ТЕМА 6. Управление в сфере использования и охраны земель 6.1. Понятие и система органов управления в сфере использования и охраны земель PDF Печать
Аграрное право - А.Г. Нецветаев Земельное право

 

Под управлением вообще понимается руководство чем-либо (или кем-либо). В Словаре русского языка С.И. Ожегова раскрывается понятие «управления» как «руководить, на­правлять деятельность, кого-чего-нибудь»1.

Под управлением (социальным) в широком смысле пони­мают воздействие на общество с целью его упорядочения, со­хранения качественной специфики, совершенствования и развития всех сфер общественной жизни2.

Государственное управление представляет собой орга­низованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием различных сфер общественной и государственной жизни (экономики, культуры и т.д.)3.

В административном праве государственное управление (регулирование) рассматривается как одна из функций государ­ственного управления, выражающаяся в установлении государ­ством общих правил поведения (деятельности) участников об­щественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся  условий1.   Государственное  управление  пред­ставляет собой форму реализации исполнительной власти.

Что касается определения управления в области охраны и использования земель, то существуют разные точки зрения по данному вопросу.

По мнению Р.К. Гусева, управление земельными ресурса­ми представляет собой урегулированную нормами права деятельность государственных, муниципальных и иных управленческих органов (структур), должностных лиц, призванную обеспечить рациональное использование и охрану земель (земельных ресурсов)2.

О.И. Крассов понимает под управлением в сфере использо­вания и охраны земель подзаконную исполнительно-распоряди­тельную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффек­тивного и рационального использования земель, повышение поч­венного плодородия и их охрану3.

Наконец, И.А. Иконицкая под государственным управ­лением земельными ресурсами понимает организующую дея­тельность государственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального ис­пользования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества)4.

Характер деятельности исполнительных органов госу­дарственной власти по организации рационального использо­вания и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции РФ (принцип разграничения сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, испол­нительную и судебную власти).

Различают несколько видов управления в сфере исполь­зования и охраны земель: общее, специальное и ведомствен­ное (отраслевое) управление1;2.

Общее управление носит территориальный характер и ка­сается всех собственников земельных участков, землевладель­цев, землепользователей и арендаторов земельных участков, осуществляющих свою деятельность в пределах территории всей страны, субъекта РФ или территории местного само­управления.

Такое управление осуществляют органы общей компе­тенции, к которым относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы ме­стного самоуправления в пределах их компетенции.

Деятельность Президента России в данной сфере регули­руется многими нормативными правовыми актами, и прежде всего - Конституцией РФ (ст. 80, 83 и др.).

Так, к важнейшим функциям управленческой деятель­ности Президента, предусмотренных Конституцией, относят­ся: определение основных направлений внутренней политики государства в области охраны и использования земель; нормо­творчество; организация системы центральных органов ис­полнительной власти России в данной области и обеспечение их согласованного функционирования и ряд других.

Компетенция Правительства РФ и правительств субъек­тов РФ в сфере охраны и использования земель определены в Конституции РФ и ряде законодательных актов.

В частности, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:

  • обеспечивает проведение в Российской Федерации еди­ной государственной политики в данной области;
  • осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы, в том числе и на землю;
  • проводит меры по обеспечению законности, осуществ­лению экологических прав граждан и др.

Федеральный конституционный закон от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 14 и 18) определил полномочия Правительства РФ в сфере природо­пользования и охраны окружающей среды. Например, со­гласно ст. 18, Правительство РФ:

  • обеспечивает проведение единой государственной поли­тики в области охраны окружающей среды, в том числе и земель;
  • принимает меры по реализации прав граждан на благо­приятную окружающую среду, по обеспечению эколо­гического благополучия;
  • организует деятельность по  охране и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе и зе­мельных ресурсов.

