§ 1. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации

и муниципальных образований

 

1. В перечне субъектов гражданских правоотношений наряду с гражданами и юридическими лицами закон называет также Российскую Федерацию, субъектов Федерации и муниципальные образования (ст. ст. 2, 124 ГК).

Выделяется особая категория субъектов гражданского права: государство - Российская Федерация; субъекты Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; муниципальные образования - городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселений, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17. Ст. 1917; 1997. N 12. Ст. 1378; 2000. N 32. Ст. 3330.

 

Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, будучи коллективными образованиями, обладают всеми признаками, необходимыми для такого рода субъектов гражданского права.

Организационное единство, характеризующее коллективное образование как единое целое, имеющее четко определенную структуру построения, наличие органов с определенной компетенцией и подчиненных подразделений, определяется в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, уставах муниципальных образований и других нормативных актах публичного права.

Обособление имущества проявляется в наличии права государственной собственности у Российской Федерации (федеральная собственность) и субъектов РФ (собственность субъектов РФ), а также права муниципальной собственности у городских, сельских и иных муниципальных образований (ст. ст. 214, 215 ГК).

Законодательно закреплен и признак ответственности по своим обязательствам (ст. 126 ГК). Предусмотрена также возможность выступления Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований от собственного имени при приобретении и осуществлении имущественных и личных неимущественных прав, выступлении в суде (ст. 125 ГК).

Характеризуя правосубъектность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, закон устанавливает, что в этих случаях следует применять нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК).

Возникает вопрос: не означает ли упоминание в законе о возможности применения норм, определяющих участие юридических лиц в гражданском обороте, к рассматриваемым отношениям, полной схожести гражданской правосубъектности РФ, ее субъектов и муниципальных образований с правосубъектностью юридических лиц?

По мнению российских правоведов, считать эту группу субъектов гражданского права юридическими лицами нельзя. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования составляют особую самостоятельную группу участников гражданских правоотношений <*>. При этом Российская Федерация и ее субъекты являются государственными образованиями, а муниципальные образования составляют систему местного самоуправления.

--------------------------------

<*> См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. С. 241; Гражданское право / Под ред. Е.А. Суханова. Т. 1. С. 282; Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. Т. 1. М., 2001. С. 190.

 

Названным субъектам гражданского права присущи особые свойства, которых нет у юридических лиц. Прежде всего, все они объединены единой территорией и составляют единую государственную систему - Российскую Федерацию, которая обладает политической властью и государственным суверенитетом, т.е. верховенством власти на всей своей территории и независимостью в международных отношениях. Одновременно каждый из них в этой единой системе структурно обособлен и выступает в гражданском обороте от своего имени и самостоятельно отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом.

Надо учитывать и то, что в отличие от юридических лиц, каждый субъект этой группы наделен властными полномочиями. Высший уровень их у Российской Федерации как суверенного государства. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. Государство в законодательном порядке устанавливает обязательные для всех (в том числе и самого государства) правила, определяющие правосубъектность участников оборота, взаимоотношения по осуществлению права собственности и других вещных прав, а также обязательственных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и др. В пределах своей компетенции осуществляют законодательную функцию субъекты Российской Федерации (ст. ст. 5, 73 Конституции РФ).

Властными полномочиями обладают также муниципальные образования. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Последние не входят в систему органов государственной власти, но могут наделяться законом определенными государственными полномочиями (ст. ст. 12, 132 Конституции РФ).

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия <*>.

--------------------------------

<*> См. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.

 

Особенностью рассматриваемой группы субъектов гражданского права является то, что они относятся к категории публично-правовых образований. Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных (общественных) целей в масштабе всей страны (государство), отдельного региона (субъекты РФ) либо определенной местности (муниципальное образование). В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). И только тогда, когда Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняется действию гражданского права.

Наконец, нельзя не отметить, что большинство норм, определяющих правосубъектность юридических лиц (гл. 4 ГК), неприменимо к правосубъектности Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям. Это касается норм о порядке возникновения и прекращения юридических лиц, об учредительных документах, государственной регистрации, видах юридических лиц, их филиалах, представительствах. Иначе, чем для юридических лиц, решены вопросы ответственности по обязательствам (ср. п. 1 ст. 56 со ст. 126 ГК).

Показательно и то, что нормы о правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований законодатель поместил не в гл. 4 "Юридические лица", а в самостоятельной главе ГК (гл. 5), выделяя тем самым эту категорию лиц в самостоятельную группу субъектов гражданского права.

В последнее время по поводу изложенной выше традиционной в науке гражданского права трактовки гражданской правосубъектности государства и иных государственно-правовых образований как особой группы субъектов гражданского права, не являющихся юридическими лицами, высказаны критические замечания.

По мнению Д.В. Пяткова, существуют различные способы персонификации государства и других публичных образований как субъектов права. Государство и иные публично-правовые образования, обладающие властными полномочиями, являются субъектами конституционного права. А выступая в сфере хозяйственной, экономической, они лишаются своих публично-властных свойств и предстают как хозяйственные публичные организации. Поэтому нельзя говорить о РФ, ее субъектах и муниципальных образованиях как о самостоятельных субъектах гражданского права. "Субъектами гражданского права являются одноименные лица, обладающие гражданской правосубъектностью... Хозяйственная публичная организация - это не государство в гражданском правоотношении, а юридическое лицо, участвующее в имущественном правоотношении" <*>.

--------------------------------

<*> Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 10. С. 78 - 80.

