| Розділ VII. Правове регулювання забезпечення екологічної безпеки населення та територій |
|
| Экологическое право - Екологічне право України (Гетьман, Шульга) |
Розділ VII. Правове регулювання забезпечення екологічної безпеки населення та територій
§ 1. Поняття, суб’єкти та об’єкти екологічної безпеки
§ 2. Види екологічної безпеки
§ 3. Правові заходи щодо забезпечення вимог екологічної безпеки
§ 4. Правове забезпечення ризику в галузі екологічних правовідносин
§ 5. Юридична відповідальність за правопорушення в галузі забезпечення екологічної безпеки
§ 6. Поняття надзвичайних екологічних ситуацій, їх ознаки та класифікація
§ 7. Поняття, правовий режим зон НЕС
§ 8. Правові заходи щодо забезпечення захисту населення та територій, запобігання та ліквідації наслідків НЕС
§ 1. Поняття, суб’єкти та об’єкти екологічної безпеки Правові вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки різноманітні за своїм змістом, спрямованістю та закріплені в різноманітних нормативно-правових приписах держави[1]. У сучасних умовах навіть не існує такого виду діяльності, нормативно-правове регулювання якого не торкнулося б забезпечення вимог екологічної безпеки. Екологічна безпека являє собою соціоприродну та наукову реальність, є об’єктом дослідження різних наук (природничих, соціальних, юридичних та ін.), оскільки охоплює складний комплекс взаємозв’язків людини з навколишнім природним середовищем. Екобезпека — категорія соціальна, притаманна людському суспільству, формується в межах суспільних відносин. Це поняття належить до складних, неправо- вого характеру, хоча відносини, що виникають у сфері екологічної безпеки, регулюються правом. Таким чином, екобезпека має певні правові форми. Зазначена категорія характеризується, по-перше, як вічна цінність людського суспільства, що ґрунтується на певній системі гарантій екологічної безпеки співіснування природи і людини. По-друге, при забезпеченні екологічної безпеки враховуються закони природи, за якими розвиваються екологічні об’єкти. По-третє, екобезпека здійснюється під контролем держави, яка утворює систему спеціальних органів. По-четверте, основною правовою формою є екологічне право як самостійна правова галузь. Визначення екологічної безпеки як правової категорії має різноманітне тлумачення в еколого-правовій науці. Вона розглядається як захист людини і навколишнього природного середовища від шкідливого впливу; умова збереження здоров’я людей і забезпечення сталого соціально-економічного розвитку; баланс розвитку екосистем; діяльність по захисту життєво важливих екологічних інтересів; складова частина міжнародної екологічної безпеки тощо. Законодавець визначає екологічну безпеку як стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров’я людей, що гарантується здійсненням широкого комплексу взаємопов’язаних екологічних, політичних, економічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів (ст. 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Таке визначення характеризується великою ємністю змісту. Відносини по забезпеченню екологічної безпеки тісно пов’язані з раціональним і ефективним використанням природних ресурсів, охороною природного середовища, з використанням екологічно небезпечних територій та об’єктів, що обумовлює комплексність змісту поняття екологічної безпеки, яке включає в себе: а) певний стан природного об’ єкта (безпека природи) і б) систему гарантій держави громадянам по забезпеченню нормальної життєдіяльності людини. Екологічна безпека може розглядатися в двох аспектах. По-перше, як суб’єктивна категорія, зокрема у процесі реалізації суб’єктивного права громадян на екологічну безпеку шляхом регулятивного та охоронного методів. По-друге, як об’єктивно існуюча система правового забезпечення екологічної безпеки, за допомогою якої регламентується екологічно небезпечна діяльність, режим використання природних ресурсів, охорона довкілля, попередження погіршення екологічного стану та виникнення небезпеки для природних об’ єктів і населення. Навколишнє природне середовище вважається безпечним, коли його стан відповідає встановленим у законодавстві критеріям, стандартам, лімітам і нормативам, які стосуються його чистоти (незабруд- неності), ресурсоємності (невиснаженості), екологічної стійкості, санітарним вимогам, видовому різноманіттю, здатності задовольняти інтереси громадян. Об’єктами екологічної безпеки відповідно до ст. 3 Закону «Про основи національної безпеки України» є: людина і громадянин (їх конституційні права та свободи, перелік яких відповідно до Основного Закону (ст. 22) не є вичерпним); суспільство (його духовні, морально- етичні, культурні, історичні, інтелектуальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресурси); держава (її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність). Таким чином, об’єктами екологічної безпеки є життєво важливі інтереси суб’єктів безпеки: права, матеріальні та духовні потреби особи; природні ресурси та навколишнє природне середовище як матеріальна основа державного і суспільного розвитку. Людина виступає не тільки суб’єктом відносин по забезпеченню екобезпеки, а й об’єктом, який на собі відчуває негативний вплив і потребує правового захисту. Суб’єктами забезпечення екологічної безпеки є: Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Рада Національної безпеки і оборони України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Національний банк України, суди загальної юрисдикції, прокуратура України, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, Збройні Сили України, Служба безпеки України, Державна прикордонна служба України та інші військові формування, утворені відповідно до законів України, громадяни України, об’ єднання громадян.
