ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ PDF Печать
Административное право - А.Н.Козырин Админ. право зарубежных стран

 

Для государственного строя США в целом и для административного права в частности характерно верховенство федеральной конституции. В конечном счете именно в ней находят ответ на вопросы о своих правах американские гра­ждане и государственные органы. Конституция закрепляет разделение полномо­чий между тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Суды, наделенные конституционной властью решать окончательно все спорные правовые вопросы, контролируют две другие власти во всем том, что касается права. Это обусловило их исключительно сильные позиции в американской сис­теме государственного управления.

 

§ 1. Особенности административного права и его источников

Понятие административного нрава. С точки зрения американских юристов административное право США регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а также контроль судов над администрацией1. Организация административной системы и структура отдельных учреждений не являются, по их мнению, объектом регулирования этой отрасли права. По уста­новившейся традиции административное право регулирует три объекта: админи­стративное нормотворчество; административную квазисудебную деятельность; контроль судов над администрацией.

Американцы сосредоточивают свое внимание на «внешнем административ­ном праве», т. е. на той части отрасли права, которая регулирует взаимоотноше­ния учреждений с частными лицами. Они интересуются «внутренним админист­ративном правом», регулирующим внутреннюю структуру администрации и взаимоотношения между отдельными ее составными частями, лишь в той мере, в какой это необходимо для оказания юридической помощи частным лицам. То же самое можно сказать и о гражданской службе2, и о местном управлении.

Американцы склонны рассматривать свое административное право как со­вокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. Как писал в 1928 г. американский ученый Э. Фройнд, «административное право - это право, контролирующие администрацию, а не право, созданное администрацией3». Об административном праве в таком пони­мании речь идет лишь тогда, когда сталкиваются частное лицо и учреждение и необходимо разрешить возникший между ними конфликт.

Американскую юриспруденцию интересует в административном процессе не учреждения, а главным образом частное лицо, прежде всего его права на уча­стие в этом процессе и те возможности, которые предоставляются этому лицу и его адвокату для защиты его интересов. Поэтому вопросы процедуры в админи­стративном праве США являются доминирующими. Такое административное право следует, скорее, именовать «административно-процессуальным».

Английские и американские юристы, участвовавшие в процессе становле­ния и развития права, руководствовались почти. исключительно интересами юридической практики. Отсюда большое уважение к обычаям (общему праву), которыми эта практика закреплялась. Подхода к делу практически они видели перед собой прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшее в результате того или иного действия администрации. Эта колизия между частным лицом и госу­дарственным органом, т. е. между частным и публичным интересом, до сих пор заслоняет англосаксонскому юристу все остальное в этой области общественных отношений. Формирование отрасли права происходит в таких условиях в ходе обобщения юридической практики. Как писали в 1972г. Б.Шварц и X.Уэйд, «административное право стало правовой системой, разработанной, применяе­мой на практике и контролируемой юристами, которые сосредоточивали свое внимание на судебной процедуре как наилучшим образце для хорошего управле­ния»4.

Источники административного права. Источниками административного права США являются: конституции (федеральная и штатов); законы федерации и штатов; судебные решения; акты административных учреждений.

Конституции могут быть признаны в качестве источников административ­ного права с существенной оговоркой, поскольку они, как правило, не формули­руют принципов или норм административного права. Последнее было создано судами, а также Конгрессом США и легислатурами штатов фактически вопреки основным законам. Конституции по отношению к административному праву со­держат главным образом ограничительные положения. Основные законы указы­вают пределы, которые не должны переступать законодатели - при формулиро­вании ими норм административного права, администрация - в ее деятельности и суды - при осуществлении ими контроля как над легислатурами, так и над адми­нистрацией. Принцип разделения властей, положенный в основу этих конститу­ций, хотя на деле и не воспрепятствовал легислатурам в передаче администрации части законодательных и судебных полномочий, а судам - в санкционировании подобной практики, все же сдерживает процесс передачи ничем не ограниченных полномочий.

