§ 1. Понятие и принципы производства по делам об административных нарушениях

Административный юрисдикционный процесс представляет собой такую принудительную

деятельность, которая регулирует­ся нормами административного права. В нем можно

выделить следующие составные части или производства: по делам об

адми­нистративных нарушениях, по применению мер административ­ного пресечения и

восстановления, по применению мер дисцип­линарного принуждения на основе норм

административного права.

В структуре административного процесса производство по де­лам об

административных правонарушениях является важным элементом. Его можно

рассматривать как деятельность уполно­моченных субъектов по применению

административных взыска­ний и совокупность возникающих при этом отношений,

урегули­рованных нормами административного права.

Общие нормы, регулирующие производство, содержатся в КоАП РСФСР (ст. 199—310).

Особенности производства по отдельным категориям административных нарушений

устанавливаются спе­циальными нормами. Так, вопросы применения административ­ных

взысканий за нарушение таможенных правил очень подроб­но урегулированы ТК РФ

(ст. 289—386, 449—454).

Особую группу составляет ряд уточняющих, конкретизирую­щих норм КоАП положений,

содержащихся в подзаконных актах. Так, в ст. 245 КоАП сказано, что лица, которые

управляют тран­спортными средствами и в отношении которых есть достаточные

основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, могут быть

направлены на освидетельствование на состояние опь­янения в порядке,

определенном Министерством внутренних дел, Министерством здравоохранения и

Министерством юстиции. На­званные министерства утвердили специальную инструкцию,

ко­торая и конкретизирует ст. 245 КоАП.

Рассматриваемое производство теснейшим образом связано с гражданским

судопроизводством, особенно на стадии пересмотра и при исполнении имущественных

взысканий. Если гражданин подает в суд жалобу на постановление о привлечении его

к адми­нистративной ответственности, то суд рассматривает ее в соответ­ствии с

нормами ГПК. Это уже не административный, а граждан­ский процесс, а точнее,

составная часть последнего — производство

по делам, возникающим из административно-правовых отноше­ний. Если суд

отказывает в удовлетворении жалобы или снижает размер штрафа, дело вновь

возвращается в русло администра­тивного процесса и дальнейшая деятельность

производится на основе норм административного права.

В зависимости от объема и сложности процессуальной деятель­ности можно различать

упрощенное (ускоренное) производство (например, когда штраф налагается прямо на

месте нарушения), обычное и особое (усложненное).

Примером особого производства является процедура рассмот­рения судьями дел о

мелком хищении, мелком хулиганстве. Сюда же можно отнести и порядок применения

административных взыс­каний к лицам, освобожденным от уголовной ответственности.

Для рассмотрения таких дел установлены специальные сроки, разре­шен

принудительный привод лица, привлекаемого к ответствен­ности, закреплен особый

порядок обжалования постановлений судей и их пересмотра.

В ст. 225 КоАП сказано: «Задачами производства по делам об административных

правонарушениях являются: своевременное, всестороннее, полное и объективное

выявление обстоятельств каж­дого дела, разрешение его в точном соответствии с

законодатель­ством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а так­же

выявление причин и условий, способствующих совершению административных

правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов...» Иными словами,

здесь решаются две свя­занные между собой задачи: юрисдикционная (справедливое

ре­шение дел о проступках) и профилактическая (предупреждение новых

правонарушений).

Производство представляет собой разновидность исполнитель­но-распорядительной

деятельности, в котором действуют ее об­щие принципы: законности, демократизма

(гласности, участия общественности), оперативности. Производство осуществляется

и на основе общих норм и принципов административного права. Например, начальник

ОВД как вышестоящий руководитель вправе передать дело от одного работника к

другому, прекратить его, отменить постановление инспектора ГАИ о наложении

взыска­ния и т. д. Одновременно здесь действуют и специфические, обу­словленные

задачами данной деятельности, принципы: объектив­ной истины, обеспечения права

на защиту.

Выявление объективной истины по делу — важнейшая задача производства. Данный

принцип обязывает должностных лиц, рас­следующих и рассматривающих дела,

исследовать все обстоятель­ства и их взаимные связи в том виде, в каком они

существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход

к выбору решения.

Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привле­каемому к

ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей

невиновности, обстоятельств, смягчающих его вину, исключающих производство.

