Розділ 14 КОНСТИТУЦІЙНА СИСТЕМА ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ PDF Печать
Конституционное право - Ю. М. Тодика КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО УКРАЇНИ

§ 1. Поняття державного органу України і його конституційний статус

Завдання і функції Української держави реалізуються через діяльність відповідних державних органів, правовий статус яких закріплюється в Конституції України, інших нормативно-правових актах. Орган держави — це частина державного механізму. Кожний з них володіє специфічними рисами. Державні органи мають відповідні особливості, специфічні ознаки, за якими вони відрізняються від інших організацій, які є в державі й суспільстві.

Орган держави (державний орган) — це організаційно і структурно уособлена частина державного механізму, яка наділена в установленому Конституцією України порядку державно-владними повноваженнями, правовими і матеріально-фінансовими ресурсами для реалізації завдань і функцій державної влади.

Конституція України регламентує такі основні складові організації і діяльності органів державної влади: а) закріплює загальне призначення цих органів як засобу, інструменту реалізації народовладдя, народного суверенітету (ст. 5); б) встановлює основні принципи їх організації і діяльності (поділ влади, участь громадян в управлінні державою, законність діяльності тощо) (статті 5, 6, 19); в) розмежовує повноваження загальнодержавних і місцевих органів (статті 116, 119 Конституції); г) встановлює структуру державних органів і правовий статус найважливіших з них: Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд (розділи 4, 5 6, 12).

Сукупність норм Основного Закону складають відповідний конституційний інститут — основи системи державних органів України. Зміст цього інституту конкретизується як у нормах конституційного права, так і в нормах та інститутах інших галузей права (наприклад, адміністративного в частині питань функціонування виконавчої влади), регулювання діяльності органів судової системи, прокуратури має міжгалузевий характер: організаційна структура, устрій — предмет конституційного права; компетенція, форми діяльності — цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, адміністративного та інших галузей права України.

Наука конституційного права виділяє такі ознаки органу держави: а) конституційно-правовий статус; б) особливості його формування; в) характер державно-владних повноважень; г) специфіка взаємовідносин різних державних органів і структур громадянського суспільства.

Основоположною ознакою належності державного органу до державного апарату є наявність у органу держави державно-владних повноважень. Головні з них закріплені в Конституції України. Державно-владні повноваження характеризуються тим, що: а) порядок формування і діяльність органу, його структура і компетенція закріплюються нормами права, насамперед конституційного; б) орган держави наділяється правом видання юридичних актів, які є обов'язковими для виконання суб'єктами права (закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів тощо); в) встановлені цими нормативно-правовими актами приписи забезпечуються засобами переконання, виховання, а за необхідності — можливості застосування примусової сили держави; г) державний орган при реалізації своїх функцій і повноважень спирається на матеріально-фінансове забезпечення своїх приписів (наприклад, фонди держави, кошти державного бюджету України тощо). Примусовий характер владних повноважень державного органу, його монополія на застосування насильства принципово відрізняє його від інших політичних і суспільних інститутів.

У категорії державно-владного повноваження чітко проявляється органічний зв'язок держави і права, механізму держави в цілому і окремого державного органу.

Є й інші ознаки, притаманні державному органу. По-перше, орган держави — це відповідна організація, організований колектив людей, об'єднаний загальною метою і родом діяльності. Водночас державний орган може бути представлений і окремим громадянином даної держави (наприклад, глава держави — Президент України).

По-друге, орган держави створюється в установленому державою порядку. Так, порядок формування Верховної Ради, Президента, Конституційного Суду, прокуратури, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини визначається безпосередньо в Конституції України, а також в інших нормативно-правових актах. Державні органи можуть формуватися тільки в порядку, що встановлений державою. Всупереч такому порядку орган держави з'явитися не може. Відступ від цього правила означав би порушення частини третьої ст. 5 Конституції України: «Ніхто не може узурпувати державну владу». Порядок утворення державного органу має важливе значення для його конституційного статусу, оскільки визначає джерело і природу повноважень. Органи, що формуються безпосередньо українським народом, джерелом своїх повноважень мають його суверенну волю. Порядком формування Кабінету Міністрів України визначається його підзвітність і підконтрольність парламентові і главі держави.

По-третє, орган держави діє, як правило, в установленому державою порядку. Так, парламент України діє у порядку, визначеному Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, іншими законами. Складовою частиною такого порядку є правові акти, що приймаються державним органом, які мають різну юридичну силу і функціональне призначення. Одна юридична сила у закону, що приймається парламентом України, і інша — у постанов Кабінету Міністрів, які повинні прийматися на основі Конституції і законів України, міжнародних договорів, ратифікованих парламентом.

