Глава 18. Основы конституционного права Италии PDF Печать
Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право зарубежных стран

 

§ 1. Конституция Италии

 

Конституционное  развитие

История конституционных институтов в Италии насчитывает более полутора веков. За этот период страна прошла через режим конституционной монархии, тоталитарную фашистскую диктату­ру, а после того, как в 1946 году в результате референдума была отвергнута монархическая форма правления, в Италии была при­нята одна из самых демократических конституций послевоенной Европы.

В марте 1848 г. в Королевстве Сардиния впервые был принят конституционный закон, так называемый "Альбертинский ста­тут", названный так по имени короля Карла Альберта. После пол­ного объединения Италии в 1870 году, Альбертинский статут стал Конституцией всей страны.

По своему характеру Альбертинский статут — типичная да­рованная "сверху" конституция. Во всех ее 84 статьях (оригинал был составлен на французском языке) тщательно избегалось лю­бое упоминание о таких категориях, как "народное одобрение", "суверенитет народа" и т. д. Италия объявлялась наследственной монархией с салическим порядком престолонаследия: трон насле­дует старший потомок мужского рода. Католическая религия про­возглашалась единственной религией государства. Король получал самые широкие полномочия: он в качестве высшей инстанции одобрял законы, назначал весь состав высшей палаты — Сената, в любой момент мог распустить Палату депутатов и назначить но­вые выборы. В его же исключительную компетенцию входили на­значение всех высших должностных лиц Королевства, объявле­ние войны, ратификация международных договоров, проведение амнистии.

Вместе с тем Альбертинский статут вводил отдельные эле­менты народного представительства. Законодательные функции, в частности, осуществлялись, наряду с королем, избираемой Па­латой депутатов и назначаемым королем Сенатом. В статут была включена отдельная глава, посвященная правам и обязанностям гражданина. В ней, в частности, декларировались (без каких-либо конституционных гарантий) равенство перед законом, некоторые личные свободы, право на собственность, свобода печати и слова, хотя в сильно урезанном виде. Избирательные права были серьез­но ограничены системой цензов.

Тем не менее, при всех своих правовых и сословных ограни­чениях, Альбертинский статут знаменовал собой начало демокра­тической эволюции Италии, хотя и в рамках конституционной монархии. Элементы либерализма и демократии получили в ита­льянской конституционной практике дальнейшее развитие после введения в 1912 году всеобщего избирательного права.

Демократическое конституционное развитие Италии было прервано в 1922 году после установления в стране тоталитарного фашистского режима во главе с Бенито Муссолини.

В конституционном плане новый режим оформился с приня­тием 24 декабря 1925 г. так называемого "Закона № 2263". Со­гласно этому закону значительно возрастала роль главы прави­тельства, который получал свой мандат непосредственно от ко­роля, назначал и смещал членов правительства без каких-либо консультаций с избранными органами. В стране был установлен однопартийный режим, а глава партии — вождь (дуче) — одно­временно являлся главой всей исполнительной власти в стране. Палата депутатов первоначально потеряла значительную часть своих полномочий, а в 1939 году была заменена на Палату фа-ший и корпораций, члены которой не избирались, а назнача­лись правительством из состава органов фашистской партии и корпоративных учреждений (Большой Фашистский Совет, На­циональный Совет Фашистской партии, Национальный Совет корпораций).

Институт монархии при фашизме сохранился. Формально король оставался главой государства и верховным главнокоман­дующим и в этом смысле председатель Совета Министров был ему подотчетен. Такое положение короны облегчило ликвидацию фашистского режима в 1943 году после поражения Италии во второй мировой войне, в которой она участвовала на стороне Гер­мании и Японии. Большой Фашистский Совет на чрезвычайном заседании 25 июля 1943 г. отозвал свое доверие главе итальянс­кого фашизма Б. Муссолини и рекомендовал королю Виктору-Эммануилу III назначить на пост главы правительства маршала П. Бадольо. На волне антифашистского сопротивления были со­зданы новые органы власти, первоначально местные комите­ты национального освобождения, а 5 апреля 1945 г. — общегосу­дарственная Национальная ассамблея. Основные политические партии, представленные в Национальной ассамблее, — христи­анские демократы, либералы, а также коммунисты и социалис­ты выступили за коренное изменение конституционного строя и политических институтов в стране. На референдуме 2 июня 1946 г. большинством в 54,3% голосов была отвергнута монархическая форма правления и одновременно было избрано Учредительное собрание. 18 июня 1946 г. Италия была официально провозглаше­на Республикой.

Новая Конституция Италии была принята на торжественном заседании Учредительного собрания 22 декабря 1947 г. 453 голосами, против было подано 83 голоса. 27 декабря 1947 г. Конституция была промульгирована Временным главой государства И. Бономи, а с 1 января 1948 г. она вступила в силу.