Деликвент пользуется ши­рокими правами на всех стадиях производства. Согласно

ст. 247 КоАП он может знакомиться со всеми материалами дела, да­вать объяснения,

представлять доказательства, заявлять хода­тайства, обжаловать постановления,

при рассмотрении дела поль­зоваться юридической помощью адвоката и т. д.

Реализации права на защиту посвящена ст. 266 КоАП, в которой говорится о праве

обжалования постановления по делу об административном пра­вонарушении; в ст. 235

сказано о праве лица, привлекаемого к ответственности, дать объяснения,

подписать протокол или отка­заться от его подписания. Ряд других статей КоАП

РСФСР тоже закрепляют право граждан на защиту при совершении опреде­ленных

процессуальных действий.

Когда говорят о праве на защиту, прежде всего имеют в виду лицо, которое

привлекают к ответственности. Но нельзя забы­вать, что в процессе может

участвовать и другой гражданин, не­посредственно заинтересованный в справедливом

решении дела. Это потерпевший. Он тоже вправе активно защищать свои инте­ресы, и

для этого он может заявлять ходатайства, подавать жа­лобы и т. д.

Одной из важнейших основ права на защиту является презумп­ция добропорядочности

гражданина и ее юридический вариант — презумпция невиновности. Она заключается в

том, что инди­видуальный субъект, привлекаемый к административной

ответ­ственности, считается невиновным до тех пор, пока иное не будет доказано и

зафиксировано в установленном законом порядке. Отсюда следует также, что бремя

доказывания лежит на обвини­теле. Привлекаемый к ответственности не обязан

доказывать свою невиновность, хотя и имеет на это право. Из презумпции

неви­новности вытекает важное положение: всякое сомнение толкует­ся в пользу

лица, привлекаемого к ответственности. Оно относится к случаям, когда сомнения

не были устранены в ходе разрешения дела. Указанное обстоятельство является

одним из оснований вынесения оправдательных постановлений.

Иначе обстоит дело при решении вопроса об ответственности коллективных субъектов

и иных субъектов предпринимательст­ва. Они привлекаются в ответственности

независимо от наличия вины, презумпция невиновности на них не распространяется.

Бремя доказывания действия непреодолимой силы, как обстоятельства, освобождающего от

ответственности, лежит на них. А если зако­ном установлена ответственность

организации за виновные дей­ствия, она обязана доказывать отсутствие вины; здесь

действует презумпция виновности в совершении противоправных действий. В ст. 401

ГК установлено: отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство.

Это — презумпция виновности в граж­данско-правовых отношениях.

§ 2. Доказательства в производстве по делам об административных нарушениях

Решение задач административного производства осуществля­ется посредством

доказывания, которое включает в себя выявле­ние, процессуальное оформление и

исследование доказательств.

Доказательствами являются фактические данные, информация, на основе которой

устанавливаются обстоятельства дела. От до­казательств как фактических данных,

сведений следует отличать их источники, представляющие собой средства сохранения

и передачи информации, с помощью которых она вовлекается в сферу производства. В

то же время необходимо отметить, что в правовой науке и на практике

доказательства нередко понима­ются и как сама информация, и как источник

сведений.

Информация может рассматриваться как доказательство при наличии двух условий:

во-первых, она содержит данные о нали­чии или отсутствии административного

нарушения, о деликвенте и иных обстоятельствах, имеющих значение для правильного

раз­решения дела; во-вторых, известно, что юрисдикционные процес­сы

формализованы, регламентированы правовыми нормами. По­рядок же сбора

доказательств определен законодательством, причем в ряде случаев детально.

Поэтому доказательства могут быть использованы в административном производстве

только в том случае, если они получены в порядке и из источников,

преду­смотренных законом. В ст. 325 ТК РФ установлено: «Не могут служить

доказательствами фактические данные, сообщаемые сви­детелем, если он не может

указать источника своей осведомлен­ности».

В научной литературе принято делить доказательства на перво­начальные и

производные, прямые и косвенные, положительные и отрицательные, обвинительные и

оправдательные. Представля­ется очень важной и группировка доказательств в

зависимости от источника соответствующих сведений.