§ 2. Види екологічної безпеки Класифікацію екологічної безпеки можна проводити за різними критеріями: за джерелами небезпеки, територіальним принципом, масштабами шкідливого впливу, за способами і заходами забезпечення (яка буде розглянута в § 3 цього розділу). Деякі з видів екологічної безпеки мають внутрішню диференціацію. За територіальним принципом розрізняють: глобальну (міжнародну), національну (державну), регіональну, місцеву, об’єктову екологічну безпеку. За способами забезпечення виокремлюють — техногенно-екологічну, радіоекологічну, соціально-екологічну, природну, економіко-екологічну безпеку та ін. За об’єктами охорони можна виділити: загальну екологічну безпеку довкілля, яка включає: а) глобальну екобезпеку, що забезпечується суверенітетом держави над своїми об’єктами і передбачає їх захист від трансграничного забруднення шляхом міжнародних погоджених дій; б) національну екобезпеку, яка ґрунтується на суверенітеті народу України над природними багатствами, що належать йому на праві власності (ст. 4 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»); в) локальну екобезпеку — безпеку екосистем, природних комплексів; г) особисту екологічну безпеку громадян. Залежно від причин порушення екологічної безпеки розрізняють таку, що виникла: внаслідок впливу на природний об’єкт людської діяльності (соціально-політичного, військового, техногенного характеру); під впливом самих природних процесів (землетрус, виверження вулкану, повінь тощо). Під таким впливом природний об’єкт трансформується з безпечного в джерело підвищеної небезпеки. Екобезпека диференціюється залежно від екологічно небезпечних видів діяльності, об’ єктів на: технічну, хімічну, токсичну, біологічну, радіаційну, ядерну, гідротехнічних споруд, транспортних засобів тощо. В основному поводження з такими джерелами екологічної безпеки регламентується на рівні законів України. Радіаційна безпека — це дотримання допустимих меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середовище, встановленого нормами, правилами та стандартами з безпеки, а ядерна безпека — дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів, що забезпечують радіаційну без- пеку[2]. Екологічна безпека при поводженні з виробничими, побутовими та іншими відходами[3] — додержання встановлених нормативів, лімітів, стандартів, правил і умов використання при додержанні вимог екобез- пеки, санітарних норм, які забезпечують можливість подальшого господарського використання цих територій. Радіаційна безпека під час поводження з радіоактивними відходами — це неперевищення допустимих меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середовище, встановлених нормами, правилами, стандартами безпеки, а також обмеження міграції радіонуклідів у навколишнє природне сере- довище[4]. Екологічна безпека транспортних засобів — додержання правил, лімітів, нормативів викидів і скидів забруднюючих речовин, які забезпечують екобезпеку всіх видів транспорту (автомобільного, повітряного, трубопровідного тощо). Вимоги по забезпеченню екологічної безпеки пред’являються до проведення наукових досліджень, впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного обладнання, технологій і систем; військових і оборонних об’єктів і військової діяльності; розташування і розвитку населених пунктів тощо. Виходячи з масштабів шкідливого впливу і наслідків аварій і катастроф у конкретній місцевості можна виділити зовнішню і внутрішню екологічну безпеку. При проведенні систематизації екологічного законодавства передбачена кодифікація першочергових актів. До них віднесено прийняття нового Закону України про екологічну (природно-техногенну) безпеку[5], що дозволить створити належний державно-правовий механізм забезпечення екологічної безпеки на всіх рівнях.
