Розділ VIII РОЗВИТОК ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИХ ЗАСАД ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ТА її КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ Печать
Административное право - АВЕР'ЯНОВ Виконавча влада і адміністративне право

Частина четверта

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА

У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ:

ЗМІСТ І СТРАТЕГІЯ РЕФОРМУВАННЯ

 

 

Глава 1. Основні напрями реформування

державної служби на сучасному етапі

Державна служба1 є важливим інститутом сучасної держави. Державна служба як самостійний вид державної професійної діяльності виникла в другій половині XVII століття в Європі, зокрема у Німеччині та Франції2. До сьогоднішнього дня інститут державної служби еволюціонував у одну з підвалин демократичної правової держави, важливу гарантію ефективного функціонування державного механізму. І хоча в світі виділяють різні варіанти систем державної служби, але все-таки можна назвати загальні ознаки (засади) державної служби. Це насамперед - професійність, аполітичність (політична нейтральність або лояльність), стабільність (або безстроковість) та державне фінансування.

Як відомо, за радянських часів вітчизняна, наука адміністративного права не приділяла належної уваги розробці теорії державної служби3, що згодом позначилося і на рівні наукового забезпечення процесу становлення цього інституту в Україні.

Створення і сучасний стан інституту державної служби в Україні. Нагадаємо, що інститут державної служби в нашій країні було створено лише після проголошення незалежності. Чинний Закон України "Про державну службу" було прийнято вперше на терені країн колишнього СРСР 16 грудня 1993 р. в числі фундаментальних законів незалежної України, які безпосередньо стосувались процесу розбудови державності, визначення основних засад організації та функціонування органів державної влади. Основні положення цього Закону розроблялись під впливом соціально-політичної ситуації тогочасної України, і тому його основним завданням було власне створення інституту державної служби, оскільки в спадщину від радянської доби Україна отримала партійно-номенклатурну організацію державно-службових відносин.

Прийняття окремого закону про державну службу дало можливість констатувати сам факт утворення інституту державної служби в Україні. Законом було сформовано систему проходження державної служби та кар'єри державного службовця, визначено особливості статусу державного службовця, деталізовано поняття патронатної служби, службової кар'єри, утворено систему управління державною службою - спеціальний орган управління державною службою - Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України (пізніше - України) та міжвідомчий дорадчий орган - Координаційну раду з питань державної служби.

Це дає підстави вважати, що чинний Закон "Про державну службу" в значній мірі виконав своє завдання зі створення й законодавчого забезпечення основних напрямів функціонування інституту державної служби в Україні.

Однак в ширшому контексті впровадження в життя цього Закону не дало очікуваних результатів. Державна служба за сьогоднішніх умов ще не стала підконтрольною суспільству демократичною та ефективною організацією державно-службової діяльності, спрямованою на вирішення нагальних проблем, що стоять перед суспільством і державою.

Тому одним із пріоритетних напрямів адміністративної реформи в Україні, поряд зі структурними та функціональними перетвореннями у сфері виконавчої влади, є також реформування державно-службових відносин. Основними цілями і завданнями державної служби має бути охорона конституційного устрою, захист прав та свобод людини і громадянина, забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх повноважень, надання якісних адміністративних (управлінських) послуг громадянам.

Мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності державних службовців. Необхідно встановити стандарти якості роботи державних службовців та їх поведінки у стосунках з громадянами. На сьогодні головним завданням діяльності державних службовців повинне стати забезпечення прав та законних інтересів людини. Потрібно виробити нову управлінську ідеологію, спрямовану на оновлення адміністративної кулыури, формування готовності управлінського персоналу до прийняття рішень та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння інтересам суспільства.

Можна виділяти різні причини незадовільного становища інституту державної служби в Україні загалом та статусу державного службовця, зокрема. Істотними, на нашу думку, є економічні та політичні фактори, але суттєве значення мають також недоліки самого Закону "Про державну службу" (далі - Закон).