Во-первых, это показания, объяснения различных лиц, чаще всего участников

производства: деликвента, потерпевшего, свидетелей, — т. е. информация, передаваемая людьми, которые не­посредственно

участвовали в исследуемом деянии, были его оче­видцами, имеют какие-то сведения

о нем. Не всегда показания протоколируются, фиксируются в виде объяснений, они

могут восприниматься, репродуцироваться и в устной форме. Другой разновидностью

данных, получаемых от людей в форме слов, цифр, графиков и иных принятых в

человеческом обществе способов информационного взаимодействия, являются

заключения экспер­тов, мнения специалистов.

Решение о производстве экспертизы принимается субъектом, который ведет

административное дело. Однако вопросы назначе­ния и проведения экспертизы

законом не регламентируются. По­этому на практике решения о производстве

экспертизы офор­мляются в виде направлений, ходатайств и т. п. Заключения

экспертов, свидетельства специалистов широко используются, например, для

определения состояния опьянения, принадлежности вещества к числу наркотических

средств, размера ущерба, уста­новления стоимости товаров и их качества,

характера загрязне­ний природной среды.

Во-вторых, это вещественные доказательства и документы, являющиеся материальными

носителями информации. Основные способы обнаружения и приобщения к делу

материальных источни­ков доказательств — досмотр, изъятие, представление

заинтересо­ванными лицами. Формами их приобщения к делу, используемыми в

процессе доказывания, являются протокол об административ­ном проступке, протокол

изъятия вещей, справка о стоимости вещей и т. д.

В документах информация содержится в преобразованном виде, она передается

словами, цифрами, чертежами, схемами мест про­исшествий и т. п. Вещественные

доказательства — это предметы материального мира, на которых имеются следы

неправомерных действий (например, вмятины на автомашине, испорченный пас­порт)

или которые своей формой, содержанием свидетельствуют о нарушении (наркотические

вещества, мелкоячеистая сеть). Ве­щественные доказательства содержат информацию

в чистом, не­преобразованном виде. К материальным носителям информации можно

отнести и показания технических средств. Они достаточно широко используются,

например, в работе ГАИ для определения скорости движения автомобилей, содержания

загрязняющих ве­ществ в выбросах, состояния опьянения водителя.

В-третьих, это непосредственные наблюдения лиц, уполномо­ченных расследовать

административные проступки. Например, инспектора ГАИ. В уголовном процессе такой

вид доказательств не допускается: если должностное лицо было очевидцем преступ­ления, оно

становится свидетелем. В административном юрисдик-ционном процессе использование

подобных доказательств обес­печивает его оперативность, без них работникам ГАИ,

таможен, госохотнадзора и т. д. было бы намного сложнее выполнять свои

правоохранительные функции, своевременно воздействовать на лиц, совершивших

неправомерные действия.

Наблюдения полномочного лица, за исключением случаев уп­рощенного производства,

фиксируются в специальном протоколе или непосредственно в протоколе об

административном наруше­нии.

Уполномоченный орган (должностное лицо) оценивает собранные доказательства по

своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном

исследовании обстоя­тельств дела в их совокупности. При этом он должен

руководст­воваться законом.

§ 3. Участники производства по делам об административных нарушениях

Производство по делам об административных правонарушени­ях складывается из

действий ряда органов и лиц. Важную роль в этой деятельности играют

государственные и общественные ор­ганы, их должностные лица, которые

уполномочены принимать предусмотренные законом меры по выявлению и

предупрежде­нию административных проступков, применению и исполнению взысканий.

В производстве действуют и другие участники: одни защищают свои интересы, другие

привлекаются лишь при про­изводстве отдельных процессуальных действий,

содействуют про­изводству. Всех субъектов производства можно разделить на

не­сколько групп.

1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные пра­вим принимать властные

акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела

(лидирующие субъекты). 2. Субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо,

привлека­емое к ответственности, потерпевший и их законные представи­тели

(родители, усыновители, опекуны, попечители, руководите­ли, адвокаты). В отличие

от субъектов первой группы, никто из представителей данной группы не пользуется

властными полно­мочиями.

3. Лица и органы, содействующие осуществлению производст­ва: свидетели,

эксперты, специалисты, переводчики, понятые. Одни из них (свидетели, эксперты)

сообщают данные полномочному органу или должностному лицу, другие (переводчики,

понятые) нужны для закрепления доказательств либо обеспечения необхо­димых условий

административного производства.