Наконец, в соответствии со ст. 9 Земельного кодекса РФ, к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

  • установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
  • установление ограничений прав собственников и арен­даторов земельных участков, землевладельцев и земле­пользователей, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
  • государственное управление в области осуществления мо­ниторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного кадастра;
  • установление порядка изъятия (выкупа) земель для госу­дарственных и муниципальных нужд;
  • изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации;
  • разработка и реализация федеральных программ по ис­пользованию и охране земель;
  • управление и распоряжение земельными участками, на­ходящимися в собственности РФ (федеральной собст­венности);
  • иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ Кон­ституцией РФ, Земельным кодексом РФ и другими фе­деральными законами.

Деятельность субъектов Российской Федерации регули­руется как федеральным законодательством, так и норматив­ными правовыми актами субъектов РФ.

В частности, в соответствии со ст. 10 Земельного кодекса РФ, к полномочиям субъектов РФ относятся:

  • управление и распоряжение земельными участками, на­ходящимися в собственности субъектов РФ;
  • изъятие (выкуп) земель для нужд субъекта РФ;
  • разработка и реализация региональных программ по ис­пользованию и охране земель, находящихся в границах субъектов РФ;
  • иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ, а также не отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений определены как Федеральным законом от 28.08.95 г. (в ред. от 08.12.03 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и акта­ми земельного законодательства. Так, в соответствии со ст. 6 Зако­на «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образова­ний находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться орга­ны местного самоуправления.

К вопросам местного значения отнесены:

  • владение, пользование и распоряжение природными ре­сурсами, находящимися в муниципальной собственности;
  • обеспечение санитарного благополучия населения;
  • регулирование планировки и застройки территорий муни­ципальных образований;
  • контроль за использованием земель на территории му­ниципального образования;
  • регулирование использования водных объектов местного значения,   месторождений   общераспространенных   по­лезных ископаемых, а также недр для строительства под­ земных сооружений местного значения;
  • благоустройство и озеленение территории муниципаль­ного образования и др.

Согласно ст. 11 Земельного кодекса РФ, к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отно­шений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земель­ных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сель­ских поселений, территорий других муниципальных образо­ваний, разработка и реализация местных программ использо­вания и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются также управление и распоряжение земельными участками, на­ходящимися в муниципальной собственности.

Специальное управление осуществляют специально упол­номоченные органы государства в данной области, для кото­рых выполнение соответствующих функций управления яв­ляется главной задачей.

Указом Президента РФ от 09.03.04 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ут­верждена новая структура федеральных органов исполни­тельной власти. В соответствии с Указом, в систему федераль­ных органов исполнительной власти входят федеральные ми­нистерства, федеральные службы и федеральные агенства. К специально уполномоченным государственным органам РФ относятся: Министерство сельского хозяйства, Министерство природных ресурсов, Федеральное агентство кадастра объек­тов недвижимости, Федеральное агентство по сельскому хо­зяйству, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и некоторые другие.

Основные управленческие функции в области охраны и использования земель возложены на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, которое является феде­ральным органом исполнительной власти, осуществляю­щим функции по управлению государственным имущест­вом и оказанию государственных услуг в сфере ведения ка­дастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентариза­ции объектов градостроительной деятельности, государствен­ной кадастровой оценки земель и государственного мониторин­га земель, а также по государственному земельному контролю. Данное агентство находится в ведении Министерства экономи­ческого развития и торговли Российской Федерации и действует на основании Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденным постановлением Пра­вительства РФ от 19.08.04 г. № 418.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.04.2004 г. № 160 «Вопросы Министерства природных ресур­сов Российской Федерации», МПР России является федераль­ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и норма­тивно-правовому регулированию в сфере природопользова­ния, охраны окружающей среды и обеспечения экологиче­ской безопасности, а также осуществляет координацию и кон­троль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по не­дропользованию .