Основною проблемою чинного Закону, яка так і залишилась не вирішеною, є невизначеність сфери його регулювання. Цей закон формально обмежив коло державної служби лише до служби в державних органах та їх апараті, що не відповідає сучасному розумінню інституту державної служби. В ньому фаістично ототожнюються поняття "державного службовця" та "посадової особи", що призвело до розмитості визначальних понять Закону.

Іншим недоліком Закону є відсутність розподілу видів державної служби залежно від класифікації органів державної влади, інших державних інституцій та посад у них. У Законі немає жодного застереження щодо безпосередньої активної політичної діяльності державних службовців, хоча загальновідомо, що одним із головних принципів державної служби є політична нейтральність державних службовців, служіння їх суспільству в цілому, державі, а не окремим політичним силам.

Стаття 9 чинного Закону взагалі не піддається, на наш погляд, однозначному логічному розумінню, оскільки її назва та зміст частини першої тлумачаться деякими фахівцями таким чином, що до числа державних службовців належать і державні політичні діячі (Президент України, народні депутати), і судді.

Надто мало уваги в Законі прицілено підвищенню кваліфікації державних службовців, що не сприяє поступальному вдосконаленню і самого інституту державної служби. Майже не врегу.тьовані питання дисциплінарної відповідальності державних службовщв.

Фактично нівельовано принципове положення Закону про прийняття на державну службу та просування по службі "на конкурсній основі" - через законодавче формулювання "крім випадків, коли інше встановлено законами України та Кабінетом Міністрів України". Наприклад, відповідно до абзацу другого п. 12 Положення про формування кадрового резерву для державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 р. "просування по службі державного службовця, зарахованого до кадрового резерву, або такого, що пройшов стажування: чи навчався в Українській академії державного управління при Президентові України, може здійснюватися за рішенням керівника відповідного державного органу, поза конкурсом".

Отже, інститут державної служби підлягає реформуванню в контексті загальних завдань адміністративної реформи в Україні, і це є одним із її стратегічних напрямів. Необхідно оновити законодавство про державну службу відповідно до вимог Конституції України щодо забезпечення конституційного права громадян України на рівний доступ до державної служби. Метою такого реформування є становлення високоефективного, стабільного, політично нейтрального, авторитетного інституту державної служби, який забезпечить підбір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління.

Концепція адміністративної реформи в Україні передбачає, що державна служба має розвиватися на таких принципах: класифікації державних органів і посад державних службовців; визначення сфери державної служби і статусу державних службовців; конкурсності, об'єктивності, прозорості і гласності при прийнятті на державну службу та здійсненні службової кар'єри; вдосконалення адміністративної культури державних службовців та посилення суспільної довіри до них; правової захищеності та політичної нейтральності на державній службі; мотивації, стимулювання та заохочення державних службовців; професійної підготовки кадрів для державної служби; оп-тимізації структури управління державною службою 4.

Необхідно передбачити максимально повне регулювання різних видів державної служби, серед яких багато дослідників виділяють: мілітаризовану (збройні сили) та цивільну5, яка має два підвиди: а) цивільна служба в органах державної влади (тобто те, що називається державною службою за чинним Законом); б) цивільну службу в державних установах та організаціях (в закладах освіти, охорони здоров'я та інших бюджетних організаціях).

Найкраще було б прийняти узагальнюючий закон про державну службу, який би виконував роль методологічного фундаменту правового врегулювання державної служби 6, а не про її окремий вид, але через сьогоднішню "слабкість" бюджету це видається передчасним.

Тому сфера регулювання нової редакції Закону "Про державну службу" має бути конкретизованою до державно-службових відносин, пов'язаних з функціонуванням органів державної влади. Оптимальною назвою закону, який регулюватиме питання державної служби у її вузькому розумінні, може бути: "Про службу в органах державної влади".

Щодо дискусій про доцільність прийняття такого закону в новій редакції, або ж про впровадження необхідних новацій в законодавчому регулюванні інституту державної служби шляхом внесення відповідних змін та доповнень до чинного Закону, то, на нашу думку, внесення фрагментарних змін не приведе до дійсного реформування цього інституту, спрямованого на задоволення сучасних потреб держави у забезпеченні органів державної влади кваліфікованими, політично нейтральними кадрами.