Важные новеллы не только для таможенного, но и всего адми­нистративного права

содержит глава 42 (ст. 316—319) и ст. 451 ТК РФ, закрепляющие правила отводов

отдельных субъектов.

Должностное лицо таможенного органа не может вести произ­водство, если:

— оно ранее участвовало в нем в качестве свидетеля, эксперта, специалиста,

законного представителя лица, привлекаемого к от­ветственности;

— оно является родственником лица, привлекаемого к ответ­ственности, а также

свидетеля, эксперта, ревизора, специалиста, которые ранее участвовали в

производстве;

— если имеются другие обстоятельства, дающие основания по­лагать, что оно лично

заинтересовано в исходе дела.

Эксперт, ревизор, специалист не могут участвовать в произ­водстве, если они

являются родственниками лица, привлекаемого к ответственности, его адвоката или

представителя, должностно­го лица, ведущего производство, если имеются иные

обстоятель­ства, дающие основание думать об их личной заинтересованности в

исходе дела, а также если обнаружилась их некомпетентность.

В ч. 2 ст. 451 ТК РФ сказано, что должностное лицо, судья не могут вести

производство по делу о посягательстве на нормаль­ную деятельность таможенных

органов, а эксперт, ревизор, спе­циалист не могут участвовать в производстве,

если одно из этих лиц является потерпевшим или его родственником.

Таким образом, наличие обстоятельств, позволяющих считать, что должностное лицо,

ведущее дело, эксперт, ревизор, специа­лист лично заинтересованы в результатах

дела, что они могут быть необъективными в своих выводах, исключает возможность

их участия в производстве в таком качестве (лидирующего субъ­екта, эксперта,

ревизора). Статьей 317 ТК РФ также предусмот­рены обстоятельства, при которых в

деле не должен участвовать конкретный адвокат или представитель лица.

В названных выше случаях должностное лицо таможенного органа обязано заявить

самоотвод. Лицо, привлекаемое к ответ­ственности, его адвокат или представитель

вправе заявить отвод должностному лицу таможенного органа, ведущему дело,

экспер­ту, ревизору, специалисту.

Вопрос о возможности участия в деле эксперта, ревизора, спе­циалиста, адвоката,

представителя лица, привлекаемого к ответ­ственности, решает должностное лицо,

ведущее дело. А решение по делу - должностного лица таможенного органа принимает на­чальник

таможенного органа или его заместитель.

§ 4. Сроки в производстве по делам об административных нарушениях

Производство, как и всякая деятельность, осуществляется во времени, всегда имеет

определенные временные рамки. Важным его принципом является оперативность: дела

должны решаться быстро, в возможно более сжатые сроки. Для чего нужна

опера­тивность? Во-первых, быстрая реакция на нарушения, своевре­менное

применение мер воздействия имеет большое воспитатель­ное значение как для самих

нарушителей, так и для окружающих. Запоздалое наложение взыскания за деяния,

социальное значе­ние которых за давностью осознается не так отчетливо, менее

эффективно. Во-вторых, по каждому делу необходимо выявить объективную истину,

сравнительная простота большинства дел об административных нарушениях позволяет

сделать это быстро. А со временем собирать доказательства будет труднее,

некото­рые из них могут быть утрачены. В-третьих, недопустима про­должительная

неопределенность в существовании возможности наложения административного

взыскания на лицо.

Оперативность производства обеспечивается законодательным закреплением сроков

совершения процессуальных действий. Как правило, они небольшие.

Юридический срок — это определенный нормативным актом отрезок времени,

исчисляемый по заранее установленным прави­лам. Время не зависит от воли людей.

Но законодатель не только закрепляет размеры сроков, но и устанавливает правила

их под­счета, ставит их исчисление в зависимость от тех или иных фак­тов^

Во-первых, нужно знать размер срока. В большинстве случаев нормами права

определены отрезки времени, в течение которых действия должны быть произведены

(3 часа, 10 дней, 2 месяца и т. д.). Хотя и редко, но в нормативных актах

встречаются и неоп­ределенные сроки. Например, в ст. 238 КоАП сказано, что

достав­ление правонарушителя в милицию, штаб добровольной народной дружины

«должно быть произведено в возможно короткий срок». Время принудительного

воздействия в одних случаях исчисляет­ся часами или сутками, а в других — днями

или месяцами. Поэ­тому если гражданин подвергнут исправительным работам на один

месяц 1 февраля, то у него время отбывания взыскания будет на

три дня меньше, чем у гражданина, подвергнутого такому же взыс­канию 1 июля.