Ступінь правової регламентації процедури діяльності державних органів різний. Він є вищим щодо Верховної Ради і судових органів. Перша діє у специфічному сесійному порядку, який досить детально врегульований у Регламенті Верховної Ради, а другі — розглядають цивільні і кримінальні справи в межах спеціальної процедури — цивільного і кримінального судочинства. Конституційний Суд України діє не тільки на основі Конституції України, а й Закону «Про Конституційний Суд України», Регламенту Конституційного Суду України. Явно менше врегульовані процедури діяльності Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади. Більш ґрунтовного правового закріплення, визначення юридичної природи і підстав появи потребує прийняття актів Президента України (указів, розпоряджень).

По-четверте, державний орган уповноважений державою виконувати її завдання і функції. Наприклад, Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади згідно зі ст. 116 Конституції виконує цілий комплекс управлінських функцій і повноважень на основі Конституції та законів України, актів Президента України. Глава держави, Верховна Рада України, уряд, суди реалізують практично всі функції держави.

Кожний з цих та інших органів наділені відповідною компетенцією, до якої належать сукупність предметів їх відання і повноважень стосовно цих предметів відання. Державний орган, виконуючи свої функції, одночасно бере участь у реалізації різних функцій держави. Так, ст. 80 Конституції закріплює Верховну Раду як парламент, єдиний орган законодавчої влади в Україні. У ст. 102 Конституції України Президент України визначається як глава держави, Кабінет Міністрів — як вищий орган у системі органів виконавчої влади (ст. 113). Закріплюючи призначення органу, його місце в державному механізмі, норми Конституції України значною мірою визначають й інші якісні характеристики державного органу, і насамперед його компетенцію, організаційну структуру, принципи, на базі яких створюються ці органи.

По-п'яте, важливою конституційною ознакою державного органу є його компетенція. Конституція України виходить з того, що правовий статус органу має включати чітку, детальну регламентацію повноважень органів. Це досягається за рахунок наділення кожного державного органу відповідними правами, які, як правило, одночасно є для нього й обов'язками, встановленням сфери застосування цих прав (предметів відання) і територіальних меж їх використання. Компетенція, таким чином, є юридичним вираженням функцій державного органу1. Конституція, як правило, детально не регламентує компетенцію органів державної влади. Вона детально розкривається в поточному конституційному законодавстві: закон про прокуратуру; закон про судоустрій в Україні; закон про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, закон про Конституційний Суд України тощо.

По-шосте, орган держави є частиною єдиного державного апарату, відповідної системи органів державної влади тієї чи іншої країни. Всі вони між собою тісно взаємопов'язані.

По-сьоме, орган держави має внутрішню структуру, яка складається із підрозділів, що скріплені єдністю цілей, заради яких вони були створені, і дисципліною, якої всі службовці мають додержуватися. Структура державного органу є похідною від виконуваних ним функцій, обсягу повноважень, компетенції. Структура державних органів може бути досить простою (прокурор району) або складною (Верховна Рада України з її комітетами, комісіями). Чим вище місце органу у вертикальній ієрархії, тим, як правило, складніша його структура.

Органи Української держави можна класифікувати за різними ознаками.

За способом виникнення їх поділяють на первинні і вторинні. Первинні органи держави ніякими іншими органами не створюються. Вони обираються за встановленою процедурою і наділяються владними повноваженнями безпосередньо виборцями (Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Президент України). Похідні органи створюються первинними органами, які наділяють їх владними повноваженнями (Адміністрація Президента України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини).

За обсягом владних повноважень органи Української держави згідно з Конституцією України поділяються на вищі (парламент України, Президент України, Кабінет Міністрів України) і місцеві (місцева державна адміністрація). Не всі місцеві органи є державними (наприклад, органи місцевого самоврядування). Вищі органи держави найбільш повно уособлюють державну владу, яка поширюється на всю територію держави. Місцеві органи держави функціонують в адміністративно-територіальних одиницях (область, район), їх повноваження поширюються тільки на їх територію.

За широтою компетенції виділяють органи держави загальної і спеціальної компетенції. Органи загальної компетенції правомочні вирішувати широке коло питань. Наприклад, уряд України, виконуючи Конституцію і закони України, бере активну участь у реалізації всіх функцій держави. Так, згідно зі ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю тощо. Органи спеціальної (галузевої) компетенції спеціалізуються на виконанні якоїсь однієї функції, одного виду діяльності (наприклад, Міністерство юстиції України).

За видами діяльності на основі принципу поділу влади державні органи поділяються на законодавчі, виконавчі та судові.

Органи державної влади України розрізняють і за тим, що одні з них — це колективні утворення (наприклад, Верховна Рада України, яка складається із 450 народних депутатів), а інші представлені однією особою (Президент України). За загальним правилом орган держави складається із колективу державних службовців, правовий статус яких визначається законами і конкретизується в посадових інструкціях, штатних розкладах тощо. До державних службовців належать і посадові особи, які мають владні повноваження, видають правові акти, самостійно проводять їх у життя. Службовці безпосередньо матеріальних благ не виробляють, тому утримання їх покладається на суспільство. Вони отримують заробітну плату в державному органі відповідно до займаної посади.