Потрібно передбачити можливість поширення, у відповідних випадках, дії даного закону на службовців так званої "спеціальної служби" - в органах прокуратури, суду, митних, податкових органів, якщо статус їх працівників, чи принаймні окремі питання їх статусу, не врегульовано відповідними законами. Наявність такої можливості уніфікує основні параметри статусу державних службовців, і таким чином, унеможливить дискримінацію працівників різних органів державної влади.

У побудові державної служби, насамперед, слід виходити з функцій державних органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення повноважень усіх органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень їх працівників. Тобто потрібна функціональна класифікація державних органів різних рівнів і напрямів діяльності всіх гілок влади на основі узагальнення предметно-цільових характеристик, функцій та повноважень. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний розподіл функцій між структурними підрозділами та штатними посадами.

Визначення статусу і категорій посад державних службовців. Найпершим радикальним заходом реформування державної служби має стати чітке законодавче визначення статусу державних службовців, встановлення та утвердження норм і гарантій цього статусу. Необхідно дати чітку класифікацію посад в органах державної влади (політична, судова, службова), що зробить можливим визначити поняття "політична посада" і "державний політичний діяч", "службова посада" та "служба в органах державної влади", уникнути існуючої нині термінологічної плутанини у визначеннях "службовець" і "посадова особа".

У науці головними ознаками державної служби називають професійність, визначений порядок призначення на посаду (за результатами конкурсного відбору), постійність (особи приймаються на службу на невизначений строк), оплату праці за рахунок коштів державного бюджету і головне - виконання функцій держави. На нашу думку, можна додати ще таку ознаку державної служби, як "кар'єрність". Адже перебування на державній службі майже автоматично приводить або до підвищення по посаді, або до присвоєння чергового рангу.

Серед важливих змін, які обов'язково слід провести, є запровадження нової для України, але поширеної в країнах Європейського Союзу, чотирирівневої категорійності службових посад.

У нашій країні законодавством передбачено сім категорій посад, І проблема полягає в тому, що не існує різниці між категоріями і рангами. Але ж ранги - це рівень кваліфікації, стажу і досвіду роботи службовця, а категорія - це лише якісна оцінка посади. Крім того, безпідставним є віднесення посад з принципово різними повноваженнями та ступенем відповідальності до однієї категорії: наприклад, посади заступника міністра і помічника Президента або посади головного спеціаліста апарату Кабінету Мністрів і заступника голови обласної державної адміністрації.

Отже, поділ посад на категорії має бути обґрунтований якісними відмінностями посад, а не їх рівнем. Наприклад:

категорія А - посади керівників органів та їх заступників;

категорія Б - посади керівників структурних підрозділів;

категорія В - посади фахівців (спеціалістів);

категорія Г - посади допоміжного персоналу.

Поділ на чотири категорії застосовується у державах, близьких до України за формою державного правління та належністю до "правової сім'ї", зокрема, у Франції, Польїці, Німеччині. Можна передбачати й інші варіанти поділу посад на категорії, але при цьому необхідно зважати, що велика кількість категорій є перепоною внутрішньої мобільності державних службовців. Як альтернативу, на нашу думку, можна застосовувати поділ на гри категорії, якщо зважати, що в більшості випадків статус "чиновника" допоміжному персоналу не надається.

Управління державной» службою. Державну службу необхідно зробити загальнодержавною, цілісною на всій території України. Для цього необхідно передбачити утворення нової системи управління державною службою

Таке управ.гіння може здійснюватися Радою державної служби, Державним секретарем Кабинету Міністрів України та Головним управлінням дер;«авної служби України (Головдержслужба). Необхідність створення нового органу - Ради державної служби - зумовлена потребами забезпечити формування високопрофесійного, політично нейтрального корпусу державних службовців. Цей орган (може бути й інша назва) повинен формуватися спільно главою держави, парламентом і урядом за участю судової гілки влади. Певним аналогом такого органу у системі судової влади є Вища рада юстиції.