Чрезвычайно важное значение для административного права, в особенно­сти для его процессуальной части, имеют V и XIV поправки к Конституции США. В V поправке, которая распространяется только на федеральные учрежде­ния, говорится, в частности: «Никто... не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования  справедливого воз­мещения». В XIV поправке также указывается, что «ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой про­цедуры». Эти конституционные нормы рассматриваются американцами как ос­нование для участия заинтересованных лиц в процессе выработки администра­тивного решения либо для предъявления в суде иска к учреждению, сотрудники которого своими действиями по службе нанесли частному лицу ущерб.

Далее, на формулировке «судебная власть распространяется... на споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной...», содержащейся в разделе 2 ст. IIІ Конституции США,' базируется институт судебной проверки оспаривае­мых частным лицом действий администрации.

Большую роль в создании административного права сыграла законода­тельная деятельность легислатур. На федеральном уровне отправной точкой можно считать 1887 г., когда был принят Закон о междуштатной торговле, учре­дивший первое независимое ведомство (агентство) - Комиссию междуштатной торговли. Нормотворчество Конгресса США было особенно значительным в 30-е и последующие годы при президенте Ф.Д. Рузвельте и его преемниках. В это время было издано множество законов, учредивших новые независимые ведом­ства и определивших их структуру, компетенцию и порядок деятельности. Зако­нами была усилена также традиционная исполнительная ветвь правительства. Были созданы новые департаменты (министерства) и расширены старые.

До 1946 г. существовал значительный разнобой в деятельности независи­мых ведомств и департаментов. В целях унификации административной прак­тики в 1946 г. был принят Закон об административной процедуре (далее именуе­мый сокращенно как федеральный ЗАП). Положения этого закона об опублико­вании административных документов и доступе граждан к материалам учрежде­ний были затем значительно расширены законами о свободе информации 1967 г., о неприкосновенности частной жизни 1974 г. и др. Федеральный ЗАП - неболь­шой по объему (он состоял из 11 статей на двух десятках страниц), но емкий по содержанию документ. Являясь по существу административным кодексом, он сформулировал важнейшие положения, регулирующие информирование граждан о деятельности администрации, административное нормотворчество и квазису­дебную деятельность, проверку судом решений учреждений. Называя федераль­ный ЗАП «основным законом административного права», Б. Шварц следующим образом определяет его значение: закон был первой в странах общего права по­пыткой законодательного органа установить важнейшие, принципиальные по­ложения, регулирующие административную процедуру; закон взял лучшее из предшествующей административной практики; пошел по пути дальнейшего со­вершенствования административной процедуры5.

В 1966 г. Конгресс кодифицировал пятый раздел Свода законов США, по­лучивший название «Правительственная организация и служащие». Он почти полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том числе и административным. Этот раздел делится на три части: «Учреждения в общем»; «Управление гражданской службой» и «Служащие»6. Федеральный ЗАП был включен в первую часть, которая содержит мало сведений о структуре и полно­мочиях администрации в целом и почти ничего о структуре и полномочиях от­дельных учреждений. Информация об этом имеется в многочисленных законах, разбросанных по другим частям пятого раздела и иным 49 разделам Свода зако­нов.

Среди других законов по административному праву следует упомянуть Фе­деральный закон о претензиях из причинения вреда 1946 г. Этот закон преду­сматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред, причи­ненный неправомерными действиями государственных служащих.

Многие штаты имеют собственные законы об административной проце­дуре. Образцом для них служит как федеральный ЗАО, так и Примерный штат­ный закон об административной процедуре (далее - Примерный штатный ЗАП), подготовленный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими обновляемый. В этом последнем учтены многие последние рекомендации административистов, и местами он значительно лучше сформулирован, чем фе­деральный ЗАП, Процедура административных учреждений в системе местного самоуправления также в отдельных случаях регулируется особыми актами об административной процедуре.

Большую роль в создании американского административного права сыг­рали суды. В США они являются последней инстанцией, решающей все спорные вопросы права. Их толкование конституций, законов и других нормативных ак­тов считается наиболее квалифицированным и авторитетным. Суды, широко толкуя конституции, санкционировали передачу учреждениям нормотворческих и судебных полномочий. Они сформулировали также множество новых матери­альных и процессуальных норм административного права, которые в дальней­шем были закреплены в законах или действовали сами по себе. Создавая новое право, суды нередко посягают на действующее законодательство.