§ 3. Правові заходи щодо забезпечення вимог екологічної безпеки Екологічна безпека на території України забезпечується здійсненням широкого комплексу взаємопов’язаних політичних, економічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів. За своїм змістом державно-правові заходи не однорідні. Їх можна поділити на декілька видів залежно від спрямованості дій: організаційно- превентивні, регулятивно-стимулюючі, розпорядчо-виконавчі, охоронно-відновлювальні та забезпечувальні. Вони утворюють своєрідний правовий механізм, який слід розуміти як систему державно- правових засобів, спрямованих на регулювання діяльності, спроможної посилювати рівень екологічної безпеки, попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для населення і природних систем, локалізацію проявів екологічної небезпеки[6]. Організаційно-превентивні заходи спрямовані на виявлення екологічно небезпечних для навколишнього природного середовища та здоров’я людини територій, зон, об’єктів і видів діяльності, а також здійснення певних заходів для попередження виникнення екологічної небезпеки. До них відносять: 1) обліково-установчі; 2) реєстраційні; 3) експертно-оціночні; 4) інформаційно-прогностичні. Крім цього, в Україні розвиваються екологічний аудит, екологічне страхування. Обліково-установчі заходи передбачають виявлення, інвентаризацію, класифікацію небезпечних зон, об’єктів, територій і джерел. Реєстраційні — паспортизацію екологічно небезпечних об’єктів, сертифікацію, підтвердження відповідності, ліцензування, реєстрацію екологічно небезпечних джерел. У разі випуску екологічно небезпечної продукції вона підлягає сертифікації[7]. Екологічна сертифікація може розглядатися як система перевірки та технічних випробувань продукції, діяльності і об’ єктів для визначення відповідності встановленим нормативним документам, а також включає подальший технічний нагляд за сертифікованою продукцією. У процесі сертифікації видається сертифікат відповідності, що підтверджує відповідність продукції українським стандартом. На такій продукції ставиться знак відповідності встановленого зразка. Обов’язковість сертифікації продукції передбачається безпосередньо Законом України від 15 грудня 1993 року «Про захист прав споживачів»[8]. Закон України від 17 травня 2001 року «Про підтвердження відповідності»[9] визначає правові та організаційні засади підтвердження відповідності продукції, систем управління якістю, систем управління довкіллям, персоналом та спрямований на забезпечення єдиної державної технічної політики у сфері підтвердження відповідності. Об’єкти, які підлягають приватизації, повинні відповідати вимогам екологічної безпеки. Послідовна реєстрація екологічно небезпечних джерел здійснюється відповідно до чинного законодавства. Екологічно небезпечні види діяльності підлягають ліцензуванню. Екологічне ліцензування — заходи, спрямовані на регулювання і обмеження екологічно небезпечних видів діяльності шляхом впровадження системи дозволів та встановлення ліцензійних умов здійснення такої діяльності. Регламентується Законом України від 1 червня 2000 року «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», Постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 року № 459 «Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів»[10] та іншими нормативно-правовими актами. Третя група організаційно-превентивних заходів забезпечення екологічної безпеки — експертно-оціночні, які включають проведення екологічної експертизи об’ єктів і комплексів, у тому числі військових та оборонних, що являють екологічну небезпеку для навколишнього природного середовища, життя та здоров’я населення, запровадження попередньої оцінки екологічного впливу цих об’єктів, проведення відкритих громадських слухань, обговорення населенням проектів екологічно небезпечної діяльності, що передбачаються для реалізації. Проведення екологічної експертизи таких об’єктів регламентується законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 27), «Про екологічну експертизу»[11] (ст. 7) тощо. Проведення громадських (публічних) слухань регламентується законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про екологічну експертизу». Порядок проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії встановлено Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 1998 року № 1122 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки»[12]. Найбільш детально проведення громадських слухань регламентується ратифікованою Україною у 1999 році Орхуською конвенцією. Висновки та пропозиції, висловлені в процесі цих слухань, мають рекомендаційний характер і можуть бути враховані під час прийняття уповноваженими центральними органами виконавчої влади рішень з предмета громадських слухань, підготовки аналітичних матеріалів, доповідей тощо. Загальні збори громадян за місцем проживання можуть стати ефективними при вирішенні проблем екологічної безпеки місцевого рівня. Рішення зборів є обов’язковими для виконання органами місцевого самоврядування та усіма громадянами, які проживають на певній території. Важливо, що місцеві ради та їх виконавчі органи повинні сприяти громадським комітетам і радам самоврядування у підготовці та проведенні зборів. Остання група — інформаційно-прогностичні заходи. До них належить прогнозування, планування, моніторинг, інформування та інші заходи, що розглядаються як функції управління в галузі екології. Слід звернути увагу на екологічне страхування. Відповідно до ст. 49 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» здійснюється добровільне і обов’язкове державне та інші види страхування громадян та їх майна, майна і доходів підприємств, установ і організацій на випадок шкоди, заподіяної внаслідок забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Однак ще не сформована спеціальна нормативно-правова база, що регламентує екологічне страхування. Тому при застосуванні страхових заходів забезпечення екологічної безпеки слід керуватися загальними положеннями Закону України «Про страхування»[13] від 4 жовтня 2001 року. Регулятивно-стимулюючі заходи — це система юридичних норм і правил, спрямованих на регулювання відносин, забезпечення дотримання пріоритетів, нормативів, стандартів, лімітів та інших вимог у галузі екологічної безпеки. Забезпечення виконання вимог у галузі екологічної безпеки гарантується певними стимулюючими заходами, які є складовою частиною економічного механізму в галузі охорони навколишнього природного середовища (розділ Х Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Розпорядчо-виконавчі заходи полягають в реалізації певних функцій у сфері забезпечення екологічної безпеки з боку спеціально уповноважених органів. Охоронно-відновлювальні заходи спрямовані на локалізацію проявів екологічної небезпеки, здійснення ліквідаційних робіт, визначення правового режиму територій відповідно до рівня екологічного ризику, встановлення статусу осіб, які потерпіли від наслідків екологічної небезпеки1. Забезпечувальні заходи мають на меті попередження екологічних правопорушень у галузі забезпечення екологічної безпеки, захист права людини на безпечне для життя і здоров’я довкілля та пов’язані з ним інші екологічні права, а також застосування до винних осіб засобів державно-правового примусу в разі порушення вимог і норм екологічної безпеки. Екологічне законодавство закріплює можливість судового захисту порушених прав громадян внаслідок недотримання вимог екологічної безпеки. Не виключається і самозахист, при якому дії повинні бути правомірними, відповідати його змісту, характеру та не суперечити вимогам закону. Зокрема, у судових органах розглядаються справи щодо захисту права громадян на безпечне для життя і здоров’я навколишнє природне середовище, справи про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення вимог і правил екологічної безпеки, а також справи про відмову від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища, про джерела забруднення, приховування випадків аварійного забруднення навколишнього природного середовища або фальсифікацію відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення. Крім того, належать до розгляду в судах справи, що випливають з адміністративних правопорушень та порушуються за злочини проти довкілля.
