ГЛАВА 15 ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА PDF Печать
Аграрное право - М.В. Шульга Земельне право України

 

§ 1. Загальна характеристика відповідальності за порушення земельного законодавства

Відповідальність за порушення земельного законодавс­тва — важлива складова правового забезпечення раціональ­ного використання та охорони земель. Вона здійснюється у межах правовідносин між суб'єктом, який порушив приписи земельно-правової норми, з одного боку, і державою в особі її органів — з другого. Юридична відповідальність спрямована на стимулювання додержання земельно-правових норм, від­новлення порушених земельних прав, а також запобігання вчиненню земельних правопорушень.

Юридичний зміст відповідальності полягає в безумовному обов'язку правопорушника зазнавати несприятливих наслід­ків особистого, майнового чи організаційного характеру. Вид і міра цих наслідків передбачені відповідними санкціями правових норм.

Відповідальність за порушення земельного законодавства завжди пов'язана з негативними правовими наслідками як результатом неправомірних дій винної особи. У тих випад­ках, коли, наприклад, при вилученні (викупі) земельних діля­нок для державних або суспільних потреб власникам земель­них ділянок або землекористувачам завдаються збитки, пи­тання про відповідальність не виникає. Тут мають місце га­рантії захисту порушених прав суб'єктів правомірними дія­ми уповноважених державних органів.

Неправомірна поведінка можлива як з боку самих носіїв зе­мельних прав, так і з боку сторонніх осіб. У зв'язку з цим серед негативних правових наслідків самостійне місце посідає примусове припинення земельних прав суб'єктів (право власності на зе­мельну ділянку і право землекористування), яке іноді називають земельно-правовою відповідальністю. Крім того, до винних осіб, які вчинили земельне правопорушення, можуть бути застосова­ні заходи адміністративного, дисциплінарного чи кримінального впливу, а за наявності заподіяної шкоди—її відшкодування.

Відповідальність за порушення земельного законодавства ви­конує низку важливих функцій. По-перше, вона виступає як за­сіб забезпечення виконання вимог земельного законодавства.

По-друге, відповідальність у зазначеній сфері є важливим елементом механізму гарантій земельних прав суб'єктів.

По-третє, норми цього інституту стимулюють додержання приписів земельного законодавства.

По-четверте, в умовах переходу економіки країни до рин­кових відносин зростає роль компенсаційної функції юри­дичної відповідальності.

У сучасних умовах земельних перетворень важливого зна­чення набувають охоронна, превентивна та виховна функції відповідальності за земельні правопорушення. Вони є засо­бом охорони та забезпечення встановленого в державі зе­мельного правопорядку.

Нарешті, у деяких випадках юридична відповідальність за порушення земельного законодавства виконує каральну функцію, коли вона є наслідком вчинення кримінальних чи адміністративних правопорушень.

Юридична відповідальність за порушення земельного за­конодавства залежно від застосовуваних санкцій поділяєть­ся на адміністративну, кримінальну, цивільно-правову та дисциплінарну.

У правовій літературі іноді обґрунтовується необхідність виділення, поряд із традиційними видами відповідальності, ще й спеціальної відповідальності за порушення земельного законодавства. Спеціальною вважається відповідальність, яку становлять заходи правового впливу на порушників земельно­го законодавства, передбачені Земельним кодексом України та законодавством, що його доповнює. Так, до спеціальної зе­мельно-правової відповідальності у зазначеній сфері пропону­ють віднести примусове припинення права користування зе­мельною ділянкою, обов'язок знести власником земельної ді­лянки чи землекористувачем самовільно зведений об'єкт чи повернути самовільно зайняту земельну ділянку та ін.1 Така точка зору дискусійна. Заходи впливу на правопорушників, які самовільно зайняли земельну ділянку чи вчинили інше по­рушення, дійсно передбачені чинним земельним законодавс­твом. Але за своєю сутністю вони є специфічними санкціями, які в адміністративному порядку застосовуються судовими та іншими органами до правопорушників. Щ санкції можуть сто­суватися як носіїв земельних прав, так і інших осіб — правопо­рушників. Введення в обіг поряд з традиційними видами від­повідальності, інших її видів навряд чи доцільне.