Головними завданнями Ради державної служби має бути:

• проведеімя конкурсного підбору на посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України і його заступників;

•  надання згоди на звільнення з посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України та його заступників;

•   погодження призначень на посади та звільнень з посад інших вищих державних службовців;

• здійснення нагляду за відповідністю проведення конкурсів на ці посади;

•   розгляд справ стосовно порушень вищими державними службовцями вимог щодо несумісності;

•   віднесення конкретних посад в органах державної влади до певних категорій за поданням Головдержслужби тощо.

Очевидно, що ці адміністративні функції має здійснювати незалежний колегіальний орган, оскільки і з правової, і з політичної точки зору це не може здійснювати ні Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України, ні ГЬловдержслужба (яка за указом глави держави нині підпорядкована також Президентові). Адже перша є дорадчим органом Президента України, а Головдержслуж-ба цілком залежна від політичного керівництва, держави і, насамперед, від Президента України.

У складі Ради державної служби, на нашу думку, мають бути утворені комісії: кваліфікаційна та дисциплінарна, які будуть важливою юридичною гарантією захисту прав самих державних службовців.

Державний секретар Кабінету Міністрів України, як найвища посадова особа в державній службі і за посадою - керівник апарату уряду, має забезпечувати збереження кваліфікованих кадрів та загальне керівництво державною службою. Головдер>жслужба має сприяти Державному секретареві Кабінету Міністрів України в здійсненні його повноважень як безпосередньо, так і через керівників службою в органах. Для цього доцільно значно підвищити роль Головдержслужби як провідного органу в організації кадровою забезпечення державних органів.

До повноважень Головдержслужби мають належати:

•  визначення і планування потреб у кадрах державних службовців;

• розроблення, координація та контроль здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби (зокрема стосовно проведення атестації державних службовців);

•   визначення потреби та координація навчання у системі професійної підготовки і підвищення кваліфікації кадрів для державної служби;

•  вироблення організаційних засад формування кадрового резерву державних службовців;

•   координація наукових досліджень з проблем підвищення ефективності державної служби.

Необхідно наголосити, що керівником служби в органі не завжди повинен бути керівник відповідного органу, оскільки ця функція має покладатися на особу, яка обіймає найвищу саме адміністративну посаду в органі. Водночас керівництво в деяких органах (зокрема, тепер це міністерство, а в перспективі - й обласна державна адміністрація) диференціюється на політичне та адміністративне, так само як і відповідні посади - політичні та. адміністративні. В кожному органі керівник служби з питань забезпечення умов функціонування служби та дотримання законодавства про державну службу має бути підзвітний Головдержслужбі.

Покращення підбору кадрів і проходження державної служби. Одним із головних завдань реформування державної служби є забезпечення об'єктивності в підборі кадрів. Необхідно передбачити, що зайняття службових посад здійснюється виключно за результатами конкурсу, а також встановиш певні механізми для гарантування демократичності та прозорості цього процесу: визначити загальні кваліфікаційні вимоги для бажаючих зайняти певну посаду певної категорії; чітко врегулювати порядок проведення конкурсу, починаючи з оголошення про вакансії і закінчуючи призначенням на посаду за його результатами.

З досвіду країн Європи можна виокремити дві моделі організації підбору кадрів:

1) "система кар'єри", за якої державні службовці починають службовий ріст із найнижчих щаблів у ієрархії державної служби, а держава сприяє їм у подальшій кар'єрі;

2) "система посад", за якої на посади кожного рівня організовується відкритий конкурс, у якому мають право брати участь не лише державні службовців 7.

На даному етапі для України, на наш погляд, більше підходить "система посад'', оскільки у нас не існує підготовленого і сформованого корпусу державних службовців.

З метою формування дієвого резерву та заповнення вакантних посад у державних: органах слід запровадити систематичне інформування громадськості про потребу у Ісадрах. Важливо забезпечити доступ громадян та їх об'єднань до всіх загальних нормативних та інструктивних матеріалів, що визначають діяльність державних органів.