§ 4. Правове забезпечення ризику в галузі екологічних правовідносин В екологічне право поняття ризику прийшло з математичних наук, статистики та таких галузей наук, як теорія імовірності, теорія прийняття рішень. Нині поняття ризику застосовується різними галузями права. В екологічному праві широко використовується також поняття презумпції потенційної екологічної небезпеки будь-якої намічуваної господарської або іншої діяльності, що законодавець указав як принцип державної екологічної експертизи. Варто визнати, що поняття екологічного ризику частіше заміняється іншими термінами, такими як «погрози», «небезпека», «загроза» та ін. Однак вони відображають явища різного походження, здатні завдати шкоди, аж до знищення тих або інших об’єктів. Термін «небезпека» виражає їхню єдність, і, отже, найбільш адекватне розуміння його як системного стану, що зв’язує воєдино об’єкт і суб’єкт захисту. Цей стан характеризується реальним або потенційним порушенням життєдіяльності даного суб’єкта аж до її повного припинення. Термін «небезпека» близький за значенням до терміна «погроза». Він може означати стадії переходу небезпеки з можливості в дійсність. Ризик ніби йде від суб’єкта до об’єкта, а небезпека й погроза (частіше) — у протилежному напрямку, хоча можливо й зворотне. В українській еколого-правовій науці проблемою дослідження екологічного ризику займалися В. І. Андрейцев, М. О. Фролов, Г. І. Балюк, М. В. Краснова й ін. Ризик доцільно розглядати як ознаку, властивість небезпеки. У статті 1 Закону України «Про стандарти, технічні регламенти й процедуру оцінки відповідності» ризик розглядається як можливість виникнення і ймовірні масштаби наслідків негативного впливу протягом певного періоду часу[14]. У Законі України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» ризик розглядається як ступінь імовірності певного негативного стану, що може відбутися в певний час або за певних обставин на території об’єкта підвищеної небезпеки й/або за його межами. У Законі України «Про основи національної безпеки України» розглядаються загрози національній, у тому числі й екологічній безпеці як наявні потенційно можливі явища й чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України. У юридичній літературі загальноприйнятим уважається поняття екологічного ризику як установлених нормами екологічного законодавства обставин, з якими пов’язані виникнення, зміна, припинення правовідносин по здійсненню діяльності з екологічно небезпечними об’ єктами, що визначає формування й реалізацію спеціальної правосуб’єктності фізичних, юридичних осіб і держави щодо виявлення, запобігання й усунення природних і техногенних погроз для навколишнього природного середовища, життя й здоров’я населення й особливого режиму відповідальності за невиконання або неналежне виконання вимог по забезпеченню екологічної безпеки, включаючи й випадкове (імовірне) настання небезпеки. Серед екологічних ризиків можна виділити: ризики впливу, коли природокористування й застосування техніки, хоча й пов’язані з явним впливом на навколишнє природне середовище й людину, але немає чіткої впевненості, що подальші негативні наслідки вийдуть за рамки цього впливу. Вони, у свою чергу, діляться на ризики внесення забруднюючими речовинами, ризики споживання, ризики виникнення (при експлуатації установок, виробництві продукції та ін.). У законодавстві також зустрічається термін «прийнятний ризик» — ризик, що не перевищує на території об’ єкта підвищеної небезпеки й/або за її межами гранично припустимий рівень. В екологічному праві доцільно встановити ознаки прийнятного ризику: невизначеність ситуації в статиці й динаміці; небезпека втрат; мінімізація втрат; відсутність шкоди здоров’ю людини й необоротних змін у навколишньому середовищі; реальна можливість відновлення втрат; домірність шкоди й результату та ін. Під джерелами екологічного ризику розуміють діяльність екологічного характеру, як правило, правомірну, тому що відповідно до законодавства здійснення неправомірної діяльності підлягає припиненню без установлення ризику, в силу його презумпції. Керування екологічним ризиком тісно пов’язане із реалізацією ряду функцій екологічного управління, таких як моніторинг і екологічна експертиза, ліцензування, подання декларації безпеки, страхування ризику, сертифікація та ін. Характерними рисами екологічного ризику є: антропоцентрична спрямованість (пов’язана зі зниженням якості НПС); поліваріантність форм походження (природно-стихійні й техногенно-антропогенні загрози); обмеженість можливості абсолютної визначеності (об’єктивна неможливість повного вивчення прояву загроз); кумулятивність прояву («ефект доміно», один екологічний ризик спричиняє їхній ланцюжок, з різними несприятливими наслідками для об’єктів екологічної безпеки); субституційність (ризик, пов’ язаний з можливістю його прояву через інші ризики різного походження, що спричиняє настання інцидентів з наслідками технічних, технологічних порушень, правопорушень у різних галузях тощо).