Нормотворческая активность американских судов особенно усилилась в 60-е и последующие годы. Они стали рассматривать себя в качестве органов, осуществляющих правовые реформы, которых требует общественность и кото­рые не проводятся законодательными органами. Так, в 60-х годах суды штатов начали наступление на доктрину суверенного иммунитета правительственных учреждений штатов, в соответствии с которой учреждения не несли имуществен­ной ответственности за ущерб, причиненный их сотрудниками, что привело к существенным изменениям в этой области. Судами также был значительно рас­ширен круг лиц, которые могут принимать участие в административном про­цессе и обжаловать решение администрации в суд.

И, наконец, важный источник административного права составляют адми­нистративные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно превышают как законы, так и судебные постановления.

Главным законодателем, по выражению американских исследователей, яв­ляется в настоящее время президент7. Наиболее важными нормативными актами, издаваемыми президентом, являются исполнительные приказы и реорганизационные планы. Реорганизационные планы принимаются на основе законов о ре­организации и могут вносить изменения в действующее законодательство. Реор­ганизационные планы нередко существенно реформируют систему и структуру правительственных органов. Еще президент Вильсон в силу Закона Оувермэна 1918 г. получил право реорганизовать административный аппарате интересах военного времени. В дальнейшем президенты Гувер, Рузвельт, Трумэн и другие получали такие полномочия и использовали их, пришв множество реорганиза­ционных планов. В 1953 г., например, одним из них был учрежден департамент здравоохранения, образования и социального благосостояния.

Федеральные департаменты и ведомства издают нормативные акты в виде приказов, инструкций, правил производств и процедуры и т. д.

Административные нормативные акты по мере их принятия публикуются в официальном периодическом издании «Федерал рэджистер», а также помеща­ются в регулярно обновляемый многотомный «Свод федеральных предписаний», где акты группируются сначала по разделам, а затем внутри каждого раздела -по учреждениям'.

По их содержанию акты учреждений обычно делятся на два класса: услов­ные (contingent) и дополняющие (или подзаконные) акты. К первому классу от­носятся акты, которые вводят в действие законы при возникновении фактов или условий, указанных в делегирующем законе. Сама администрация издает и акт о прекращении действия ранее введенного закона в связи с исчезновением упомя­нутых фактов или условий. К условным относятся, в частности, акты президента, объявляющие о введении в действие или прекращении действия законов об эм­барго, о таможенных пошлинах и чрезвычайных законов.

Второй класс нормативных актов значительно многочисленнее, чем пер­вый. Все административные учреждения уполномочены в настоящее время Кон­грессом на издание актов, развивающих, дополняющих, интерпретирующих по­ложения соответствующих законов. Так, Комиссия ценных бумаг и биржевых операций имеет широкие полномочия на издание предписаний, регулирующих операции фондовых бирж; Закон о зерновых стандартах предоставляет департа­менту сельского хозяйства право устанавливать стандарты качества зерна, про­даваемого внутри страны и за рубеж; Береговая охрана США в целях обеспече­ния безопасности на море издает объемистые акты относительно строительства морских судов и управления ими; Комиссия междуштатной торговли имеет ана­логичное право в отношении обеспечения безопасности в сухопутных перевоз­ках; департамент труда на основании Закона Уолша-Хили определяет мини­мальную. заработную плату, которую должны платить своим рабочим и служа­щим правительственные контрагенты. Как считает Т. Лоуви, «современный за­кон стал, скорее, серией инструкций для администраторов, чем серией команд для граждан».

К классу детализирующих нормативных актов примыкают фактически так называемые интерпретирующие акты, которые так же, как и детализирующие, издаются всеми учреждениями. В интерпретирующих актах излагается толкова­ние администрацией законов и других нормативных актов. Они оформляются в виде заявлений, декларативных приказов, письменных ответов на запросы и т. д. Интерпретирующие акты отличаются от всех иных административных норма­тивных актов тем, что они издаются учреждением по собственной инициативе, а не на основании указанного в законе полномочия. Примером интерпретирующих служат акты, издаваемые департаментом финансов, в которых истолковываются отдельные положения налоговых законов.