ТЕМА 5. БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА В РОССИИ: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЭЛЕМЕНТОВ PDF Печать
Банковское право - О.М. Олейник Основы банковского права РФ

 

§ 1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

1. Постановка вопроса о понятии и структуре банковской си­стемы вызвана практическими и теоретическими обстоятельства­ми. С практической стороны во взаимодействии клиентов и бан­ков одним из основных условий является включенность конкрет­ного банка в банковскую систему, поскольку клиенты открыва­ют счета не столько для того, чтобы хранить таким образом свои деньги, сколько для того, чтобы иметь возможность рассчитывать­ся с неограниченным числом получателей денег как внутри Рос­сии, так и за ее пределами. Следовательно, можно утверждать, что, вступая в договорные отношения с конкретным банком, клиент теоретически вправе рассчитывать на взаимодействие со всей банковской системой. Кроме того, с позиций банка важно опре­делить, кто и на каких основаниях включен в банковскую систе­му, с кем и каким образом строить свои взаимоотношения. В мировой практике правовая регламентация внутрисистемно­го взаимодействия основывается на содержательных экономиче­ских стратегиях и опосредует их. Условно при этом можно выде­лить две модели банковской системы: жестко централизованную и децентрализованную. При этом, как правило, банковские сис­темы являются двухуровневыми. Нижний или первый уровень со­ставляют коммерческие банки и иные кредитные организации с их филиалами, а верхний или второй уровень — банковские цен­тры, сформированные в разных странах по-разному. В европей­ских странах верхний уровень чаще всего представлен нацио­нальными или центральными банками этих стран и надзорно-кон-трольными ведомствами. Например, в Германии верхний уровень банковской системы представлен Немецким Федеральным банком и Федеральным ведомством надзора за кредитным делом. Во Франции на этом уровне действуют Банк Франции, Банковская комиссия, Комитет по кредитным учреждениям и Комитет по банковской регламентации. Но и в том, и в другом случае речь долж­на идти о централизованной банковской системе.

В определенной степени децентрализованной банковской си­стемой является Федеральная резервная система США. Здесь верхний уровень образуют Совет управляющих Федеральной Ре­зервной Системы, двенадцать Федеральных резервных банков, Служба контролера денежного обращения и Федеральная корпо­рация страхования депозитов1.

В реальности, как всегда под влиянием традиций, характера эко­номики, политической системы, даже теоретических предпочте­ний складываются банковские системы, сочетающие жесткую централизацию по одним сферам и децентрализацию по дру­гим. В теоретическом плане уяснение понятия «банковская систе­ма» дает возможность очертить ту внешнюю среду, в которой на­ходится конкретный банк, определить его зависимость от этой сре­ды и возможности их взаимного влияния. Затем уяснение состо­яния банковской системы дает возможность определить типы и виды связей внутри этой системы, возможности ее совершенст­вования, защиты и т.д.

На пути конструирования понятия «банковская система» преж­де всего следует определить, что будет образовывать такое состо­яние, которое в принципе можно назвать системой. Дело в том, что, как справедливо иногда пишут специалисты по банковскому делу, «для кого-то система — это все равно что «много». Возник­ло в стране 1000, а потом еще столько же банков и масса небан­ковских кредитных организаций — вот и готова система». Но «любая органичная система — это не только количество прежде все­го (не тысячи или 10 тысяч банков), а некое сложное качество. Это — организм, все части которого согласованно, на основе неких не­преложных правил реализуют определенные общие функции» .

Описание системы банков в соответствии с этими правилами имеет следующие цели:

— уяснить организационную специфику банковской деятель­ности, ее организационно-ресурсную основу и установить особен­ности этой ресурсной основы;

—     выявить взаимодействие между элементами, входящими в банковскую систему, имея в виду при этом, что это взаимодей­ствие  может носить  разнообразный юридический и  фактический характер. Существуют, например, представления о банковской кор­поративной   этике,   которые   вырабатываются   внутри   банковской системы,  о   банковском  поведении  и  мышлении,   подготовленно­сти и престиже банковских служащих и т.д.;

—     дать реальное представление о состоянии развитости бан­ковского дела в различных странах, имея в виду при этом , что в современной   экономике    сложилось   несколько   различных   бан­ковских систем,  каждая  из  которых обладает своей спецификой
и в то же время создает механизмы взаимодействия с другой си­стемой в рамках мировой экономики.

2. При описании банковской системы целесообразно исходить из привычного для юристов, финансистов и социологов понятия социальной системы. Обычно под социальной системой понима­ется некоторое множество разнообразных институтов и учрежде­ний, которые находятся во взаимодействии, определяемом их ро­левыми функциями и внешней средой.

Само применение понятия системы означает относительно высокую интеграцию выделенной группы элементов, их взаимную зависимость и некоторую закрытость или специфичность по от­ношению к внешней среде. В этом смысле система может быть рассмотрена как открытая, что в большей степени отвечает вза­имосвязи и переплетению социальных процессов, и как закрытая. Подход к системе как к закрытой чаще всего отражает необходи­мость выявления ее специфики и абстрагирования от некоторых ее взаимодействий с внешней средой.

Такой подход вполне согласуется с хорошо известными общи­ми определениями понятия «система». «Под... системой,— писал В. Г. Афанасьев, — понимается совокупность компонентов, взаи­модействие которых порождает новые (интегративные, системные) качества, не присущие ее образующим.... Важнейшей особенно­стью целостной системы является наличие в ней интегративных, системных качеств, не сводимых к сумме свойств образующих ее компонентов» .

