2.4. Приватизация садовых и дачных земельных участков

 

Земельным кодексом РСФСР 1970 г. и другими нормативными актами проводилось принципиальное различие в правовом режиме дачно-строительных кооперативов (ДСК) и садоводческих товариществ. Первыми земельные участки под строительство дач предоставлялись из земель населенных пунктов, государственного запаса и из находящихся за пределами зеленой зоны городов земель государственного лесного фонда. Для коллективного садоводства земельные участки выделялись предприятиям, учреждениям, при которых организовывались садоводческие товарищества, из земель государственного земельного фонда, при необходимости - из земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.

Из выделенных дачно-строительным кооперативам и предприятиям на праве постоянного (бессрочного) пользования земель за членами ДСК и садовых товариществ земельные участки закреплялись самими ДСК и предприятиями во вторичное пользование без ограничения определенным сроком. Фактически членам ДСК и садоводческих товариществ земельные участки выделялись на праве постоянного (бессрочного) пользования, хотя нормативно это не было прямо предусмотрено. Создание, деятельность и ликвидация ДСК и садоводческих товариществ регулировались, соответственно, Примерным уставом дачно-строительного кооператива, утвержденным Постановлением СМ РСФСР от 24 сентября 1958 г. N 1125 <1>, и Типовым уставом садоводческого товарищества, утвержденным Постановлением СМ РСФСР от 31 марта 1988 г. N 112 <2>. В связи с принятием Закона СССР "О кооперации в СССР" <3> указанные Уставы были признаны утратившими силу Постановлением Правительства РСФСР от 19 апреля 1989 г. N 126 <4>.

--------------------------------

<1> СП РСФСР. 1958. N 13. Ст. 154.

<2> СП РСФСР. 1988. N 10. Ст. 45.

<3> Ведомости ВС СССР. 1988. N 22. Ст. 355.

<4> СП РСФСР. 1989. N 13. Ст. 75.

 

Вступивший в силу с 23 апреля 1998 г. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <1> объединил ДСК и садоводческие товарищества, предусмотрев для них три организационно-правовые формы: некоммерческое товарищество, потребительский кооператив и некоммерческое партнерство. Различия между ними в основном заключаются в порядке формирования имущества общего пользования и условиях ответственности членов объединения и самого объединения как юридического лица по обязательствам друг друга (ст. 4 названного Закона). Право выбора формы объединения зависит от усмотрения самих граждан.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

 

Пунктами 1 и 2 ст. 28 этого Закона закреплено право граждан на безусловную приватизацию своих садовых или дачных земельных участков, находящихся в их постоянном (бессрочном) пользовании или на праве пожизненного наследуемого владения. Причем приватизация таких участков могла осуществляться за плату или бесплатно в соответствии с законами или иными нормативными актами, в том числе субъектов Российской Федерации. Так, по решению Малого совета Мособлсовета от 9 декабря 1992 г. N 9/27 <1> бесплатно передавались в собственность граждан все садовые и дачные участки, предоставленные до 1 января 1992 г., а также вновь предоставляемые для цели садоводства малопродуктивные угодья и нарушенные земли.

--------------------------------

<1> Вестник Мособлсовета. 1993. N 4. С. 6.

 

Сам порядок приватизации дачных и садовых участков довольно подробно был регламентирован актами субъектов Российской Федерации, а затем указанным Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ (ст. 28). В частности, для приватизации своих участков все члены садоводческих и дачных объединений направляли заявления на имя главы местной администрации в правление своих садоводческих и дачных объединений. На основании личных заявлений правление объединения обращалось к главе местной администрации с ходатайством о переоформлении прав на землю, к которому прилагались документы, подтверждающие право пользования землей, площадь и границы участков, списки членов объединения с указанием фактической площади их участков (кв. м), личные заявления всех членов объединения. Вместе с тем граждане были вправе перерегистрировать свои участки не только в составе садоводческого или дачного объединения, но и в индивидуальном порядке, приложив к заявлению необходимые документы (постановление администрации о выделении земельного участка объединению, решение о выделении члену объединения конкретного участка; выкопировку из генерального плана территории объединения; план земельного участка).

В основном именно при самостоятельном обращении граждан возникали споры, когда на местах принимались решения об отказе в приватизации земельных участков без достаточных к тому оснований.

