х.И. Шварц полагал, исходя, правда, из специфики автомобильной перевозки, что непосредственным основанием правоотношений по перевозке грузов во всех случаях является договор. "Государственный план, - подчеркивал Х.И. Шварц, - выступает как первый акт правового оформления перевозок. Однако полная реализация государственного плана перевозок осуществляется путем заключения договоров между транспортными организациями и грузоотправителями и выполнением этих договоров. Автотранспортные предприятия, реализуя утвержденный для них план перевозок, вступают на договорных началах в хозяйственные связи со своей клиентурой" <3>. Такой же позиции придерживался М.А. Аллахвердов, который писал: "Полная реализация обязанностей, вытекающих из государственного плана перевозок, - подача перевозчиком перевозочных средств и предъявление грузоотправителем груза для перевозки осуществляется согласно договору перевозки" <4>.

--------------------------------

<1> См.: Яичков К.К. Указ. соч. С. 60.

<2> См.: Гуревич Г.С. К вопросу о правовой природе договора перевозки грузов // Ученые записки Кишиневского государственного университета. Т. 67. Кишинев, 1968. С. 42 - 43.

<3> Шварц Х.И. Правовое регулирование перевозок на автомобильном транспорте. С. 30 - 31.

<4> Аллахвердов М.А., Савичев Г.П. Указ. соч. С. 13.

 

Определенным своеобразием отличается точка зрения относительно соотношения плана и договора перевозки, высказанная Б.Л. Хаскельбергом, который критиковал теоретическую конструкцию двух самостоятельных обязательств (одно - из плана перевозки, другое - из реального договора перевозки), полагая, что такая конструкция "не позволяет определить место ряда прав и обязанностей участников перевозочных отношений и основания их возникновения, поскольку они не могут быть отнесены ни к числу только договорных, ни к числу возникающих лишь из плана перевозок (например, обязанность отправителя использовать грузоподъемность подвижного состава, производить погрузку своими силами и средствами)". По мнению Б.Л. Хаскельберга, "правоотношения железнодорожной перевозки груза образуют единое, сложное по своей структуре, развивающееся обязательство, в состав которого включаются относительно самостоятельные обязательства, возникающие с наступлением соответствующих юридических фактов по мере развития перевозочного процесса...". В связи с этим делается вывод: "План и договор перевозки являются элементами сложного фактического состава и одновременно основаниями возникновения относительно самостоятельных обязательств как составных частей единого обязательства перевозки". Далее Б.Л. Хаскельберг поясняет свою мысль: "Развернутый план перевозок и декадная заявка - правовые формы конкретизации и определения порядка выполнения месячного плана перевозок. До утверждения железной дорогой развернутый план представляет собой проект некоторых условий обязательства перевозки, устанавливаемых в административном порядке. После утверждения - это административный акт". Б.Л. Хаскельберг соглашается с тем, что "декадная заявка есть односторонняя сделка", и приходит к выводу: "Утвержденный развернутый план и декадная заявка должны признаваться юридическими фактами, направленными на конкретизацию уже возникших субъективных прав и обязанностей" <*>.

--------------------------------

<*> Хаскельберг Б.Л. Обязательство железнодорожной перевозки груза по советскому праву. Автореф. дис... д.ю.н. Томск, 1969. С. 6 - 8.

 

Представляется, однако, что приведенные взгляды на проблему соотношения плана грузовых перевозок и договора перевозки, несмотря на все их различия, объединены одной общей чертой, а именно: явным преувеличением роли планового акта как основания возникновения гражданско-правового обязательства. Ведь гражданско-правовое обязательство должно содержать условия, определяющие конкретные действия, которые должны совершить обязанные стороны. Причем речь идет не о действиях вообще (подавать вагоны или предъявлять грузы), а о совершенно определенных параметрах этих действий, которые в принципе не могли быть определены планами перевозки, в том числе и развернутыми месячными планами, которые лишь устанавливали некие предельные показатели по вагонам, тоннажу и объему предъявляемых к перевозке грузов. Обязанность исполнять плановые задания (заметим, публично-правовая обязанность) предполагала согласование сторонами конкретных условий подачи транспортных средств перевозчиком и предъявление грузоотправителем соответствующих грузов. Какую бы форму ни приобретали такого рода соглашения сторон (подача и принятие заявки, согласование графика отгрузки и т.п.), все они были направлены на возникновение гражданских прав и обязанностей, т.е. являлись договорами. Другое дело, что такие договоры одновременно служили средством исполнения их сторонами (грузоотправителями и транспортными организациями) своих публично-правовых обязанностей (выполнение плана перевозки), но данное обстоятельство не изменяло природу гражданско-правовых договоров. Если же речь шла о неплановых перевозках, то в этом случае исчезала публично-правовая обязанность контрагентов, а объемы перевозок и иные условия договоров устанавливались по усмотрению сторон безотносительно к каким-либо внешним предписаниям. Таким образом, правоотношение по перевозке грузов представляло собой единое обязательство, включавшее в себя не только обязанности перевозчика по перевозке груза и выдаче его получателю, но и обязанности отправителя и транспортной организации по предъявлению грузов и подаче транспортных средств.

Как бы там ни было, но все авторы, писавшие о договоре перевозки, рассматривали в качестве составного элемента обязательства по перевозке груза права и обязанности сторон, связанные с подачей транспортных средств под погрузку и выгрузку, а также с предъявлением грузов к перевозке.