Глава 8. Глава государства в зарубежных странах PDF Печать
Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право зарубежных стран

 

§ 1. Место и роль главы государства в государственном механизме зарубежных стран

 

Общая характеристика института главы государства

Институт главы государства является неотъемлемой составной частью механизма осуществления власти во всех современных го­сударствах. Главой государства принято называть официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее мес­то в иерархии государственных институтов и осуществляющее вер­ховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами. Юридически санкциони­рованные исключения из этого правила встречаются крайне ред­ко (например, в законодательстве Ирана).

Во всех развитых демократических государствах осуществ­ление государственной власти основано на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Каждая ветвь власти отличается определенной самостоятельностью, и в то же время все они взаимодействуют между собой в процессе осуществления власти. Место, занимаемое главой государства в этой триаде, не всегда прослеживается достаточно ясно и отчет­ливо. В некоторых странах, например в США, на главу государ­ства возложено осуществление функции исполнительной власти. Однако в большинстве развитых государств глава государства этих функций не выполняет. Так, среди 15 государств — членов Евро­пейского Союза только в одной стране (Франция) глава государ­ства участвует в осуществлении исполнительной власти и в этом своем качестве входит в состав высшего руководящего органа ЕС — Европейский Совет. В этом случае вряд ли оправдано рассматри­вать главу государства как составную часть исполнительной ветви власти. Вопрос о правовом статусе главы государства должен ре­шаться каждый раз конкретно в зависимости от особенностей кон­ституционного строя, урегулированности положения главы госу­дарства действующей Конституцией, национальным законодатель­ством и практикой функционирования государственных институтов. Априорная оценка места и роли главы государства, его отнесение к той или иной ветви власти неоправданны. Здесь необходим конк­ретный анализ.

Конституционно-правовая доктрина многих стран рассматри­вает институт главы государства в качестве гаранта националь­ного единства,  обеспечивающего одновременно преемственность и стабильность государственной власти, взаимодействие раз­личных ее ветвей. В этих условиях ассоциирование главы госу­дарства с какой-либо одной ветвью власти может нарушить ба­ланс государственных властей, а следовательно исказить приме­нение самого принципа разделения властей.

Правовой статус главы государства и его реальная роль в процессе осуществления власти зависят от формы правления и характера политического режима. В странах, где глава государ­ства наделен одновременно широкой правительственной властью, он осуществляет реальное руководство государственными дела­ми, формулирует политический курс и обеспечивает его вопло­щение в жизнь. При парламентарных формах правления глава государства непосредственного участия в управлении государствен­ными делами не принимает. Однако и в этих странах он оказывает зачастую существенное влияния на политический процесс, а в случае возникновения кризисных или чрезвычайных ситуаций его активность и степень воздействия на другие государственные орга­ны могут заметно возрастать.

В современных зарубежных странах главой государства по общему правилу выступает либо выборный президент, либо на­следственный монарх. Весьма редко встречаются монархи, заме­щающие свой пост на основе выборов (например, в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах). Коллегиальный глава госу­дарства почти исчез из конституционной практики (в какой-то мере таковым выступает Федеральный совет Швейцарии). В некоторых странах Латинской Америки, Азии и Африки лица, занимающие пост главы государства и именуемые президентами, не избира­лись, а были назначены военными кругами или иными политичес­кими группировками в результате государственных переговоров (пронунциаменто).

В значительной части развитых государств единоличным гла­вой государства остается монарх. Почти половина всех западно­европейских стран сохраняет монархическую форму правления (Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Дания, Швеция, Нор­вегия и др., в 1947 г. реставрирована монархия в Испании). Свое­образен институт монархического главы государства в бывших доминионах (Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.). Главой государства здесь формально является британский монарх, пред­ставленный генерал-губернатором, хотя условия назначения (из­брания) и объем полномочий последнего определяются нацио­нальным законодательством и зависят от расстановки полити­ческих сил в стране.