Во-вторых, очень важно знать, с какого момента течет срок. Законодатель

связывает его начало с каким-нибудь юридическим фактом, чаще всего с

определенным действием. Например, совер­шение процессуальных действий

уполномоченными должностны­ми лицами (составление протокола, вынесение

постановления и т. д.), лицами, привлекаемыми к ответственности (подача жалобы,

уплата штрафа и т. д.). В ряде случаев начало срока связывается с какими-либо

техническими обстоятельствами: получением про­токола (ст. 257), поступлением

жалобы (ст. 271), вручением поста­новления нарушителю (ст. 258) и т. д. А вот

начало срока задер­жания лица, побывавшего в вытрезвителе, начинается со времени

вытрезвления, т. е. с события.

В тех случаях, когда время исчисляется днями и более продол­жительными отрезками

времени, началом срока считаются 24 часа того дня, в котором совершено действие,

или, иными словами, — ноль часов следующих суток. Хотя по общему правилу

началь­ным моментом срока признаются 24 часа суток, когда было совер­шено

действие; время административного ареста, задержания рас­считывается иначе.

Административный арест начинается с того часа, когда виновный был помещен под

стражу.

Если лицо имеет право или обязано совершить определенное действие (например,

подать декларацию) к определенному сроку, а его последний день совпадает с

нерабочими днями, окончание срока автоматически переносится на первый рабочий

день.

В-третьих, установлены правила определения окончания сро­ков, различаются их

прекращение и пропуск (истечение). Извест­но, что сроки определяют время, в

которое должны быть совер­шены действия, а значит, их течение прекращается, если

действия произведены своевременно. И, наоборот, если действия в тече­ние

названного времени совершены не были, значит, срок истек, пропущен. В порядке

исключения законодатель разрешает его восстановить. Так, в случае

несвоевременного обжалования по­становления о наложении взыскания орган,

правомочный рас­сматривать жалобу, вправе восстановить срок, если признает, что

он пропущен по уважительным причинам (ст. 268 КоАП).

Моментом истечения срока по общему правилу является окон­чание суток, на которые

падает его последний день. Если, напри­мер, водитель был лишен прав на один год,

исполнение взыска­ния заканчивается по окончании суток, предшествующих тому

числу месяца, которое соответствует дате принятия постановле­ния о привлечении к

административной ответственности. Во многих случаях фактический момент истечения срока совпадает со временем окончания

работы учреждений в его последний день.

В-четвертых, нужно учесть существующие правила приоста­новления (незачета) и

зачета сроков. Остановить время невоз­можно. Приостановление означает, что тот

или иной отрезок вре­мени при наличии названных законодателем обстоятельств в

срок не засчитывается. Так, подача жалобы на постановление о при­влечении к

административной ответственности, принесение про­курором протеста,

предоставление отсрочки исполнения приос­танавливают течение срока давности

исполнения постановлений до рассмотрения жалобы, протеста, окончания отсрочки

(ст. 282). В срок отбывания такого взыскания, как исправительные работы,

засчитывается время, в течение которого нарушитель не работал по уважительным

причинам и ему в соответствии с законом вы­плачивалась заработная плата (ст.

300). Время административно­го задержания засчитывается в срок административного

ареста, а время пребывания в вытрезвителе — нет. В общем плане зачет означает,

что законодатель обязывает или разрешает добавлять какое-то время к отрезку

времени, в течение которого фактичес­ки осуществлялось деяние.

Среди большого разнообразия сроков следует различать общие и специальные. Так, в

ч. 1 ст. 257 КоАП установлен общий срок рассмотрения дел — 15 дней со дня их

получения. А в ч. 2 той же статьи названы специальные и более краткие временные

рамки рассмотрения ряда категорий дел. Точно так же существуют об­щие и

специальные сроки задержания, давности наложения взыс­кания.