У майбутньому можна запровадити додатковий елемент набору кадрів в органи державної влади через роботу в якості "працівника органу державної влади", оскільки: по-перше, є необхідність проведення ретельного добору кадрів, і особи, які не мають підготовки і не відомо, чи підійдуть вони для служби, не повинні завчасно складати присягу і набувати статусу державного службовця; по-друге, не всі працівники патронатних служб можуть бути державними службовцями, оскільки часто підбираються за політичними критеріями і без конкурсу (тобто є політично призначеними); по-третє, не завжди є виправданим надання статусу державного службовця обслуговуючому персоналу (це швидше є винятком); по-четверте, це дає можливість приймати на роботу в органи державної влади на пенні посади (консультантів, радників тощо) у разі потреби іноземців та осіб без громадянства. Перша категорія таких працівників, тобто осіб, які бажають вступити на державну службу, але не мають достатньої підготовки, можуть працювати в статусі працівника за трудовим договором на "підготовчій службі".

Можна також встановити граничні вікові обмеження не лише щодо перебування на державній службі, а й щодо вступу на державну службу, оскільки держава повинна ефективно "інвестувати" в професіоналізм службовців, а не отримувати невиправдане бюджетне навантаження.

Обов'язково має здійснюватися системний контроль за проходженням державної служби. Необхідно створити систему об'єктивної оцінки діяльності державних службовців. Серед основних критеріїв оцінки повинні бути продуктивність, ефектившсть, якість і своєчасність роботи. Така оцінка роботи державних службовців має бути постійною, а отже, її має здійснювати безпосередній керівник, щоб знати не лише рівень компетентності службовця (для чого є атестація), а й контролювати ставлення державного службовця до здійснення ним своїх обов'язків, якість виконання доручень. Це буде не просто формальна регламентація відносин у законі, а й важлива юридична гарантія захисту прав державних службовців та додатковий механізм загального підвищення ефективності роботи державних органів.

До речі, хоча атестація не є новим елементом проходження державної служби для України, але істотною прогалиною чинного Закону можна вважати відсутність законодавчого регулювання цього елементу. І до сьогоднішнього дня питав ня проведення атестацій вирішуються виключно на підзаконному рівні, що часто призводить до порушення прав державних службовців під час атестаційних "кампаній". Тому необхідно обов'язково включити в Закон положення про завдання атестації та її наслідки, періодичність проведення атестації та оцінку її результатів, повноваження Кабінету Міністрів України щодо регламентування умов та конкретного порядку проведення атестацій.

Доцільно змінити, порівняно з існуючим, і підоад до інституту "рангів" державних службовців. На нашу думку, доцільно збільшити кількість рангів державних службовців приблизно до тридцяти, щоб забезпечити гнучкість у визначенні кваліфікації службовця та, відповідно, в оплаті праці. Збільшити кількість рангів необхідно ще й тому, що тривала зайнятість на державній службі в межах однієї категорії вимагає мотивації для безперервного підвищення професіоналізму, в тому числі і шляхом матеріального заохочення.

Загалом національна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців має бути значно вдосконалена Про це докладніше йтиметься у наступному матеріалі цього розділу. Проте тут зазначимо необхідність створення розгорнутої, упорядкованої системи обов'язкового підвищення кваліфікації державних службовців з використанням різних форм навчання, збільшення бюджетного фінансування на підготовку і підвищення кваліфікації державних службовців. Особливу увагу в підвищенні кваліфікації державних службовців (навчання, стажування тощо) потрібно звернути на забезпечення індивідуального підходу до кожного з них. Необхідно запровадити індивідуальні програми розвитку кар'єри державного службовця, у яких би враховувалися наміри і можливості особи, потреби органу в кадрах та визначалися перспективи кар'єрного росту службовця і заходи з підвищення його кваліфікації.

Необхідно вдосконалити визначення та застосування норм і гарантій статусу державних службовців. Це включає забезпечення цілісності, системності, повноти та стабільності правового і соціального становища державних службовців, узгодження їх посадових повноважень з правами та обов'язками.