Преобладающая тенденция в освободившихся странах — от­каз от монархической формы правления и замена наследственно­го главы государства выборным президентом. По этому пути по­шло подавляющее большинство бывших британских доминионов в Азии и Африке (Индия, Пакистан, Шри Ланка, Кения, Нигерия и др.)- Ликвидированы монархии в Ливии, Южном Йемене, Эфиопии, Афганистане и других странах.

Вместе с тем институт монархического главы государства продолжает играть значительную роль во многих странах Востока. Для этих стран характерна активная роль монарха в руководстве и управлении делами государства. В его руках сосредоточена ис­полнительная власть. Он обладает большими полномочиями в за­конодательной и судебной областях. Таково, в частности, положе­ние главы государства в дуалистических монархиях (например, в Марокко, Иордании, Кувейте). Неограниченной властью распола­гает глава государства в абсолютной монархии. Иногда монарх яв­ляется не только светским, но и религиозным главой подданных (теократическая монархия в Саудовской Аравии).

Сохранение монарха в качестве единоличного главы государ­ства в ряде зарубежных стран отражает заинтересованность их правящих кругов в использовании института, который в наимень­шей степени подвержен влиянию конъюнктурных изменений в расстановке сил и формирование которого не связано с риском проведения выборов.

Несмотря на высокую степень приспособляемости, монархия в современном мире все больше утрачивает свои позиции. В стра­нах, в которых антифеодальные революции прошлого приобрета­ли наиболее радикальный характер, а также в странах, в кото­рых последующее общедемократическое или национально-осво­бодительное движение достигало большого подъема, институт наследственного монарха обычно уступал свое место институту выборного президента. В настоящее время выборный президент является главой государства в подавляющем большинстве зарубеж­ных стран (США, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Брази­лия, Мексика, Венесуэла, Индия, Шри Ланка и др. Институт еди­ноличного главы государства получил распространение в странах Восточной Европы и в странах СНГ).

Сохранение монарха в качестве единоличного главы государ­ства в значительной части стран мира обусловлено конкретно ис­торическими причинами. Очень важную роль в сохранении этого института единоличного и наследственного правления играют ис­торические традиции, особенности национальной культуры и национального правосознания. Речь в данном случае идет о при­верженности не столько определенной личности, нередко сама особа монарха может и не пользоваться большой популярностью, а о приверженности институту, который рассматривается как один из атрибутов национальной государственности. Немаловажную роль играет и то обстоятельство, что монарх нередко рассматривается общественным мнением как политически нейтральная фигура, сто­ящая выше столкновений различных политических сил или даже как своего рода арбитр при конфликтах между законодательной и исполнительной властями. Определенную заинтересованность в сохранении института монарха проявляет и политическая элита, особенно в тех случаях, когда это позволяет исключить риск по­литической борьбы и политических неожиданностей при замеще­нии института главы государства.

Вместе с тем преобладающей тенденцией в развитии инсти­тута главы государства остается сокращение числа монархий и увеличение числа стран с республиканской формой правления. Причины тому могут быть самые разные. В ходе освободительных антифеодальных революций одной из главных целей являлась лик­видация абсолютистской власти и порождаемого ею произвола. В тех случаях, когда революционные выступления носили особенно радикальный характер, они завершались, как правило, ликвида­цией монархии и появлением выборного коллегиального или еди­ноличного главы государства, который избирался на определен­ный срок. В существовании подобного института усматривали одну из важных гарантий от реставрации абсолютизма и произвола. В тех случаях, когда антифеодальные освободительные выступле­ния носили менее радикальный характер, они нередко заверша­лись сохранением монархии при одновременном резком ограниче­нии власти и полномочий монарха.