Наибольшее значение имеет деление сроков по их юридичес­кому значению на

процессуальные, давностные и принудитель­ного воздействия. С помощью первых

закрепляются отрезки вре­мени, в рамках которых уполномоченные должностные лица

и органы обязаны осуществить определенное процессуальное дей­ствие (рассмотреть

жалобу, довести постановление до сведения, направить постановление для

исполнения и т. д.). Процессуаль­ными являются и сроки, определяющие время, в

течение которо­го лицо вправе обжаловать постановление, обязано уплатить штраф.

Они как опоздание на работу: их нарушение влечет для виновного неблагоприятные

последствия (на должностное лицо, допустившее волокиту, может быть наложено

дисциплинарное взыскание, в случае неуплаты гражданином штрафа соответству­ющая

сумма удерживается в принудительном порядке и т. д.). Но такие нарушения

производство по делу не прекращают.

Иное дело давностные сроки. Если они истекли, — «поезд ушел»: производство по

делу должно быть прекращено, а принятые акты утрачивают юридическое значение,

становятся недействительны­ми. Законодательству об административной

ответственности из­вестны три срока давности: привлечения к ответственности;

ис­полнения постановления; погашения наложенного взыскания (ст. 38, 39, 282

КоАП; ст. 247, 378 ТК).

Сроки принудительного воздействия определяют время осущес­твления отдельных мер

административного принуждения. Они за­крепляются непосредственно законом

(задержание) или специ­альным постановлением, правоприменительным актом,

принятым на основе закона (лишение специального права, исправительные работы,

административный арест). Если время принудительного воздействия истекло,

должностное лицо обязано прекратить его. Задержанные и арестованные должны быть

освобождены из-под стражи, водителям должны быть возвращены права на управле­ние

транспортными средствами.

§ 5. Подведомственность дел об административных нарушениях

В производстве по делам об административных нарушениях участвует огромное число

различных органов, их представителей, которые наделены властными полномочиями и

вправе совершать действия, определяющие движение дел. Такое положение

объяс­няется, во-первых, разнообразием и спецификой многочисленных отраслей

исполнительно-распорядительной деятельности и сущес­твующих в них отношений, и

чтобы квалифицированно заниматься делами об административных нарушениях, нужно

обладать спе­циальными знаниями, быть компетентным в данной области. А

во-вторых, множественность субъектов властных полномочий со­здает условия для

оперативного и экономного производства, по­скольку чаще всего его ведут органы,

должностные лица, пред­ставители общественности, которые систематически

осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил.

Для научной организации исследуемой юрисдикционной дея­тельности имеет большое

значение четкое определение того, ка­кой субъект власти какими делами ведает,

кто какие дела оформ­ляет, рассматривает, исполняет. Правильное решение вопросов

подведомственности — необходимое условие квалифицированно­го, оперативного

разрешения дел об административных деликтах. Подведомственность неразрывно

связана с компетенцией. В то же время подведомственность — это определенная,

регулируе­мая правом связь двух сторон правоотношения: той, которая ве-

дает, решает, и той, которая подведомственна, зависима. Ведать делами — значит

решать вопросы в отношении определенных индивидуальных и коллективных субъектов

права. Для лидиру­ющих субъектов подведомственность — это компонент их

компе­тенции, который связывает их полномочия с определенными объ­ектами

властного воздействия, определяет их предметные, территориальные границы. А для

другой стороны властного пра­воотношения подведомственность означает ее правовую

зависи­мость от того, кто ведает делами.

Необходимо различать подведомственность организаций как их постоянную, линейную

подчиненность и подведомственность дел как обязанность подчиняться по

определенным вопросам, делам. Подведомственность дел может быть основана на

линейной и фун­кциональной власти (подчиненности). Так, подведомственность дел о

дисциплинарных проступках базируется на линейной власти руководителя и

соответственно линейной подчиненности работ­ника, студента, военнослужащего, а

подведомственность дел об административных нарушениях (как и все

административное при­нуждение) является проявлением функциональной власти

(под­чиненности).

В научной литературе принято различать общую, т. е. такую, которая определяется

общими нормами, и специальную подве­домственность, регулируемую специальными

нормами. Послед­нее выступает как исключение из общего правила. В таком

соот­ношении находятся, например, ч. 1 ст. 256 КоАП и ч. 2—4 той же статьи.