 

Общая характеристика действующей итальянской   Конституции

Итальянская Конституция — это многоплановый, тщательно и детально проработанный политико-юридический документ. В ней нет отдельной преамбулы. Философские установки, социально-правовые основы и юридические принципы отражены непосред­ственно в соответствующих разделах самого конституционного текста. Тем самым, как это принято считать в итальянской кон­ституционной доктрине, повышается юридическая значимость и обязательность конституционных принципов и норм, касающихся общих вопросов государственного устройства, демократического характера итальянского государства и его приверженности к обес­печению гражданских прав и свобод.

Конституция состоит из вводного раздела "Основные прин­ципы", двух главных частей "Права и обязанности граждан" и "Устройство Республики" и переходных и заключительных по­становлений. Всего в Конституции 139 статей. Переходные и зак­лючительные постановления имеют свою особую, римскую нуме­рацию (всего XVIII статей).

Итальянская Конституция имеет жесткий характер. Ее пере­смотр возможен исключительно в рамках особой процедуры и при наличии в обеих палатах Парламента расширенного, так называ­емого "конституционного большинства". Жесткость Конституции дополнительно усиливают и особые полномочия Конституционно­го суда, который вправе по упрощенной процедуре контролиро­вать конституционность практически всех принимаемых Парла­ментом законов или других, обладающих силой закона актов.

В итальянском конституционном праве основной закон стра­ны принято относить к категории "широких конституций", в ко­торые, наряду с нормами, определяющими устройство государ­ства и гарантирующими права и свободы граждан, включены также политико-социальные принципы (равные социально-эко­номические возможности для развития граждан, упрочение со­циальной солидарности в рамках единого государственного сооб­щества).

Своеобразно решается в итальянской Конституции вопрос о соотношении международного права и внутреннего закона. Ст. 10 Конституции определяет, что правопорядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права.

В итальянской Конституции, хотя она и не содержит отдель­ного упоминания о принципе разделения властей, проводится четкое различие трех основных государственных функций: зако­нодательная функция принадлежит Парламенту и областным советам в пределах их компетенции; исполнительная власть являет­ся прерогативой президента Республики, министров и органов ис­полнительной власти областей, провинций и коммун; судебная власть входит в компетенцию различных судебных органов, вклю­чая Конституционный суд.

Особое место в итальянской Конституции занимают взаимо­отношения между государством и Католической церковью. В зна­чительной степени это объясняется не только католическими тра­дициями Италии, но и тем, что на итальянской территории, в Риме, расположен Ватикан — религиозный и административный центр Католической церкви, а римский первосвященник — Папа по традиции является римским епископом.

Еще в 1929 году между итальянским Государством и Вати­каном были заключены особые Латеранские соглашения (Дого­вор и Конкордат), которые гарантировали частичный суверени­тет и международную правосубъектность Ватикана и регламен­тировали отношения с католической церковью как традиционной религией Италии. Конституция, подтверждая, что отношения между итальянским Государством, Ватиканом (точнее Святым Престолом) и католической церковью регулируются ранее под­писанными Латеранскими соглашениями, тем самым придает кон­ституционный характер нормам, содержащимся в этих соглаше­ниях.

При этом итальянская Конституция сохраняет светский ха­рактер, следует принципам отделения церкви от государства и равенства вероисповеданий. В окончательный текст Конституции не вошла ст. 1 Альбертинского статута, которой "католическая апостольская римская религия" объявлялась единственной госу­дарственной религией. Позднее, уже в 1984 году, эта формула была также исключена из пересмотренного текста Конкордата.

 

О конституционной реформе

С момента принятия нынешней Конституции в Италии про­изошла глубокая трансформация экономической и социальной структуры страны, Италия по праву закрепилась среди наиболее развитых промышленных стран мира. Значительно увеличился средний класс, который сейчас составляет более половины актив­ного населения. Сократилась численность работающих в промыш­ленности. Этот процесс сопровождался серьезным падением влия­ния в стране радикальных сил, как правого, так и левого толка. Завершился процесс социал-демократизации итальянской компар­тии, которая закрепилась в лагере реформистских левоцентрист­ских сил. Эволюцию в направлении классического консерватизма проделало и неофашистское Итальянское социальное движение. По сути дела перестали существовать в прежнем виде все веду­щие исторические партии послевоенной Италии — христианско-демократическая, социалистическая и коммунистическая.

С другой стороны, принятие в 1993 году нового избиратель­ного законодательства, основанного на принципах одномандатно-сти и частично вводившего мажоритарную систему, привело к сокращению общего числа партий, представленных в Парламенте.

Все это объективно создавало условия для проведения глу­бокой конституционной реформы, направленной, прежде всего, на повышение эффективности исполнительной власти и замену старой системы партократии, которая строилась на сращивании и взаимном проникновении правящих партий и государственных структур. Серьезный удар по прежней системе власти, сложив­шейся в "Первой Республике" нанесла крупномасштабная судеб-но-прокурорская операция по борьбе с государственной корруп­цией, получившей название "чистые руки".

В 1994 году на парламентских выборах победил левоцентрист­ский блок, главной политической установкой которого стало про­ведение глубокой конституционной реформы. Была создана спе­циальная парламентская комиссия в составе 35 депутатов и 35 сенаторов, представляющих как правящую левоцентристскую коалицию "Оливковое дерево", так и правоцентристскую консер­вативную оппозицию "Полюс свободы", а также незначительную группу "Коммунистическое возрождение" и сепаратистов из "Лиги Севера".