§ 5. Юридична відповідальність за правопорушення в галузі забезпечення екологічної безпеки Підставою для притягнення до юридичної відповідальності у галузі забезпечення екологічної безпеки є вчинення екологічного правопорушення. Чинне екологічне законодавство закріплює перелік правопорушень у галузі екологічної безпеки. Зокрема, у ст. 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» виділені такі види правопорушень: порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; порушення норм екологічної безпеки; порушення екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, реконструкції, введенні в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об’єктів; допущення наднормативних, аварійних, залпових викидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище; невжиття заходів щодо попередження та ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище; порушення природоохоронних вимог при зберіганні, транспортуванні, використанні, знешкодженні та захороненні хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних та радіоактивних речовин, виробничих, побутових та інших видів відходів тощо. Найбільш поширеним правопорушенням у галузі екологічної безпеки є недотримання відповідних екологічних нормативів, вимог та правил. Порушення нормативів екологічної безпеки створює умови для екологічного ризику та в кінцевому підсумку призводить до виникнення реальної екологічної небезпеки для життя, здоров’я людини та навколишнього природного середовища. Правопорушення у сфері екологічної безпеки є різновидом екологічних правопорушень. Правопорушення можливі як при порушенні вимог екологічної безпеки у процесі здійснення різних видів господарської діяльності, так і у разі невиконання заходів у процесі ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій або їх попередження. З урахуванням ступеня суспільної небезпеки вони поділяються на проступки та злочини. Згідно з видами екологічних правопорушень у галузі забезпечення екологічної безпеки винні особи можуть бути притягнуті до дисциплінарної, адміністративної, кримінальної або цивільно-правової відповідальності. Адміністративна відповідальність є різновидом юридичної відповідальності. У Кодексі про адміністративні правопорушення України закріплені кілька складів правопорушень, що передбачають відповідальність громадян та посадових осіб за порушення екологічної безпеки. Так, адміністративна відповідальність настає за: порушення вимог режиму радіаційної безпеки в місцевостях, що зазнали радіоактивного забруднення (ст. 46); порушення порядку здійснення викиду забруднюючих речовин в атмосферу або впливу на неї фізичних та біологічних факторів (ст. 78); порушення порядку здійснення діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмосфери та атмосферних явищ (ст. 781); порушення правил складування, зберігання, розміщення, транспортування утилізації, ліквідації та використання відходів (ст. 82); приховування, перекручення або відмову від надання повної та достовірної інформації за запитами посадових осіб та зверненнями громадян та їх об’єднань щодо безпеки утворення відходів та поводження з ними (ст. 823); змішування чи захоронення відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія, без спеціального дозволу (ст. 824); невиконання вимог екологічної безпеки у процесі впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів (ст. 911); приховування перевищення встановлених лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів (ст. 913); порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів з безпечного ведення робіт у галузях промисловості (ст. 93); порушення правил і норм ядерної та радіаційної безпеки (ст. 95); недодержання державних стандартів, норм і правил під час проектування і будівництва (ст. 96); невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки (ст. 18818) тощо. Кримінальна відповідальність[15] за злочини проти довкілля передбачена за: порушення правил екологічної безпеки (ст. 236 КК України); невжиття заходів щодо ліквідації наслідків екологічного забруднення (ст. 237); проектування чи експлуатація споруд без систем захисту довкілля (ст. 253); порушення правил безпеки під час використання робіт з підвищеною небезпекою (ст. 272); порушення правил ядерної або радіаційної безпеки (ст. 274); порушення правил, що стосуються безпечного використання промислової продукції або безпечної експлуатації будівель (ст. 275); заготівля, переробка або збут радіоактивно забруднених продуктів харчування чи іншої продукції (ст. 327) тощо. Своєчасний і правильний розгляд кримінальних справ про злочини, відповідальність за які передбачена статтями 236-254 Кримінального кодексу України, є важливим засобом захисту гарантованого Конституцією права громадян на безпечне довкілля, а також суспільних відносин у сфері охорони й відтворення навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини. Незалежно від притягнення винних осіб до адміністративної або кримінальної відповідальності, вони повинні нести цивільно-правову відповідальність у разі заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу або здоров’ю громадян. Цивільно-правова відповідальність передбачає обов’язок юридичних та фізичних осіб відшкодувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення нормативів, вимог та норм екологічної безпеки, тобто покладає на винних осіб майнові або інші зобов’язання.