В производстве по делам об административных нарушениях очень часто одни органы

(должностные лица) вправе расследо­вать дела, другие — рассматривать их и

принимать постановле­ния, третьи — рассматривать жалобы на постановления. Для

ад­министративного процесса актуален вопрос о постадийной подведомственности дел

(кто дело расследует, кто принимает пос­тановление и т.д.) и даже

подведомственности при совершении отдельных действий (кто предоставляет отсрочку

исполнения пос­тановления, составляет протокол и т. п.).

При определении подведомственности дел о проступках нужно помнить существование

разных уровней подведомственности и порядок последовательного их выявления.

В гл. 16 КоАП, ст. 290, 297, 449 и др. ТК РФ, в иных актах решается вопрос о

видовой подведомственности проступков. Она закрепляется юридическими нормами, в

которых сказано, какой вид государственных органов занимается такими делами.

Поста­новления по этим делам выносят, жалобы рассматривают, поста-

новления исполняют органы исполнительной власти, суды (судьи, судебные

исполнители), а также арбитражные суды. Видовая под­ведомственность закрепляется

чаще всего однозначно (дела рас­сматривает ОВД, дела рассматривает судья),

иногда — альтерна­тивно (гражданин вправе обжаловать постановление таможенного

органа в вышестоящий таможенный орган или в суд, а значит, жалобу вправе

рассматривать либо первый, либо второй орган государственной власти).

Решив вопрос о видовой, нужно разобраться с территориаль­ной

подведомственностью. То есть, нужно выяснить, какой кон­кретно орган

исполнительной власти данного вида, какой суд (судья) должен заниматься делом.

Эти правила установлены ст. 297, 358, 370 ТК; ст. 256 КоАП и некоторыми иными

нормами. По общему правилу дело расследуется, рассматривается по месту

совершения нарушения. Дело о нарушении таможенных правил рассматривается

таможенным органом, должностное лицо кото­рого занималось расследованием. А в

какой суд может обратить­ся с жалобой гражданин? По общему правилу — по месту

жи­тельства гражданина. Но в ч. 2 ст. 370 ТК так определена территориальная

подведомственность: суд по месту нахождения таможенного органа, наложившего

взыскание.

Следующий уровень подведомственности — должностная. Пра­вила должностной

подведомственности определяют, кто в госу­дарственном органе должен заниматься

делом. В системе ОВД такая подведомственность регламентирована частично ст. 203

КоАП. Право рассматривать дела о нарушении таможенных пра­вил ст. 359 ТК

предоставлено начальникам таможенных органов и их заместителям.

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения

По содержанию принудительного воздействия следует разли­чать, во-первых, меры

ограничения личных неимущественных прав (доставление, задержание, привод,

принудительное освидетель­ствование, личный досмотр) и, во-вторых, меры

ограничения иму­щественных прав (изъятие, арест, досмотр вещей, задержание

транспортных средств и другого имущества, принудительное ис­полнение

постановления о наложении штрафа, отстранение от управления транспортным

средством).

Административное задержание на срок до трех часов может быть произведено, если

помимо общей предпосылки — соверше­ния административного нарушения, имеется одно

из следующих дополнительных условий: 1) наличие серьезных оснований

пред­полагать, что активные противоправные действия будут про-

должаться, что нарушитель может причинить ущерб обществен­ным интересам, другим

гражданам, себе; 2) когда исчерпаны дру­гие меры воздействия, обеспечения

своевременного и правильно­го рассмотрения дела и исполнения постановления по

нему.

Лица, совершившие мелкое хулиганство, торговлю с рук в не­установленных местах,

нарушившие порядок организации митин­гов и демонстраций могут быть задержаны до

рассмотрения дела начальником (заместителем начальника) ОВД или судьей.

Мак­симальный срок такого задержания — трое суток.

Лица, нарушившие пограничный режим, режим в пунктах про­пуска через

государственную границу, режим государственной границы РФ в случаях, необходимых

для выяснения обстоятельств нарушения, установления личности, могут быть

задержаны на срок до трех суток с сообщением об этом письменно прокурору в

течение 24 часов с начала задержания. Если нарушитель не име­ет документов,

удостоверяющих его личность, с санкции проку­рора задержание может быть продлено

до 10 суток.