 

Предлагаемая Д.В. Пятковым концепция правосубъектности государства и других публично-властных образований вряд ли приемлема. Прежде всего она противоречит законодательному решению проблемы. Как показано выше, закон не считает государство и других лиц, входящих в эту группу субъектов гражданского права, юридическими лицами. Они повсюду в законе обозначаются каждый своим именем и нигде не называются юридическими лицами (см. гл. 4, ст. 16, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 179, ст. ст. 212, 240, 279, 306, 525, 817, 1069, 1070, п. 2 ст. 1116, ст. 1151 ГК).

У государства, выступающего в качестве субъекта гражданско-правовых отношений, вопреки высказанному взгляду, суверенитет, властные полномочия не исчезают. Иначе не было бы необходимости в п. 1 ст. 124 ГК специально указывать, что оно выступает на равных началах с другими участниками гражданских отношений. Наконец, при предлагаемом подходе невозможно обосновать наличие у государства иммунитета при его выступлении во внешнеэкономических отношениях (ст. 127 ГК).

2. Включение Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в число участников гражданских правоотношений означает обязательность соблюдения ими основных начал гражданского законодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.

Этот принцип, зафиксированный в ст. 1 ГК, обязателен для всех субъектов гражданского права. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества государства, субъектов РФ и муниципальных образований, законодатель повторно, специально для этой группы субъектов, подчеркивает, что они "выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами" (ст. 124 ГК).

Внутренне присущее гражданско-правовому регулированию свойство равенства участников гражданских правоотношений делает невозможным использование государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями властных полномочий при осуществлении ими своей гражданской правосубъектности. Во все периоды существования гражданских правоотношений - при их возникновении, реализации и прекращении - эти субъекты не могут реализовать свои властные полномочия в отношении других участников гражданских правоотношений. Они выступают в гражданском обороте так же, как юридические лица, подчиняясь всем установленным для последних правилам.

Вместе с тем следует отметить, что государство, обладая властными полномочиями, в рамках публичного права имеет возможность воздействовать на гражданско-правовые отношения, уже существующие в реальности (см., например, ст. 417, п. 2 ст. 422 ГК).

В нормах финансового права имеют место попытки "забывать" о принципе равенства в имущественных отношениях с иными субъектами гражданского права; используя законодательные возможности публичной власти, поставить государство в привилегированное положение в отношении других участников гражданского оборота <*>. Например, Бюджетный кодекс РФ содержит нормы, ограничивающие объем гражданских правомочий контрагентов государственных и муниципальных бюджетных учреждений. Согласно п. 4 ст. 161 БК РФ, если уменьшен объем бюджетных средств, выделяемых такому учреждению для финансирования заключаемых им договоров, то, во-первых, бюджетное учреждение и его контрагент должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия договора; во-вторых, от бюджетного учреждения его контрагент вправе потребовать только реальный ущерб, причиненный изменением условий договора, а не убытки в полном объеме (т.е. и упущенную выгоду), как это предусмотрено ст. 15 ГК. Тем самым государство и иные публично-правовые образования как собственники имущества созданных ими бюджетных учреждений приобретают возможность ограничения объема субсидиарной ответственности, которую они несут по обязательствам своих учреждений при недостаточности у последних денежных средств (ст. 120 ГК).

--------------------------------

<*> См.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // ВВАС РФ. 2001. N 3. С. 124.

 

3. Иначе решается проблема правосубъектности государства и иных публично-правовых образований в законодательстве иностранных государств. По общему правилу, в гражданских кодексах и других законодательных актах этих стран, а также в научных исследованиях государство и иные публично-правовые образования признаются юридическими лицами публичного права. Среди критериев, отграничивающих данную группу юридических лиц от юридических лиц частного права, обычно называют публичный характер преследуемых ими целей, наличие властных полномочий, возникновение и прекращение их на основе специальных актов государственных органов.

К юридическим лицам публичного права относятся: государство (в гражданско-правовых отношениях оно действует обычно в качестве казны), государственно-территориальные и муниципальные образования, организации и учреждения, осуществляющие общественно полезные функции <*>. Например, в ФРГ таковыми признаются: казна, публично-правовые корпорации, учреждения и органы (§ 89 ГГУ 1896 г.); в Бразилии - Федерация, каждый из ее штатов и федеральный округ, каждый из муниципальных округов, учрежденных в соответствии с законом (ст. 14 бразильского Гражданского кодекса 1916 г. <**>).

--------------------------------

<*> См.: Гражданское и торговое право капиталистических стран / Под ред. В.П. Мозолина и М.И. Кулагина. М., 1980. С. 53; Гражданское и торговое право капиталистических государств / Под ред. Е.А. Васильева. М., 1992. С. 79.

<**> См.: Гражданское и семейное право развивающихся стран. Сборник нормативных актов. Гражданские кодексы стран Латинской Америки. М., 1988. С. 65.

 

В дореволюционной России группу юридических лиц публичного права составляли: казна, представляющая государство с хозяйственной стороны, дворянское, городское и сельское общества, земство (городское и уездное), казенные учебные заведения, монастыри, церкви, архиерейские дома <*>.

--------------------------------

<*> См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. С. 91.

 

Деятельность юридических лиц публичного права регламентируется нормами конституционного, административного и других отраслей публичного права. Если они оказываются субъектами имущественных отношений, на их деятельность распространяются нормы частного права (гражданского, торгового). В таких случаях их правосубъектность приравнивается к правосубъектности юридических лиц частного права.

Прямые предписания о гражданско-правовой ответственности публичных юридических лиц и применении процедуры несостоятельности в отношении публично-правовых корпораций, учреждений и органов содержатся, например, в § 89 ГГУ. Согласно ст. 15 Бразильского гражданского кодекса "юридические лица публичного права несут гражданскую ответственность за действия своих представителей, которые в этом качестве причиняют убытки третьим лицам в результате нарушения права или неисполнения обязанностей, предписанных законом, сохраняя за собой право регресса против причинителей ущерба".