§ 6. Поняття надзвичайних екологічних ситуацій, їх ознаки та класифікація Правову основу регулювання надзвичайних екологічних ситуацій становлять приписи Конституції України, Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища»[16] (статті 65-66), «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»[17], «Про аварійно-рятувальні служби»[18], «Про правовий режим надзвичайного стану»[19], «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру»[20] та інші нормативні акти[21]. Надзвичайні екологічні ситуації тісно пов’язані з такими поняттями, як національна безпека (у тому числі й екологічна безпека) та надзвичайний стан. Проте останні регламентуються спеціальними нормативними актами: Законами України «Про надзвичайний стан», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про основи національної безпеки України», «Про об’ єкти підвищеної небезпеки» тощо. Відповідно до ч. 2 ст. 65 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та ч. 2 ст. 1 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» надзвичайна екологічна ситуація (далі НЕС) являє собою надзвичайну ситуацію, за якої на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави. Доцільно було б основу цього визначення НЕС доповнити такими критеріями: стійкі, тривалі негативні зміни в навколишньому середовищі, що створюють загрозу для здоров’я і життя людей, обмежують або унеможливлюють господарську діяльність на відповідних територіях, загрожують збереженню природних ресурсів. При цьому негативні зміни в навколишньому природному середовищі розглядаються як втрата, виснаження чи знищення окремих природних комплексів та ресурсів внаслідок надмірного забруднення довкілля, руйнівного впливу стихійних сил природи та інших факторів, що обмежують або виключають можливість життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах. Враховуючи викладене, основними елементами НЕС є: 1) наявність загрози (вона повинна бути реальною, неминучою, потенційно небезпечною); 2) наслідки (негативні, необоротні, істотні, стійкі); 3) необхідність застосування додаткових (надзвичайних) заходів з боку держави щодо запобігання, захисту, ліквідації. Надзвичайні екологічні ситуації можна класифікувати за різними підставами: характером походження, ступенем поширення, розміром людських втрат та матеріальних збитків. Залежно від характеру походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайних екологічних ситуацій на території України, виокремлюються такі види НЕС: техногенного характеру; природного характеру. До НЕС техногенного характеру належать: аварії на комунальних системах життєзабезпечення; аварії з викидом (загрозою) викиду сильнодіючих отруйних речовин, наявність у довкіллі шкідливих речовин понад гранично допустиму кількість тощо. Аварія розглядається як небезпечна подія, що спричинила загибель людей або створює на об’єкті чи окремій території загрозу життю та здоров’ю людей і призводить до руйнування будівель, споруд, обладнання і транспортних засобів, порушення виробничого або транспортного процесу чи завдає шкоди довкіллю. Катастрофа — велика за масштабами аварія чи інша подія, що призводить до тяжких наслідків. На відміну від аварії, катастрофа може бути техногенного, природного або іншого характеру. До надзвичайних ситуацій природного характеру належать: геофізичні, геологічні, метеорологічні, агрометеорологічні, гідрологічні та ін. небезпечні явища; пожежі лісові та торф’яні, масова загибель диких тварин. Залежно від місцезнаходження джерела виникнення НЕС поділяються на внутрішні і зовнішні. Внутрішні НЕС — джерело безпосередньо розташоване на території України, зовнішні — за її межами. Залежно від обсягів заподіяних НЕС наслідків, обсягів технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для ліквідації її наслідків, визначаються такі рівні: державний; регіональний; місцевий; об’єктовий. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 24 березня 2004 року № 368 «Про порядок класифікації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру за їх рівнями»1. Класифікація НЕС за їх рівнями здійснюється для забезпечення організації взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій у процесі вирішення питань, пов’ язаних з надзвичайними ситуаціями та ліквідацією їх наслідків. Для визначення рівня надзвичайної ситуації встановлюються такі критерії: 1) територіальне поширення та обсяги технічних і матеріальних ресурсів, що необхідні для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації; 2) кількість людей, які постраждали або умови життєдіяльності яких було порушено внаслідок надзвичайної ситуації; 3) розмір заподіяних (очікуваних) збитків. Остаточне рішення щодо рівня надзвичайної ситуації з подальшим відображенням її у даних статистики, у тому числі у разі відсутності останніх відомостей щодо розвитку надзвичайної ситуації, приймає спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого належить вирішення питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, за погодженням у разі потреби із заінтересованими міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, а також з урахуванням експертного висновку (у разі його надання) регіональної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій щодо рівня надзвичайної ситуації. За наслідками НЕС можна класифікувати на незворотні, тривалі, довгострокові, тимчасові і суттєві. Масштаби наслідків НЕС визначаються на основі експертної оцінки, прогнозу або результатів модельних експериментів, проведених кваліфікованими експертами. Залежно від отриманих результатів розробляється план реагування на виниклу конкретну НЕС.
