ТЕМА 4. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКА РОССИИ) PDF Печать
Банковское право - О.М. Олейник Основы банковского права РФ

 

§ 1. ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПРАВОВОГО СТАТУСА БАНКА РОССИИ

1.    Определить  правовое  положение  Центрального   банка  Рос­сийской Федерации необходимо для того, чтобы:

—   составить представление об участниках денежного оборота, структуре   их   взаимоотношений,    а   следовательно,   надлежащих
истцах и ответчиках в случае возникновения споров;

—   уяснить правовое значение, форму и условия действитель­ности нормативных актов этого субъекта;

—   обнаружить правовые факторы, в зависимости от которых осуществляется    деятельность    конкретного    банка,    возможности
кредитования и иных банковских операций, т.е.  установить  сво­боду воли всех субъектов банковских правоотношений;

—   понять особенности взаимодействия публичных и частных на­чал в банковской деятельности и на этой основе предвидеть воз­можные направления реализации управления в банковской сфере.

Поэтому правовой статус Банка России — одна из интересных, сложных и многогранных проблем современного банковского права. Сложность и многогранность этой проблемы состоит в основном в том, что правовое положение Банка России опреде­ляется не только и не столько правовыми предписаниями, сколь­ко экономико-политическими традициями и потребностями, ко­торые находят свое внешнее выражение в правовых формах.

2.   С юридической точки зрения правовой статус  Банка Рос­сии   формулируется   на   нескольких   уровнях:    конституционном,
специальном, законодательном и подзаконном (на уровне актов са­мого ЦБ РФ). Конституция РФ установила, что назначение на долж­ность   и   освобождение   от   должности   Председателя   банка   Рос­сийской Федерации относится к ведению Государственной Думы
(ст.   103).  Кандидатуру на эту должность представляет Президент РФ (ст. 83). Это нормы, которые прямо адресованы Банку России.

Кроме них, следует также назвать ст. 71 Конституции РФ, кото­рая установила, что финансовое, валютное и кредитное регулиро­вание, а также денежная эмиссия отнесены к компетенции Рос­сийской Федерации. Можно полагать, что эти функции на феде­ральном уровне осуществляются Банком России.

На законодательном уровне правовое положение Центрально­го банка Российской Федерации регулируется специальным зако­ном — Законом о Центральном банке Российской Федерации. Пер­вый текст этого закона был принят 2 декабря 1990 г., затем были вне­сены изменения и дополнения, представлявшие собой, по сущест­ву, новую редакцию закона, которая вступила в действие с 4 мая 1995 г., после чего в эту новую редакцию вновь вносились изменения и дополнения. Об отдельных направлениях и функциях Банка России упоминают некоторые нормы Закона о банках и банковской дея­тельности (ст. 11, 13, 15, 19,20,21,23-28, 35, 36, 41 и др.).

На уровне ведомственного правового регулирования Банком России принят ряд нормативных актов, закрепивших правовое по­ложение отдельных подразделений и служб самого банка, в част­ности, таких, как департаменты, территориальные управления, рас­четно-кассовые центры и т.п.

При этом существуют весьма значимые противоречия между этими уровнями правового регулирования, а многие существен­ные проблемы все еще не поставлены. Поэтому в самом начале целесообразно определить те принципиальные положения, кото­рые будут использоваться в качестве исходных в анализе право­вого статуса Банка России и на базе которых это определение и будет осуществляться.

3. Для начала необходимо очертить те основные положения, на которых базируется правовой статус Банка России. В юридичес­кой литературе, средствах массовой информации, на научных кон­ференциях высказывалось довольно много разнообразных предло­жений по этому поводу. Особенно активно эти проблемы обсуж­дались в конце 1994 — начале 1995 года, когда разрабатывалась но­вая редакция Закона о Центральном банке РФ. К настоящему вре­мени отчетливо выделяются две позиции: первая — процентробанковская, состоящая в том, что статус Банка России не следует менять, поскольку вся власть в банковской системе должна принадлежать именно этому образованию; вторая позиция — антицентробанков­ская, предполагающая принципиальные изменения статуса Банка России за счет расщепления власти и создания новых органов в банк о всякой системе, таких, как комиссия по надзору за кредитными организациями, арбитражная комиссия и пр.