Глава администрации пос. Кратово Раменского р-на отказал Н. в приватизации земельного участка в ДСК "Красный Бор", так как, во-первых, Н. приобрел дачу по договору дарения в 1994 г., т.е. после введения в действие Закона СССР "О собственности в СССР", во-вторых, не представил документов о нахождении земельного участка на праве бессрочного пользования. Раменский городской суд жалобу Н. удовлетворил и указал, что спорный земельный участок находился в едином массиве земель ДСК "Красный Бор", созданного более 70 лет назад. Право Н. на приватизацию земельного участка вытекает из п. 4 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", поскольку этот участок находился в фактическом пользовании его и прежнего собственника длительное время.

Данное решение суда в целом является правильным, но приведенные в обоснование его мотивы требуют некоторого уточнения. Действительно, по существующему до 1991 г. порядку не предусматривалась выдача членам кооператива специального документа в подтверждение своего права пользования дачными земельными участками. Однако это не означает, что дачи и земельные участки находились в их пользовании без надлежащего титула. Как это бесспорно следовало из материалов дела, прежний собственник дачи К. являлся членом ДСК "Красный Бор", по уставу которого за каждым из вновь принятых его членов закреплялась определенная кооперативная дача и земельный участок, предназначенный для обслуживания этой дачи. Принятие в члены кооператива и закрепление дачи и земельного участка оформлялось одним решением общего собрания членов ДСК. С момента вынесения этого решения у члена кооператива возникало бессрочное право пользования дачей и земельным участком. Данный документ не был истребован, хотя именно его следует рассматривать в качестве правоустанавливающего. Такой документ, безусловно, имелся в делах кооператива, так как Примерный устав ДСК не допускал саму возможность членства в кооперативе без закрепления за гражданином конкретной дачи и земельного участка. Соответственно, право землепользования, основанное на этом титуле, при отчуждении дачи прежним владельцем дачи в силу ст. 37 ЗК РСФСР 1991 г. перешло к новому собственнику, у которого с принятием последнего ЗК появилась возможность приватизировать земельный участок бесплатно в составе дачного объединения или индивидуально. Поэтому доводы в решении суда о том, что земельные участки находились только в фактическом пользовании членов ДСК, и ссылка на п. 4 ст. 3 Вводного закона в данном конкретном случае ошибочны. Земельный участок находился не только в фактическом, но и в правомерном, основанном на титуле юридическом пользовании члена ДСК.

Точно такой же подход должен быть при определении правоустанавливающих документов и разрешении споров при приватизации садовых участков.

Возможность приватизации дачных или садовых участков в том или другом порядке являлась одной из особенностей, предусмотренных Федеральным законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

Другая особенность заключалась в том, что член дачного объединения имел право переоформить участок на свое имя либо в общую совместную или долевую собственность супругов (п. 3 ст. 28). Очевидно, что для передачи участка в общую собственность не только члена кооператива, но и супруга необходимо располагать их совместным заявлением. Как представляется, с принятием нового ЗК такая передача земельного участка возможна только в общую долевую собственность супругов. В силу абз. 2 п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ЗК РФ. Между тем п. 3 ст. 28 Федерального закона "О садоводческих, огородных и дачных объединениях", допускающий возможность приватизации участка в общую совместную собственность супругов, противоречил положениям ЗК РФ. Кодексом допускается перерегистрация земельного участка независимо от субъектного состава только в общую долевую собственность (п. 3 ст. 36 ЗК РФ).

Не имелось принципиальных отличий в правовом обосновании возможности приватизации земельных участков и при разрешении споров с участием членов кооперативов индивидуальных застройщиков. На вопрос о том, имеют ли они право на бесплатную передачу в собственность выделенного им кооперативом под застройку дома земельного участка, в том числе в период с 1990 г. по 2001 г., Верховный Суд РФ дал положительный ответ, указав следующее.

Статья 20 ЗК РФ гарантирует гражданам право на приобретение в собственность бесплатно земельных участков, которые имеются у них в пользовании.

Так, п. 5 ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок.

Отсюда следует, что земельный участок, для того чтобы стать объектом собственности на основании указанной выше статьи, должен быть выделен гражданину в установленном порядке в постоянное (бессрочное) пользование.

Отвод земельных участков для организации кооперативов индивидуальных застройщиков удостоверяется государственным актом.

Граждане, вступающие в кооператив индивидуальных застройщиков, которому земля предоставлена в бессрочное пользование, после распределения земельных участков между его членами (в соответствии с установленным уставом кооператива порядком распределения) становятся владельцами соответствующих земельных участков на тех же условиях, что и кооператив.

Поскольку у члена кооператива индивидуальных застройщиков возникло правомерное пользование конкретным земельным участком, расположенным в рамках отведенной кооперативу земли, то на основании п. 5 ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации, гарантирующего предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное пользование, у него возникает право на однократное бесплатное приобретение в собственность этого земельного участка <1>.