§ 7. Поняття, правовий режим зон НЕС Зона надзвичайної екологічної ситуації — окрема місцевість України, на якій виникла надзвичайна екологічна ситуація. Правове регулювання відносин, які виникають під час здійснення надзвичайних заходів, спрямованих на захист життя та здоров’я людей і нормалізацію екологічного стану на території зони надзвичайної екологічної ситуації, визначення порядку встановлення правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації, його організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення, порядку відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок виникнення надзвичайної екологічної ситуації, а також вирішення інших організаційних питань у цій сфері здійснюються згідно із Законом України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», іншими нормативно- правовими актами. Підставами для оголошення окремої місцевості зоною НЕС є: значне перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища, визначених законодавством; виникнення реальної загрози життю та здоров’ю великої кількості людей або заподіяння значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам чи навколишньому природному середовищу внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи чи інших факторів; негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі на значній території і які неможливо усунути без застосування надзвичайних заходів з боку держави; негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі, які суттєво обмежують або виключають можливість проживання населення і проведення господарської діяльності на відповідній території; значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок негативних змін у навколишньому природному середовищі. Окрема місцевість України оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України. Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверджується Верховною Радою України протягом двох днів з дня звернення Президента. Кабінет Міністрів України вносить подання про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації на підставі пропозицій центрального органу виконавчої влади, до відання якого віднесені питання екологічної безпеки, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування або за власною ініціативою. Оголошення окремої місцевості Автономної Республіки Крим зоною надзвичайної екологічної ситуації або окремих її місцевостей може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації негайно доводиться до відома населення через засоби масової інформації та систему оповіщення цивільної оборони. Межі території, на якій оголошується зона надзвичайної екологічної ситуації, можуть бути змінені з дотриманням вимог, встановлених ст. 6 Закону «Про зону надзвичайної екологічної ситуації». Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації — це особливий правовий режим, який може тимчасово запроваджуватися в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій і спрямовується для попередження людських і матеріальних втрат, відвернення загрози життю і здоров’ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації. Запровадження відповідного правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає виділення коштів з державного та місцевих бюджетів, резервного фонду Кабінету Міністрів України чи інших джерел, не заборонених законом. При недостатності цих коштів Кабінет Міністрів України подає Президенту України законопроект про зміни до Державного бюджету України, який вноситься до Верховної Ради України для позачергового розгляду як невідкладний. За наявності достатніх підстав у межах зони надзвичайної екологічної ситуації може бути введено правовий режим надзвичайного стану в порядку, встановленому Законом України «Про правовий режим надзвичайного стану». Йдеться, зокрема, про встановлення особливого режиму в’ їзду і виїзду; обмеження руху транспортних засобів та проведення їх огляду з метою необхідної їх обробки, тимчасової затримки в разі виявлення можливого небезпечного їх впливу на життя і здоров’я людей або загрози погіршення екологічної ситуації; посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, тощо. Правовий статус та обмеження прав і свобод громадян, прав й законних інтересів юридичних осіб в умовах надзвичайного стану визначаються відповідно до Конституції і законів. Обмеження конституційних прав і свобод громадян, що можуть бути застосовані в умовах надзвичайного стану, є вичерпними і розширеному тлумаченню не підлягають. В умовах надзвичайного стану не можуть бути обмежені права та свободи, зазначені в ч. 2 ст. 64 Конституції України. Дія правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації може бути достроково припинена Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України у разі усунення обставин, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації, виконання заходів, які необхідно було здійснити для нормалізації екологічного стану на території зони надзвичайної екологічної ситуації. Припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Подання Кабінету Міністрів України про дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації готуються з урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади. З достроковим припиненням дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації така територія не вважається зоною надзвичайної екологічної ситуації. Зміна правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації проводиться з дотриманням вимог, встановлених ст. 6 Закону «Про зону надзвичайної екологічної ситуації».