Новая редакция Закона о Центральном банке как будто бы долж­на была положить конец этим дискуссиям, но ввиду того, что из-за мощного лоббирования законотворческого процесса по этому поводу указанный Закон принят с незначительными изменения­ми, споры продолжаются. В этих спорах очень часто пересекают­ся юридические, политические и экономические аргументы, ис­пользование которых в принц ипе допустимо, но требует некото­рых общих отправных точек.

В качестве подходов к определению статуса Центрального банка Российской Федерации можно рассматривать некоторые не­традиционные положения, которые при содержательном напол­нении должны образовать специфику правового положения Бан­ка России, отразить его принципиальное отличие от всех иных об­разований, существующих в государстве.

4. Первое, на чем следует остановиться,— это то, что Банк Рос­сии, как это сказано в ст. 2 ЗоЦБ, является юридическим лицом. Сра­зу же возникает вопрос, какого вида юридическим лицом он яв­ляется, Дело в том, что понятие «юридическое лицо» в российском правоведении всегда рассматривалось как категория гражданско­го, т.е. частного, права. И если пойти по этому пути, то необхо­димо будет определиться с тем, является ли ЦБ РФ коммерчес­ким или некоммерческим юридическим лицом, соответствует ли его организационно-правовая форма требованиям, предъявляемым к банкам, и т.п. Рано или поздно этот путь приведет в тупик, по­скольку категориями частного права правовое положение Цент­рального банка РФ выразить не удастся, так как это положение включает в себя публично-правовые компоненты. В других же от­раслях права — в частности, в публично-правовых, например, в финансовом праве — надлежащих и необходимых правовых средств нет. Неудивительно поэтому, что многие специалисты по финансовому праву в принципе не рассматривают правовое по­ложение ЦБ РФ и либо упоминают о нем только в контексте надзора1, либо, посвятив этому одну-две страницы, пересказывают по­ложения Закона о Центральном банке, не вдаваясь в его анализ2.

Поэтому приходится констатировать, что в настоящее время в российском праве нет института, который мог бы отразить спе­цифику правового положения Банка России, и новая редакция За­кона о нем не выработала такой конструкции, не предложив ни­чего принципиально нового.

В качестве такого института следует рассматривать катего­рию юридического лица публичного права, хорошо известную бан­ковскому праву многих стран. Так, немецкие юристы пишут: «Die Deutsche Bundesbank... ist zwarbundesunmittelbarejuristische Person des oflentlichen Rechts, von Weisungen der Bundesregierangjedoch un-abhangig,..» .

Дополнение уже известного понятия юридического лица при­знаком публичного характера деятельности должно привнести в юридическую характеристику следующие моменты:

—    открытость и доступность информации о деятельности дан­ного  субъекта,  разумеется,  с  известными пределами, установлен­ными законодательно;

—    подконтрольность и подотчетность данного субъекта орга­нам представительной власти;

—    контролируемое в  форме предварительного,  а не последу­ющего контроля финансирование деятельности этого субъекта;

—    наделение данного субъекта обязанностями, выполнение ко­торых необходимо для достижения целей общества.

5. Важно при этом понимать, что ЦБ РФ является особым ор­ганизационным образованием, сущность которого нельзя сво­дить к исполнительной или административной власти, как это де­лает в своих публикациях директор юридического департамента, заместитель председателя Банка России К.Д. Лубенченко. Считая, что в данном случае речь идет только об административной вла­сти и формуле «центр —периферия», он отмечает, что никакие «так называемые демократические формы» здесь немыслимы4 .