Если с экономической точки зрения для признания совокуп­ности   компонентов   системой   необходимо    обозначение    общих функций и потребностей, с управленческой — новых свойств, то с юридической тем более нужно говорить об одновременном на­личии нескольких признаков:

а) наличие единой правовой основы и упорядоченных средств правового регулирования;

б) сопоставимый правовой статус отдельных элементов системы;

в)   правовая регламентация  разнообразных  связей  между  эле­ментами,  диктуемых  соображениями  экономической  целесообраз­ности и правовой непротиворечивости;

г)   наличие и согласование правил и обычаев делового оборо­та,  на основе  которых функционируют элементы системы, обес­печивающие определенный уровень их соблюдения;

д)  правовые последствия выхода каждого отдельного звена из правовых связей, создающих единство системы.

3.    В  практическом  плане  при изучении системы  необходимо выявлять ее статику, т.е.:

а)  элементы системы,  под которыми понимаются учреждения или   образования,    субъекты,    образующие    своей   деятельностью
специфику системы;

б)  взаимодействие между элементами системы, как прямое так и обратное;

в)   границы системы, и на этой основе, что бывает особенно важно,   собственно   системное   качество   (дополнительные   свойст­ва, которые приобретает система в результате взаимодействия ее элементов), именуемое в литературе эмерджентностью системы.

4.    Элементы банковской системы России как основа ее пост­роения имеют законодательное  определение,  существенно  облег­чающее решение вопроса о критерии отнесения тех или иных об­разований к этой системе. Известно, что к какой-либо системе мож­но относить только те организации, которые непосредственно осу­ществляют   функции   или  деятельность,   в   которых  воплощается свойство системы. Это узкий и не вполне адекватный подход к оп­ределению состава системы. Более адекватным является широкий подход, предполагающий отнесение к системе не только тех обра­зований, которые непосредственно осуществляют определенный вид деятельности, но и организаций, составляющих инфраструктуру этой деятельности, обеспечивающих основную функцию системы.

Но при этом важно не выйти за пределы соотношения обес­печения с основной деятельностью. Ведь, например, при описа­нии транспортных систем можно дойти до систем газо- нефтедобычи, поскольку они обеспечивают движение транспорта. Это бу­дет неправильно. В качестве принц ипа можно избрать количест­во опосредующих связей. При отнесении того или иного образо­вания к определенной системе таких связей должно быть не бо­лее одной. Иными словами, нельзя относить к системе организа­ции, обеспечивающие деятельность обеспечивающих организаций.

5. Банковская система Российской Федерации включает в се­бя два вида звеньев. Первую группу образуют участники системы, выполняющие основные ее функции по обслуживанию физиче­ских и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие де­нежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В эту группу включены Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Это опреде­ление дано в ст. 2 ЗоБД. Как видим, понятие системы сформули­ровано в нем довольно узко. В банковском же праве мы будем ис­ходить из широкого понятия, поскольку, на наш взгляд, оно поз­воляет реально оценивать состояние дел и вырабатывать формы взаимодействия всех элементов.

Вторая группа — создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибы­ли, для защиты и представления интересов своих членов, коор­динации их деятельности, развития межрегиональных и междуна­родных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осу­ществлению банковской деятельности и решению иных совмест­ных задач кредитных организаций.

Кроме того, образуются группы кредитных организаций для ре­шения совместных задач (совместного осуществления банковских операций) путем заключения соответствующего договора между дву­мя или несколькими кредитными организациями. Холдинги обра­зуются путем получения кредитной организацией (основной кре­дитной организацией) в силу преобладающего участия в уставном капитале одной или нескольких кредитных организаций либо в со­ответствии с заключенным с одной или несколькими кредитны­ми организациями договором возможности определять решения, принимаемые указанными кредитными организациями.

Далее при анализе системы необходимо иметь в виду и нефор­мальные образования, объединяющие ведущих банкиров стра­ны, чей авторитет, профессиональный уровень могут оказаться ку­да более  значимыми,  чем какое-либо организационное  образование. Изучение банковской практики показывает, что в сложных ситуациях правового регулирования как раз такие неформаль­ные объединения существенно влияли на принятие тех или иных решений. Разумеется, их деятельность правом не регулируется, ес­ли не считать общих правил и принципов банковской деятельно­сти, но на них распространяются нормы банковской этики и тип банковского правового мышления.

6. Кроме названных организационных образований следует об­ратить внимание также на наличие в банковской системе России органов этой системы. В целях совершенствования денежно-кредитной системы Российской Федерации при Банке России должен быть создан в соответствии со ст. 20 ЗоБД Национальный бан­ковский совет, состоящий из представителей палат Федерально­го Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Банка Рос­сии, кредитных организаций, а также экспертов. Председателем Национального банковского совета является Председатель Бан­ка России. В состав Национального банковского совета входят по два представителя от палат Федерального Собрания Российской Федерации, по одному представителю от Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также министр финансов Российской Федерации и министр экономи­ки Российской Федерации. Остальные члены Национального банковского совета назначаются Государственной Думой по пред­ставлению Председателя Банка России. Численность Нацио­нального банковского совета не превышает 15 человек. Заседа­ния Национального банковского совета проходят не реже чем один раз в три месяца.

Национальный банковский совет по закону должен выполня­ть следующие функции:

—    рассматривать   концепцию   совершенствования   банковской системы Российской Федерации;

—    рассматривать  проекты основных направлений единой го­сударственной   денежно-кредитной   политики,   политики   валютно­го регулирования и валютного контроля, давать по ним заключе­ния и анализировать итоги их выполнения;

—    осуществлять экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела;

—    рассматривать   наиболее   важные   вопросы   регулирования деятельности кредитных организаций;

— участвовать в разработке основных принципов организации системы расчетов в Российской Федерации.

В предыдущих темах были рассмотрены проблемы правового статуса двух ведущих элементов банковской системы — коммер­ческих банков и Банка России. Обратимся теперь к правовому по­ложению иных звеньев банковской системы.