Відповідальність за порушення земельного законодавства є міжгалузевим інститутом. Вона реалізується з використан­ням різних за характером заходів впливу на правопорушни­ків. Специфіка їх застосування у кожному випадку залежить від характеру правопорушення та конкретних обставин.

 

§ 2. Земельне правопорушення як підстава юридичної відповідальності

Відповідальність за порушення земельного законодавства настає лише за наявності відповідних підстав. Підставами такої відповідальності є необхідна єдність її фактичних і пра­вових передумов, без яких вона не може бути реалізована.

Підставою юридичної відповідальності у вузькому розу­мінні є склад правопорушення, тобто наявність усіх елемен­тів, які становлять акт правопорушення. Вони виступають у нерозривній єдності як єдине ціле. Це фактична підстава від­повідальності, її сутність зводиться до протиправного діяння (дії чи бездіяльності). В ній мають бути наявні всі елементи складу правопорушення.

Наявність фактичної підстави юридичної відповідальнос­ті, тобто самого правопорушення, зумовлює формування правовідносин відповідальності. Але виникнення цих відно­син пов'язане з необхідністю того, щоб модель конкретного правопорушення була передбачена у правовій нормі.

Юридичною підставою відповідальності у зазначеній сфе­рі виступають відповідні нормативні приписи. Саме вони чітко фіксують елементи складу правопорушення і містять його юридичні ознаки. Крім того, необхідним є правозастосовний акт, в якому дається не лише об'єктивна і всебічна оцінка обставин та особи, що вчинила земельне правопору­шення, а й міститься юридична кваліфікація її діяння та мо­тивоване юридичне рішення. Цей акт конкретизує загальні приписи охоронюваної норми права та визначає вид і міру юридичної відповідальності.

Отже, необхідною підставою для застосування заходів примусового впливу та притягнення особи до юридичної від­повідальності за порушення земельного законодавства є вчи­нення нею земельного правопорушення.

Земельне правопорушення — це суспільно шкідлива дія чи бездіяльність, що суперечить нормам земельного права, за вчинення якої винна, деліктоздатна особа несе юридичну відповідальність.

Земельні правопорушення як негативні соціальні явища характеризуються такими загальними рисами. Вони завжди соціально шкідливі, оскільки спричинюють чи можуть спри­чинити шкоду суспільним земельним відносинам. Ця шкода залежно від наслідків протиправного діяння та його соціаль­ної оцінки може бути різною (значною і незначною, матері­альною і моральною та ін.), але вона завжди стосуватиметься земельних прав та законних інтересів суб'єктів.

З точки зору психологічних ознак земельне правопору­шення завжди здійснюється під контролем волі і свідомості суб'єкта. До земельних правопорушень належать лише ті ді­яння, які є не тільки результатом прояву усвідомленої волі осо­би, але й обов'язково вчиняються за наявності вини особи. Дія може бути об'єктивно протиправною, але за відсутності вини її не можна віднести до земельних правопорушень.

Юридична ознака земельного правопорушення полягає в його протиправності. Воно суперечить правовим приписам щодо раціонального використання та охорони земельних ре­сурсів, перешкоджає реалізації земельної реформи, здійснен­ню прав і законних інтересів власників землі та землекорис­тувачів, порушує встановлений державою порядок управлін­ня землями України як її національним багатством.

Об'єктивна характеристика земельного правопорушення полягає в тому, що воно завжди виступає як конкретне діян­ня деліктоздатної особи. Таке діяння суб'єкта, з юридичної точки зору, можу бути виражене: 1) у невиконанні ним своїх обов'язків, які закріплені земельним законодавством чи вип­ливають, наприклад, з договору оренди земельної ділянки; 2) в недодержанні заборон, встановлених земельно-правови­ми нормами (наприклад, ч. З ст. 125 ЗК забороняє приступа­ти до використання земельної ділянки до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що по­свідчує право на неї, та його державної реєстрації); 3) у злов­живанні суб'єкта своїми земельними правами та створенні перешкод у реалізації своїх прав іншими суб'єктами (наприк­лад, правомочностей власника земельної ділянки щодо воло­діння, користування та розпорядження нею) і т. ін.