Министерство природных ресурсов РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Пре­зидента РФ и Правительства РФ по следующим вопросам:

а)    геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

б)   использование, охрана, защита лесного фонда и воспро­изводство лесов;

в)   использование и охрана водных объектов;

г)    эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных сис­тем комплексного назначения, защитных и других гид­ротехнических сооружений  (за исключением судоход­ных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

д)   охрана, использование и воспроизводство объектов жи­вотного мира и среды их обитания;

е)    особо охраняемые природные территории;

ж)   охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

з)    охрана атмосферного воздуха;

и) обращение с отходами производства и потребления (за ис­ключением радиоактивных);

к) совершенствование экономического механизма регули­рования природопользования и охраны окружающей среды.

Правовой статус и функции Федерального агентства лесного хозяйства установлены в постановлении Правительство РФ от 06.04.2004 г. № 170 «Вопросы Федерального агентства лесного хозяйства», в соответствии с которым данное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляю­щим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функ­ции в сфере лесного хозяйства. Основными функциями Феде­рального агентства лесного хозяйства являются: а)   обеспечение рационального, непрерывного и неистощи-тельного лесопользования, воспроизводства, охраны и за­щиты лесов, объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты), выполнения мер по лесно­му семеноводству, гидромелиоративных работ и иных ра­бот по ведению лесного хозяйства, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, рекреацион­ных и иных полезных природных свойств лесов;

б)   предоставление   прав  пользования   участками  лесного фонда;

в)   обеспечение проведения лесоустройства;

г)    оказание государственных услуг, связанных с предостав­лением информации о состоянии участков лесного фон­да, организацией выбора участков лесного фонда для разрешенных видов лесопользования;

д)   осуществление государственного мониторинга лесов;

е)    ведение государственного учета лесного фонда, отнесе­ние в установленном порядке лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или из категории защитности лесов первой группы соответственно в дру­гую группу или категорию;

ж)   ведение государственного лесного кадастра;

з)    рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в не­лесные и переводе земель лесного фонда в земли иных категорий.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполни­тельной власти, осуществляющим функции: по выработке го­сударственной политики и нормативно-правовому регулиро­ванию в сфере агропромышленного комплекса, включая жи­вотноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин рас­тений, мелиорацию, плодородие почв, использование земель сельскохозяйственного назначения, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спирто­содержащей, алкогольной и табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, а также в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских рыбных портах, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов жи­вотного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологи­ческих ресурсов, за исключением обитающих на особо охра­няемых природных территориях, а также занесенных в Крас­ную книгу Российской Федерации (далее - водные биологиче­ские ресурсы), и среды их обитания (см. постановление Пра­вительства РФ от 24.03.2006г. № 164).

Ведомственное управление осуществляют ряд федераль­ных органов исполнительной власти в отношении земель, ко­торые находятся, как правило, в федеральной государствен­ной собственности. Регулирование охраны и использования земель не является для этих органов их основной задачей, чем они и отличаются от органов специальной компетенции. Этот вид управления распространяется прежде всего на подведом­ственные данным органам предприятия, учреждения и орга­низации. Такие органы получили название органов ведомст­венной (отраслевой) компетенции, и к ним, в частности, мож­но отнести Министерство обороны РФ, Министерство путей сообщения РФ и некоторые другие.

Помимо рассмотренных видов управления выделяют внутрихозяйственное управление, которое осуществляют непо­средственно сами собственники земли, землевладельцы, зем­лепользователи и арендаторы в отношении находящихся у них земель (внутрихозяйственный учет, контроль за исполь­зованием земель, внутрихозяйственная организация земель­ного участка и т.д.)1.

Содержание управления в данной области заключается в выполнении соответствующими органами управленческих функций, под которыми понимают особые виды деятельности по специальным направлениям и характеру, необходимые для организации эффективного использования и охраны земель.

Основными управленческими функциями в данной об­ласти являются:

  1. распределение и перераспределение земель (предостав­ление и изъятие земель);
  2. землеустройство;
  3. ведение государственного земельного кадастра;
  4. мониторинг земель;
  5. государственный контроль за использованием и охраной земельных ресурсов;
  6. планирование в области охраны и использования земель и ряд других.