--------------------------------

<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2005 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 10.

 

Новым Законом ст. 28 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" изложена в иной редакции. Акцент в ней сделан на индивидуальный порядок приватизации гражданами закрепленных за ними садовых, огородных или дачных земельных участков. В частности, граждане, которым предоставлены садовые, огородные или дачные земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Принятие решений о предоставлении указанным гражданам в собственность таких земельных участков не требуется.

В случае если земельный участок предоставлен некоммерческому объединению, его члены вправе приобрести бесплатно в собственность земельный участок, предоставленный им в соответствии с проектом организации и застройки территории либо другим устанавливающим распределение земельных участков в некоммерческом объединении документом. Предоставление земельного участка в собственность гражданина в этом случае осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления на основании заявления гражданина или его представителя. К своему заявлению гражданин обязан приложить ряд документов: описание местоположения границ такого земельного участка, подготовленное этим гражданином; заключение правления некоммерческого объединения, подтверждающее выделение ему земельного участка в пользование, а также соответствие сведений о размере и границах участка указанным им в своем заявлении.

Если ранее ни один из членов данного некоммерческого объединения не обращался с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность, указанный орган вправе запросить дополнительно удостоверенную правлением объединения копию правоустанавливающего документа на земельный участок, составляющий территорию этого объединения, и выписку из Единого государственного реестра юридических лиц, содержащую сведения о данном некоммерческом объединении.

 

2.5. Вопросы применения норм процессуального права

 

На практике суды не всегда придают значение процессуальной стороне рассмотрения дел данной категории. В одних случаях они разрешаются по правилам искового производства, в других - как вытекающие из публично-правовых отношений. Между тем от вида судопроизводства зависит подсудность, размер государственной пошлины, сроки рассмотрения дел и т.п. К примеру, для требований о праве на земельные участки предусмотрена исключительная подсудность - по месту нахождения недвижимого имущества (ст. 30 ГПК РФ), тогда как при оспаривании решений органа местного самоуправления или должностного лица гражданин вправе по выбору обратиться в суд по месту своего жительства или по месту нахождения органа или должностного лица, чье решение оспаривается (ст. 254 ГПК РФ).

Примерно по схожим проблемам, возникшим на начальном этапе приватизации жилья, Пленум Верховного Суда РФ в 1993 г. разъяснил, что все споры, связанные с приватизацией жилых помещений, как споры о праве гражданском должны разрешаться по правилам искового производства <1>. Однако данное разъяснение вряд ли в полном объеме применимо к рассмотрению дел настоящей категории.

--------------------------------

<1> Пункт 2 Постановления Пленума ВС РФ от 24 августа 1993 г. N 8 (с последующими изменениями) // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда РФ 1961 - 1996. М., 1997. С. 145.

 

В основном на практике споры, связанные с приватизацией жилых помещений, касались главным образом самого права. Каких-либо проблем с предоставлением таких необходимых для приватизации жилья документов, как выписка из домовой книги и копия финансово-лицевого счета, у граждан просто не возникало. Ситуация с приватизацией земельных участков несколько иная. Для перерегистрации прав на земельный участок гражданин должен предоставить целый ряд документов, без которых администрация лишена возможности принять решение по его заявлению, он же занимается сбором документов и оплачивает расходы (весьма значительные) по их изготовлению.

Отказ местной администрации по мотиву непредставления необходимых документов может быть оспорен гражданином по правилам главы 25 ГПК РФ. Суд может удовлетворить жалобу гражданина и обязать администрацию принять соответствующее решение по его заявлению, если установит, что гражданином были представлены все требуемые документы. Решение суда об отказе в удовлетворении такого заявления не препятствует гражданину, устранив недостатки, повторно обратиться к администрации с просьбой о приватизации. Для целей представления всех необходимых для приватизации документов вполне допустимо установление в судебном порядке юридического факта владения гражданином земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения.

Но отказ в приватизации может последовать и по иным причинам, например в связи с тем, что у гражданина, по мнению администрации, не имеется в принципе субъективного права на передачу ему в собственность земельного участка. При таком отказе возникает спор о праве гражданском, и он должен разрешаться по правилам искового производства. Установив на стадии принятия заявления к производству наличие спора, подведомственного суду, судья в соответствии с п. 3 ст. 247 ГПК РФ оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК. Если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.