Земельні правопорушення, за вчинення яких настає юри­дична відповідальність, характеризуються такими специ­фічними ознаками.

По-перше, земельні правопорушення завжди пов'язані з зем­лею (наприклад, розміщення, проектування, будівництво, вве­дення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель).

По-друге, такий зв'язок може виявлятися у різних фор­мах. Йдеться, скажімо, про використання земель не за їх ці­льовим призначенням, псування та забруднення сільсько­господарських та інших земель, несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель та ін.

По-третє, до земельних правопорушень можна віднести лише ті, зв'язок з землею яких є безпосереднім.

До складу земельного правопорушення входять чотири основні елементи: об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт і суб'єк­тивна сторона правопорушення. Вони, у свою чергу, характе­ризуються складним змістом.

Загальним об'єктом земельного правопорушення висту­пають суспільні земельні відносини, що регулюються та охо­роняються правом. Безпосереднім об'єктом цього правопору­шення є суспільні відносини у сфері використання та охоро­ни земель, а також земельні права та законні інтереси влас­ників земельних ділянок та землекористувачів, інших суб'єк­тів земельних правовідносин.

Об'єктивну сторону земельного правопорушення станов­лять конкретні діяння правопорушника, який посягає на зе­мельні інтереси учасників земельних відносин.

Земельне правопорушення може бути вчинене як шляхом активних дій (наприклад, зайняття земельної ділянки), так і

в результаті бездіяльності суб'єкта (наприклад, невиконання заходів щодо охорони земель). Водночас земельні правопору­шення можуть виступати як результат неправомірної дії та бездіяльності.

Самостійним елементом земельного правопорушення є суб'єкт, тобто особа, яка його вчинила і повинна за це нести відповідальність. Порушниками земельного законодавств можуть бути як фізичні, так і юридичні особи.

Необхідна ознака суб'єкта земельного правопорушення - його деліктоздатність, тобто можливість особи відповідати за свої діяння. Земельним правопорушенням визнається діяння особи, яка здатна усвідомлювати значення вчинку і керувати ним.

Суб'єктивна сторона земельного правопорушення харак­теризується обов’язковою наявністю вини, тобто психічним ставленням суб'єкта до вчиненого ним протиправного діяння та його шкідливих наслідків.

Перелік видів порушень земельного законодавства закріп­лений у ст. 211 ЗК України. Він включає: укладення угод з порушенням земельного законодавства; самовільне зайняття зе­мельних ділянок; псування сільськогосподарських угідь, їх забруднення хімічними та радіоактивними ре­човинами і стічними водами, засмічення промисловим і побутовими та іншими відходами; розміщення, проектування будівництва, введення дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; невиконання вимог щодо використання зе­мель за цільовим призначенням; порушення строків повер-нення тимчасово займаних земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; знищення межових знаків; приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок; непроведення рекуль тивації порушених земель; знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень; не­виконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту; самовільне відхилення від проектів землеустрою; ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та  подання недостовірної інформації щодо них; порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок.

Наведений перелік видів правопорушень не є вичерпним. У зв'язку з цим ч. 2 ст. 211 ЗК України передбачено, законом може бути встановлено відповідальність і за інші пору­шення земельного законодавства.