Высказанное мнение не имеет юридических обоснований, от­сутствие которых достаточно подтвердить ссылкой на норматив­ные акты, определяющие структуру органов исполнительной власти. Как известно, ни в Указе Президента Российской Феде­рации от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов ис­полнительной власти» , ни в аналогичных указах от 14 августа 1996 г. о структуре и системе органов исполнительной власти упо­минаний о Банке России нет2 . Из этого следовал и следует ряд негативных выводов, в частности касающихся публикации нор­мативных актов ЦБ РФ. Но здесь необходимо зафиксировать, что Банк России не является органом государственной исполни­тельной власти. А это значит, что об элементах вертикальных пра­воотношений можно говорить только применительно к внутрен­ним подразделениям самого банка, т.е. относительно правоотно­шений, складывающихся между филиалами — территориальны­ми управлениями, расчетно-кассовыми центрами, органами уп­равления Банком России и т.п. Такое положение раньше было закреплено в ст. 16 Устава ЦБ РФ, а в настоящее время зафик­сировано в ст. 83 ЗоЦБ, гласящей, что Банк России образует еди­ную централизованную систему с вертикальной структурой уп­равления.

6. Банк России является, далее, особым, если можно так ска­зать, целевым образованием. Он создается для выполнения опре­деленных функций, необходимых всему обществу. И соответствен­но по степени их выполнения должна определяться эффективность функционирования Банка России. Эти функции названы в ст. 4 ЗоЦБ, которая указывает, что Банк России:

1)            во  взаимодействии  с  Правительством  Российской  Федера­ции разрабатывает и проводит единую государственную денежно-
кредитную   политику,   направленную   на   защиту   и   обеспечение устойчивости рубля;

2)     монопольно  осуществляет эмиссию  наличных денег и ор­ганизует их обращение;

3)     является  кредитором  последней  инстанции для  кредитных организаций, организует систему рефинансирования;

4)  устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

5)  устанавливает правила проведения банковских операций, бух­галтерского учета и отчетности для банковской системы;

6)    осуществляет государственную регистрацию кредитных ор­ганизаций;   выдает  и  отзывает  лицензии  кредитных  организаций
и организаций, занимающихся их аудитом;

7)    осуществляет надзор  за деятельностью  кредитных  органи­заций;

8)         регистрирует эмиссию  ценных  бумаг  кредитными  органи­зациями в соответствии с федеральными законами;

9)    осуществляет самостоятельно или по поручению Правитель­ства Российской  Федерации  все  виды  банковских операций,  не­обходимые для выполнения основных задач Банка России;

10)     осуществляет   валютное   регулирование,   включая   опера­ции по покупке и продаже иностранной валюты; определяет по­рядок осуществления расчетов с иностранными государствами;

11)          организует и осуществляет валютный контроль как непо­средственно, так и через уполномоченные  банки  в соответствии
с законодательством Российской Федерации;

12)          принимает участие в разработке прогноза платежного ба­ланса  Российской  Федерации  и  организует  составление  платеж­ного баланса Российской Федерации;

13)          в целях осуществления указанных функций проводит ана­лиз   и   прогнозирование   состояния  экономики   Российской   Феде­рации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых  и  ценовых  отношений;   публикует  соответ­ствующие материалы и статистические данные;

14)          осуществляет иные функции в соответствии с федеральны­ми законами.

7. Второе принципиальное положение в раскрытии правового статуса Банка России — это совокупность элементов, через кото­рые этот статус будет показан. Правовое положение любого субъ­екта традиционно рассматривается через несколько элементов, которые могут быть использованы для характеристики Банка Рос­сии. К ним относятся: компетенция, имущественная база и орга­низационная структура. Подробный и детальный анализ этих эле­ментов применительно к Центральному банку Российской Феде­рации позволит наиболее полно обрисовать его правовой статус в соответствии с действующим законодательством, а также выявить потребности и возможности совершенствования этого статуса.