Подсудность дел о праве на земельный участок зависит исключительно от места нахождения земельного участка. Такой фактор, как стоимость земельного участка, в ряде случаев влияет на разграничение компетенции судов различного уровня при рассмотрении дел имущественного характера. Имущественный характер споров о приватизации земельных участков не вызывает сомнений, однако при бесплатной приватизации, оставаясь имущественными, они не имеют оценки и не подпадают под перечень дел, предусмотренных ст. 91 ГПК РФ, содержащей правила определения цены иска. Бесплатный способ возникновения права собственности на земельный участок определяет как подсудность этих дел районным судам, так и размер государственной пошлины - 100 рублей, т.е. для исковых требований, не подлежащих оценке, на основании подп. 3 п. 1 ст. 333.19 НК РФ.

Точно так же подсудны не мировым судьям, а районным судам и целый ряд других дел по имущественным спорам, которые не имеют оценки: иски об установлении сервитутов, о защите права собственности от нарушений, не связанных с лишением владения (негаторные иски), и т.п. Единственное исключение из этого правила закон сделал только для споров об определении порядка пользования имуществом, отнеся их к подсудности мировых судей (п. 7 ст. 23 ГПК РФ).

В тех случаях, когда граждане получили возможность в упрощенном порядке переоформить свое право на земельные участки, отказ в государственной регистрации права собственности может быть обжалован по правилам производства, возникающего из публично-правовых отношений (гл. 25 ГПК РФ).

Круг лиц, участвующих в делах, рассматриваемых по правилам и искового производства, и главы 25 ГПК РФ, практически одинаков: само заинтересованное лицо, а также те органы, которые уполномочены принимать решение о передаче земельных участков в собственность граждан. Как правило, это органы местного самоуправления, в зависимости от расположения земельного участка - в городах - районные либо городские администрации, за пределами - территориальные (сельские и поселковые) администрации, но при условии, если им делегировано такое право. В ряде случаев при рассмотрении исковых заявлений могут привлекаться к участию в деле третьи лица: сособственники строения при обращении с иском о приватизации части земельного участка только одного из них; правление садового товарищества или дачного кооператива, когда заявление подано членом соответствующего объединения.

По результатам рассмотрения заявления гражданина в рамках публично-правовых отношений суд принимает решение об отказе либо об удовлетворении заявления, не предрешая вопроса по существу, который может быть разрешен только в рамках искового производства. В то же время решение суда, постановленное в исковом производстве, о признании за гражданином права собственности на земельный участок, заменяет собой решение администрации и является основанием для государственной регистрации возникновения права. Поэтому важно, чтобы резолютивная часть решения содержала всю необходимую информацию для такой регистрации в Едином государственном реестре прав (местоположение и описание земельного участка, вид регистрируемого права).

Учитывая изложенное, можно указать на следующие выводы:

1. Право на бесплатную приватизацию земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования независимо от их размера имеют граждане Российской Федерации.

2. Приобретение в собственность земельных участков иностранными гражданами и лицами без гражданства из числа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается только за плату.

3. Ограничения, предусмотренные ст. 20, 21 ЗК РФ, связанные с правом на однократную и бесплатную приватизацию земельных участков, в настоящее время утратили силу. При осуществлении гражданами своего права на бесплатную приватизацию не должны учитываться предыдущие приватизации земельного участка.

4. Закон допускает приватизацию земельного участка, находящегося в фактическом пользовании граждан, если он является приусадебным, требование исходит от собственника расположенного на этом участке жилого дома и в фактическое пользование гражданина этот участок перешел до 1 июля 1990 г.

5. При переходе права собственности на строение все права на земельный участок (на тех же условиях и в том же объеме), включая и право на приватизацию, переходят к новому собственнику. Само по себе отсутствие правоудостоверяющего документа (государственного акта), выдаваемого при переходе права собственности на строение, не является основанием для отказа в приватизации земельного участка. Правообразующее значение имеют другие документы - решение о первоначальном отводе земельного участка под строительство жилого дома, договор об отчуждении строения.

6. Приватизация земельных участков членами дачных и садоводческих объединений допускается как в составе этих объединений, так и индивидуально. При наличии правоустанавливающих документов о нахождении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения члены некоммерческих объединений вправе зарегистрировать права собственности на земельный участок в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". В остальных случаях предоставление земельных участков в собственность членов некоммерческого объединения осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления.

7. В тех случаях, когда строение принадлежит нескольким гражданам, эти лица имеют право на приобретение земельного участка при доме в общую долевую собственность.

8. В зависимости от содержания спорного правоотношения обращения граждан в связи с приватизацией могут рассматриваться судом в порядке искового производства либо как вытекающие из публичных правоотношений.