До переліку видів порушень земельного законодавства включено різні за характером і змістом порушення. Сутність деяких з них визначена в спеціальних законах. Так, відповід­но до Закону України «Про державний контроль за викорис­танням та охороною земель» від 19 червня 2003 р. забруднен­ням земель вважається накопичення в ґрунтових водах внас­лідок антропогенного впливу пестицидів і агрохімікатів, важ­ких металів, радіонуклідів та інших речовин, вміст яких пе­ревищує природний фон що призводить до їх кількісних або якісних змін, а знищення межових знаків являє собою дії гро­мадян, які призвели до втрати в натурі (на місцевості) меж зе­мельної ділянки, внаслідок чого виникає потреба у проведен­ні додаткових, геодезичних робіт з їх відновлення та ін.

Самостійне місце серед порушень земельного законодав­ства посідає укладення угод щодо земельних ділянок з пору­шенням земельного законодавства.

Раніше чинне законодавство відносило укладення угод що­до земельних ділянок, самовільне зайняття земельних ділянок та деякі інші земельні правопорушення до суспільно небезпеч­них правопорушень, тобто злочинів. В сучасних умовах, вра­ховуючи тенденцію до декриміналізації окремих складів зло­чинів щодо землі, деякі з них віднесено до адміністративних проступків (наприклад, самовільне зайняття земельних діля­нок), а окремі, на думку законодавця, втратили суспільну не­безпеку для держави та суспільства. До останніх належать уго­ди про придбання або відчуження земельних ділянок, яке здій­снюється з порушенням земельного законодавства.

Особливості суб'єктивних і об'єктивних ознак порушень земельного законодавства та їх юридичних характеристик дають можливість класифікувати їх за різними підставами.

Так, усі земельні правопорушення залежно від конкретно­го виду об'єктів прийнято умовно поділяти на дві групи: влас­не земельні правопорушення та земельні правопорушення екологічної спрямованості.

Правопорушення першої групи порушують вимоги раціо­нального використання та охорони земель, законних прав та інтересів власників земельних ділянок і землекористувачів, у тому числі й орендарів. До них відносять невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням; самовільне зайняття земельних ділянок; знищення знаків; ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них та деякі інші.

Серед цих правопорушень можна виділити земельні пра­вопорушення майнового характеру (наприклад, самовільне зайняття земельних ділянок) та земельні правопорушення у сфері управління (наприклад, приховування від обліку і реєс­трації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок).

До земельних правопорушень екологічної спрямованості належать ті порушення земельного законодавства - вчинення яких пов'язане з заподіянням шкоди землі. Вони є водночас і екологічними правопорушеннями, їх об'єктом виступає земля як невід'ємний елемент екосистеми. Це такі земельні пра­вопорушення: псування сільськогосподарських угідь та ін­ших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами; невиконання умов зніман­ня, збереження і нанесення родючого шару грунту та ін.

Наведена класифікація порушень земельного законодавс­тва певною мірою є умовною, оскільки Деякі правопорушення не тільки характеризуються екологічним забрудненням,а й належать до правопорушень майнового характеру.

Поділ порушень земельного законодавства можливий і за іншими ознаками. Так, з урахуванням ступені суспільної шкоди серед земельних правопорушень можна розрізняти злочини і проступки. До злочинів у галузі земельного право­порядку відносять суспільно небезпечні діяння, за вчинення яких передбачено кримінальну відповідальність. Серед них: забруднення або псування земель (ст. 239 Кримінального ко­дексу); безгосподарське використання земель; порушення правил екологічної безпеки (ст. 236 Кримінального кодексу) та деякі інші.

Усі інші неправомірні дії (крім злочинів), які порушують земельний правопорядок, належать до проступків,які у свою чергу за галузевою належністю поділяються на дисциплінар­ні, адміністративні та цивільно-правові.

Земельні правопорушення можуть бути класифіковані за суб'єктами — вчинені деліктоздатною фізичною особою і вчинені юридичною особою. Якщо взяти до уваги суб'єктив­ну сторону земельних правопорушень, то можна розрізняти умисне і необережне діяння порушника. За формою зовніш­нього виразу земельні правопорушення можуть виступати як протиправні дії і протиправна бездіяльність. Можливий і ін­ший поділ земельних правопорушень. Він залежатиме від то­го, що буде покладено в основу класифікації.