В ноябре 1997 года комиссия одобрила законопроект "О феде­ральном устройстве Италии". В случае его одобрения. в Парла­менте предполагается внести законопроект на общенациональный референдум с тем, чтобы завершить весь процесс конституцион­ной реформы к середине 1999 года.

Конституционная реформа предполагает полную замену час­ти II "Устройство Республики" нынешней Конституции. В то же время вводные "Основные принципы" и часть I "Права и обязан­ности граждан" остаются без изменений. Тем самым полностью сохранены как социальная направленность итальянской Консти­туции, так и широкие конституционные гарантии соблюдения прав и свобод граждан.

Конституционная реформа в первую очередь нацелена на ко­ренное изменение государственного устройства страны и систе­мы ее управления. Согласно законопроекту Италия превращает­ся в Федеративное государство с четырехуровневой структурой: государство, область, провинция, коммуна. Коммуна теперь ста­новится первичной основой политико-территориальной системы государства. Исторические области Италии (их, как и сейчас, 20) преобразуются в полноправные субъекты Федерации с пра­вом принимать собственные законы, иметь свой бюджет и нало­говую систему, поддерживать внешнеполитические контакты. За­конопроект предусматривает поступления в областные бюджеты не менее 50% всех финансовых доходов области. Широкие авто­номные права приобретают провинции, входящие в области. Они, наряду с областями, в частности, могут самостоятельно участвовать в выработке и реализации решений в рамках Европейского Союза.

В целях координации действий центральной власти и местно­го самоуправления при Совете министров Италии создается спе­циальный постоянный орган. Однако вопросы внешней политики и безопасности остаются в ведении центральных властей.

Статьи законопроекта о федерализации страны составлены с несомненным прицелом на ускорение интеграции Италии в струк­туры ЕС. Решается и другая задача — новая федеральная струк­тура призвана окончательно преодолеть историческое противо­стояние между промышленно развитым Севером и сравнительно отсталым Югом, а с другой стороны — смягчить сепаратистские настроения в северных областях, население которых требует боль­шей политической и экономической самостоятельности.

Столь же принципиальный характер имеет и другое новше­ство — введение в Италии президентской (или, во всяком слу­чае, полупрезидентской) формы правления с избранием главы государства всеобщим, прямым и тайным голосованием. По кон­ституционному проекту президент Италии должен быть не моло­же 40 лет и избираться на шестилетний срок с возможностью од­норазового переизбрания. В отличие от нынешнего положения в исключительные полномочия президента войдут внешняя полити­ка, оборона и безопасность. Президент возглавит вновь создавае­мый орган — Высший Совет по внешней политике и безопасности.

Президент назначает председателя Совета министров, одна­ко в отличие, к примеру, от Франции, он не председательствует на заседаниях правительства. Впервые глава государства наделя­ется правом роспуска Палаты депутатов Парламента в случае от­ставки правительства. По своей инициативе он может также по­ставить перед Парламентом вопрос о голосовании вотума доверия правительству.

Функции и полномочия Парламента в основном остаются пре­жними, однако серьезно меняется порядок его формирования. Проект реформы предусматривает, в частности, сокращение чис­ла депутатов и сенаторов, снижение возрастного ценза сенаторов с 40 до 35 лет. Верхняя палата Парламента — Сенат наполовину состоит из сенаторов, представляющих отдельные регионы.

Палата депутатов сохраняет свои законодательные функции и, в несколько сокращенном виде, полномочия по контролю за деятельностью исполнительной власти. Только Палата депутатов будет обладать правом рассматривать вопрос о внесении вотума доверия правительству. Сенат в соответствии с законопроектом такого права лишается. Однако усиливается его роль как гаранта конституционного процесса. Кроме того, именно Сенат избирает из состава Парламента членов Конституционного суда и избирае­мых членов Высшего Совета магистратуры. Нововведением явля­ется лишение Парламента права отказывать в доверии отдельно­му члену правительства.

Предусматривается серьезная реформа судебной системы. Высший совет магистратуры — автономный самоуправляемый орган, возглавляющий независимую гильдию магистратов, разде­ляется на две части: Совет по вопросам судоустройства и Совет по прокурорскому надзору. Вводится особый "Суд правосудия" с функциями дисциплинарного контроля в отношении всего судей­ского и прокурорского корпуса.

Значительно расширяются функции Конституционного суда, а его состав увеличивается с 15 до 20 судей. Впервые отдельные граждане, фракции, представляющие парламентское меньшин­ство, коммуны и провинции приобретают право прямого обраще­ния в Конституционный суд.

В проекте нового конституционного устройства сохранена ныне действующая сложная мажоритарно-пропорциональная из­бирательная система.

В случае одобрения Парламентом, законопроект должен быть вынесен на общенациональный референдум. Предполагаемая дата начала конституционной реформы — лето 2000 года.