§ 8. Правові заходи щодо забезпечення захисту населення та територій, запобігання та ліквідації наслідків НЕС Запобігання і ліквідація НЕС являє собою комплекс визначених необхідних заходів різноманітної спрямованості, що здійснюють органи виконавчої влади і місцевого самоврядування, громадські утворення, громадяни. Захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру — система організаційних, технічних, медико-біологічних, фінансово-економічних та інших заходів щодо запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру і ліквідації їх наслідків, що реалізуються центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, відповідними силами та засобами підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності і господарювання, добровільними формуваннями та спрямовані на захист населення й територій, а також матеріальних, культурних цінностей та довкілля. Принципи захисту базуються на положеннях Женевської конвенції про захист жертв війни і додаткових протоколів до неї, зокрема: безумовного примату безпеки; нульового (прийнятного) ризику; плати за ризик; добровільності; невід’ємного права кожного на здорове навколишнє середовище; правової забезпеченості; свободи інформації про безпеку людини; урахування громадської (суспільної) думки; безумовної переваги раціональної і превентивної безпеки мінімізації заподіяної шкоди навколишньому середовищу тощо. Серед основних заходів щодо захисту можна виділити: оповіщення й інформування населення; спостереження і контроль; стандартизацію, експертизу, ліцензування певних видів діяльності, сертифікацію, страхування й ін. Запобігання виникненню надзвичайних екологічних ситуацій — підготовка і реалізація соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру на основі відомостей моніторингу, висновків експертизи, матеріалів досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію техногенного та природного характеру або пом’якшення її можливих наслідків. При виникненні надзвичайних екологічних ситуацій проводиться ліквідація, тобто аварійно-рятувальні й інші невідкладні роботи, спрямовані на врятування життя і збереження здоров’я людей, зниження розмірів шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу, і матеріальних втрат, а також дії, які локалізують зони НЕС, що припиняють вплив характерних для них небезпечних факторів. [1] Див.: Конституція України // Відом. Верхов. Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141; Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» // Відом. Верхов. Ради УРСР. - № 41. - Ст. 546 зі змінами; Закон України «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2003 року // Офіц. вісн. України. - 2003. - № 29. - Ст. 1433; Закон України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 року // Офіц. вісн. України. - 2001. - № 7. - Ст. 268; Постанова Верховної Ради України від 5 березня 1998 року «Про Основні напрямки державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» // Відом. Верхов. Ради України. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248; Закон України «Про забезпечення санітарного і епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року // Відом. Верхов. Ради України. -1994. - № 27. - Ст. 218; Основи законодавства про охорону здоров’я від 19 листопада 1992 року // Відом. Верхов. Ради України. - 1993. - № 4. - Ст. 19; та ін. [2] Про використання ядерної енергії і радіаційної безпеки: Закон України // Відом. Верхов. Ради України. 1995. - № 12. - Ст. 81. [3] Про відходи: Закон України // Офіц. вісн. України. - 1998. - № 13. - Ст. 483. [4] Про поводження з радіоактивними відходами: Закон України // Відом. Верхов. Ради України. - 1995. - № 27. - Ст. 198. [5] Про основні напрямки державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки: Постанова Верховної Ради України від 5 березня 1998 року // Відом. Верхов. Ради України. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248. [6] Андрейцев, В. І. Екологічне право : курс лекцій в схемах. Загальна частина / В. І. Андрейцев. - К. : Вентурі, 1996. - С. 94. [7] Закон України «Про стандартизацію» від 17 травня 2001 року № 2408-3 // Офіц. вісн. України. - 2001. - № 24. - Ст. 1057. [8] Відом. Верхов. Ради України. - 1994. - № 1. - Ст. 1. [9] Офіц. вісн. України. - 2001. - № 24. - Ст. 1055. [10] ЗПУ України. - 1992. - № 9. - Ст. 217. [11] Відом. Верхов. Ради України. - 1995. - № 8. - Ст. 54. [12] Офіц. вісн. України. - 1998. - № 29. - Ст. 1096. [13] Там само. - 2001. - № 44. - Ст. 1951. [14] Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності : Закон України від 1 грудня 2005 року № 3164-IV // Офіц. вісн. України. - 2005. - № 52. - Ст. 3246. [15] Про судову практику у справах про злочини та інші правопорушення проти довкілля : Постанова Пленуму Верховного Суду України від 10 грудня 2004 року № 17 // Вісн. Верхов. Суду України. - 2005. - № 1 (53). - С. 9-13. [16] Відом. Верхов. Ради УРСР // 1991. - № 41. - Ст. 546. [17] Офіц. вісн. України. - 2000. - № 32. - Ст. 1340. [18] Офіц. вісн. України. - 2000. - № 1. - Ст. 1. [19] Там само. - № 15. - Ст. 588. [20] Там само. - № 28. - Ст. 1155. [21] Про основи національної безпеки України : Закон України від 19.06.2003 // Офіц. вісн. України. - 2003. - № 39. - Ст. 351; Закон України від 18.01.2001 р. «Про об’єкти підвищеної небезпеки» // Офіц. вісн. України. - 2001. - № 7. - Ст. 268; Про Загальнодержавну програму подолання наслідків Чорнобильської катастрофи на 2006-2010 роки : Закон України від 14 березня 2006 р. № 3522-IV // Офіц. вісн. України. - 2006. - № 15. - Ст. 1064; Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи : Закон України від 27.02.1991 р. № 79/ а - ХП // Відом. Верхов. Ради України. - 1991. - № 16. - Ст. 198; Про аварійно-рятувальні служби : Закон України від 14.12.1999 р. // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 1. - Ст. 1.
Контрольні питання
|