Тем не менее в общественном мнении многих стран, а в опре­деленной мере и в конституционно-правовой теории сохраняется точка зрения, в силу которой наиболее последовательным и де­мократическим решением вопроса об организации государствен­ных властей является не сохранение единоличного монарха, а создание института выборного главы государства. Вместе с тем опасения, порождаемые существованием единоличного главы го­сударства, привели к тому, что во многих странах, где этот ин­ститут был учрежден, на уровне конституционно-правовом были установлены весьма значительные ограничения, цель которых предотвратить и исключить возможность концентрации, а тем бо­лее узурпации власти единоличным главой государства. Резуль­татом подобного подхода стали особенности института выборного главы государства в парламентских республиках, положение ко­торого во многом напоминает положение главы государства в пар­ламентарных монархиях. Это положение обычно описывается фор­мулой: "царствует, но не управляет". Гарантии такого рода ока­зались, однако, достаточно действенными лишь в условиях развитых демократических государств. Но они оказались явно не­достаточными в развивающихся странах, во многих из которых институт выборного единоличного главы государства был исполь­зован для утверждения авторитарных режимов и монократичес-кого правления. В этих условиях институт республиканского гла­вы государства нередко приобретает антидемократический харак­тер, а утверждение единоличной диктатуры сопровождается репрессиями и эксцессами, которые влекут за собой многочислен­ные жертвы, а порой и крушение самой национальной государ­ственности. Примерами такого рода могут служить кровопролит­ные события в Сомали или Либерии, сопровождающиеся массовыми жертвами, полной деградацией государственных структур и воцарением анархии, в условиях которой ни нормальная госу­дарственная власть, ни законность функционировать не могут. Об уровне такого рода правителей, именующих себя президентами или императорами, можно судить хотя бы по тому факту, что бывшим главам государств (в Уганде — Амину, в Центрально-африканском государстве — Бакассе) было официально предъяв­лено после их свержения обвинение в канибализме. Причем ви­новность Бакассы была признана в судебном порядке.

Конституционно-правовой статус главы государства может отличаться значительными особенностями даже в рамках стран с одной и той же формой правления. Это можно отчетливо просле­дить и на характере самих конституционных постановлений, ре­гулирующих статус главы государства. Сравним, например, кон­ституционные постановления, относящиеся к короне в конститу­циях Испании и Швеции. "Король, согласно ст. 56 Конституции Испании, — глава государства, символ единства и постоянства, арбитр и примиритель в постоянной деятельности учреждений — осуществляет высшее представительство Испанского государства в международных отношениях и особенно в отношениях с теми народами, с которыми его связывает историческая общность, а также осуществляет функции, которые ему предоставлены Кон­ституцией и законами". Гораздо более лапидарны постановления, относящиеся к главе государства в Конституции Швеции, состоя­щей из трех законодательных актов. § 5 главы I Закона о форме правления Швеции ограничивается одной строчкой: "Главой госу­дарства является Король или Королева..." Мало что добавляют к этой формуле и глава V названного акта, посвященная главе го­сударства, и специальный законодательный акт, представляющий собой составную часть Конституции и посвященный вопросам пре­столонаследия.

Нередко конституционно-правовая регламентация института главы государства построена таким образом, что позволяет весь­ма значительно менять объем властных полномочий главы госу­дарства при изменении соотношения политических сил в стране и особенно их расстановки в парламенте или даже нижней палате парламента. Один из наиболее известных примеров такого рода дает Конституция Французской Республики, позволяющая суще­ственно изменять возможность участия главы государства в от­правлении исполнительной власти в зависимости от того, совпада­ют или не совпадают парламентское и президентское большин­ство, формирующееся в ходе выборов депутатов и Президента Республики. Помимо таких факторов, как соотношение полити­ческих сил, на место и роль главы государства в системе государ­ственных органов могут также влиять и господствующие в обще­стве ценности, идеалы и представления о должной организации публичной власти, а равно уровень и степень самостоятельности различных ветвей власти и их носителей в государстве.  Так,  в рамках президентской республики США и президентской респуб­лики в ряде стран Латинской Америки роль и значение института президента оказывается зачастую неодинаковой. В США в услови­ях весьма сильной и самостоятельной судебной власти, в условиях сильного конгресса возможность выхода президента за пределы, очерченные конституцией, почти исключена. В то же время во многих странах Латинской Америки наблюдаются случаи, когда президентская власть используется для попыток умаления преро­гатив других государственных институтов и, в частности, для ут­верждения превосходства исполнительной власти, носителем ко­торой выступает президент по отношению к законодательной. Не­редки, однако, случаи, когда в условиях острого соперничества между президентом и парламентом перевес оказывается на сторо­не представительного учреждения, что может повлечь за собой привлечение президента к ответственности в порядке и в соответ­ствии с процедурой, определяемой национальным законодатель­ством.