Особливий наголос у цій сфері слід зробити на вимогах щодо політичної нейтральності державних службовців, оскільки саме таким чином можна забезпечити стабільність кадрів та законність і ефективність роботи державних органів, захистити самих державних службовців від їх "втягування" в політичну боротьбу та диференціацію за критеріями політичної відданості. Доцільно встановити конкретні обмеження активної політичної діяльності державних службовців, наприклад, заборону брати участь у кампанії будь-якої політичної партії або кандидата на виборах, збирати підписи у виборчих списках тощо.

Важливою гарантією формування ефективної державної служби та захисту прав державних службовців має бути чітка регламентація підстав та порядку звільнення державних службовців, а також порядку оскарження рішень про звільнення. Специфіку службових відносин може характеризувати і можливість переведення державного службовця за його згодою на інше робоче місце, в тому числі в іншу місцевість. Це зумовлено необхідністю кадрового забезпечення органів за будь-яких умов (у тому числі дефіциту фахівців), а також потребою проведення періодичної ротації кадрів.

Слід реформувати систему оплати праці державних службовців з тим, щоб забезпечити конкурентоспроможність державної служби на ринку праці, запобігти корупції, кардинально підвищити зацікавленість кадрів у продуктивній і відповідальній роботі, перебуванні на державній службі та подальшій кар'єрі. Має бути вдосконалена структура оплати праці, забезпечена її прозорість. Потрібно істотно збільшити частку посадового окладу в сукупній заробітній платі, значно піднести роль рангу державного службовця у матеріальному стимулюванні (наприклад, у разі підвищення рангу заробітна плата повинна збільшуватися принаймні на 10 відсотків). Обов'язковим є посилення диференціації оплати праці з урахуванням рівня відповідальності. Заробітна платна повинна приваблювати молодих кваліфікованих спеціалістів на державну службу, а високі соціальні гарантії, насамперед пенсійне забезпечення, - утримувати державних службовців з досвідом від переходу в приватний сектор.

До речі, в більшості країн Європи державні службовці мають, як правило, нижчу зарплату, ніж у приватному секторі, і вона, як правило, є уніфікованою. Тому державні службовці мають значно вище пенсійне забезпечення, гарантоване державою, інші соціальні гарантії. Хоча в деяких країнах, що практикують згадану вище "систему посад", відходять від "табелювання". Наприклад, у Швеції керівники виконавчих агенцій, у яких працюють 80-90 відсотків усіх державних службовців, мають велику свободу щодо використання коштів, виділених органу бюджетом, і можуть брати на рівноцінні посади двох осіб та встановлювати їм різні зарплати. Але нам, Іздається, ще рано запроваджувати таку практику, оскільки це може призвести до зловживань.

Важливо детально врегулювати інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців, про що докладніше йдеться у наступному розділі цієї книги (гл. 5). Зокрема, вимагає чіткої регламентації порядок дисциплінарного провадження із застосуванням, як правило, колегіального розгляду справи, права державного службовця на захист під час розгляду справи та можливість оскарження рішень про накладення дисциплінарних стягнень.

Вважаємо, що викладений підхід до реформування державної служби дозволить зробити її більш ефективною, престижною та кваліфікованою.

Література (до гл. 1)

1. Тут і надалі поняття державної служби вживається у вузькому значенні, як служба в органах державної влади ("чиновництво"), тобто те, що англійською мовою називається "civil service".

2.   Див.: Петришин А.В. Государственная служба. Историке-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. - X.: Факт, 1998. - С. 39^15.

3.  Там само. - С. 98.

4. Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. -С. 28.

5. Петришт А.В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. - X.: Факт, 1998. - С. 142-145.

6. Державне управління: теорії і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'яно-ва.-К., 1998.-С. 188.

7.   БахрахД.И. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. - 1996. - № 12. - С. 13.

8.  Двя.:АиегА., Demmke С., PoletR. Civil Services in the Europe of Fifteen: Current Situation and Prospects. - European Institute of Public Administration/Maastricht. - 1996.