По фактическому положению в системе высших государствен­ных органов и реальной роли в руководстве страной глава госу­дарства в парламентарной республике и глава государства в пар­ламентарной монархии имеют весьма много общего и образуют единую группу. В то же время в странах, где президент одновре­менно выступает носителем (нередко единоличным) правитель­ственной власти, объем его полномочий, во всяком случае внеш­не, весьма схож с объемом полномочий монарха в дуалистической монархии. Однако в правовом положении наследственного монар­ха и выборного президента имеются и существенные различия, влияющие на характер их взаимоотношений с иными органами власти и управления. Это предопределяет необходимость раздель­ной характеристики правового положения монарха и президента.

 

Глава государства монарх

Монарх рассматривается правовой доктриной и нередко за­конодательством как суверен, верховный представитель, а в ряде стран и как верховный носитель государственной власти. По его уполномочию формально действует правительство, состоящее из министров короны; от его имени издаются законы; его именем выносятся судебные постановления. Важнейшие сферы государ­ственной деятельности формально резервируются за монархом, образуя королевскую прерогативу.

Действительное положение монарха в подавляющем большин­стве государств значительно отличается от формально проклами­руемого в законе. Реальное сосредоточение всей полноты государ­ственной власти в его руках имеет место лишь в тех странах, в которых приверженность демократическим традициям и ценнос­тям отсутствует, а власть сосредоточена в руках феодальной или трибальной верхушки.

Монарх в дуалистической и тем более в абсолютной монар­хии занимает центральное положение во всей системе государ­ственных органов. По своему усмотрению монарх назначает и сме­щает правительство, даже если предусмотрена формальная от­ветственность последнего перед парламентом (в некоторых дуалистических монархиях).

Глава государства в значительной мере контролирует фор­мирование и деятельность парламента. Нередко члены парламен­та или часть парламентариев назначаются монархом. Он пользует­ся правом досрочного роспуска парламента или одной из его па­лат и правом вето на принимаемые последним законопроекты.

Монарх является верховным руководителем вооруженных сил. Он назначает на все высшие военные и гражданские должности, включая судей. В ряде стран его власть практически не знает правовых ограничений.

В дуалистической, так же как в абсолютной, монархии гла­ва государства реально осуществляет полномочия по руководству и управлению страной и играет решающую роль в определении внутренней и внешней политики государства. Однако формально его полномочия могут быть ограничены конституцией, а законода­тельная власть поделена с парламентом (дуализм).

Заметно отличается от описанного выше фактическое поло­жение монарха в парламентарных монархиях. В некоторых из них, например в Японии (по Конституции 1947 г.) или Швеции (по Конституции 1974 г.), полномочия монарха подверглись суще­ственному ограничению даже в формально-юридическом плане. Император Японии Хирохито, хотя и сохранил свой престол пос­ле окончания второй мировой войны, вынужден был публично отвергнуть миф о своем божественном происхождении. Японская конституция характеризует императора как символ единства на­ции, но не содержит прямых указаний на признание за ним каче­ства главы государства. Заметный шаг в сторону ограничения ко­ролевской власти делает и последняя Конституция Швеции. Важ­нейшие полномочия, касающиеся взаимоотношений короля с Риксдагом и правительством, переданы либо самому парламенту, либо правительству и премьер-министру. В подавляющем боль­шинстве других парламентарных монархий глава государства но­минально, по закону наделен исключительно важными прерога­тивами, однако на практике они осуществляются иными государ­ственными органами, прежде всего руководителем правительства. Монарх, таким образом, должен действовать по совету своих ми­нистров, которые и несут политическую ответственность за эти действия.

Было бы, однако, неверным недооценивать возможности воз­действия монарха, царствующей семьи и двора на решение госу­дарственных дел. Не имея власти, монарх, бесспорно, обладает влиянием, которое позволяет ему участвовать в процессе выра­ботки и принятия решений.