Большое внимание административному задержанию уделяет Таможенный кодекс

Российской Федерации. В целях пресечения нарушений таможенных правил начальник

таможенного органа (или его заместитель) принимает решение о задержании. Срок

административного задержания на общих основаниях — до трех часов. Часть 2 ст.

331 ТК разрешает задерживать на срок до трех суток с письменным сообщением об

этом прокурору в течение суток, а с санкции прокурора — до 10 суток в случаях,

если:

1) имеются достаточные данные о перемещении лицом через таможенную границу

товаров, скрытых в своем теле;

2) лицо оказывает сопротивление в проведении личного досмотра;

3) лицо, будучи уличенным в нарушении таможенных правил, пытается скрыться;

4) лицо препятствует установлению его личности. На практике возможны случаи,

когда гражданин задерживает­ся в административном порядке, а затем по факту

правонаруше­ния возбуждается уголовное дело и задержание оформляется как

уголовно-процессуальное. Гражданин может быть признан подо­зреваемым и

подвергнут задержанию на основании ст. 122 УПК РСФСР только в том случае, если

возбуждено уголовное дело.

Важно обеспечить законность применения этой меры. С этой целью КоАП и ТК

предусмотрено, что об административном за­держании составляется протокол,

закреплено право обжалова­ния задержания в вышестоящий орган, прокурору, в

народный суд. «В производстве по делу о нарушении таможенных правил в

случае административного задержания физического или должно­стного лица на срок

свыше трех часов может участвовать адвокат или осуществляющий юридическую помощь

представитель та­кого лица», — сказано в ст. 306 ТК, закрепляющей еще одну

гарантию законности задержания. Кроме того, действует общее правило: прокурор

должен быть уведомлен, если задержание осу­ществляется более 24 часов, а

задержание на срок свыше 72 ча­сов допускается только с санкции прокурора

(судьи).

Доставление — необходимая мера, когда нужно пресечь нару­шение или когда о

деликте обязательно должен быть составлен протокол, но это невозможно сделать на

месте, а также когда гражданина необходимо поместить в вытрезвитель. Данная мера

имеет много общего с административным задержанием, однако они различаются по

ряду признаков.

Во-первых, в отличие от доставления, представляющего собой принудительное

препровождение лица в служебное помещение, под административным задержанием

понимается принудитель­ное кратковременное ограничение свободы действий и

передви­жения нарушителя, который содержится в специальном помеще­нии.

Во-вторых, время, необходимое для доставления нарушителя, четко не определено. В

законодательстве лишь отмечается, что оно должно быть произведено в возможно

короткий срок (ст. 238 КоАП). Лица, совершившие нарушения, могут быть доставлены

в милицию, в помещение военизированной охраны, а также в мед­вытрезвитель,

медицинское учреждение, штаб ДНД. Нахождение в штабе ДНД доставленного туда лица

не может длиться более одного часа.

В-третьих, доставление осуществляется более широким кру­гом лиц, чем задержание.

Это работники милиции, дружинники, представители государственной и ведомственной

лесной охраны, государственного охотничьего надзора, рыбоохраны, военнослу­жащие

внутренних войск, военизированной охраны, обществен­ные инспектора охраны

природы и лесоохраны.

В-четвертых, доставляются не только лица, совершившие ад­министративные

нарушения, но и лица, подозреваемые в совер­шении преступлений.

В-пятых, задержание оформляется процессуально путем со­ставления специального

протокола.

Доставление производится до составления протокола о проступ­ке, на стадии

административного расследования. А привод осу­ществляется после составления

протокола, на стадии рассмотре­ния дела. Основанием для привода является

уклонение лица, привлекаемого к административной ответственности за мелкое хулиганство, мелкое

хищение и ряд других правонарушений, от явки по вызову органа внутренних дел или

народного судьи. Ре­шение начальника ОВД, народного судьи о приводе выполняют

работники милиции. Гражданина приводят, и он должен нахо­диться там, где

рассматривается дело. Эта мера прекращается после вынесения постановления по

делу.

Привод может осуществляться также для официального предо­стережения,

медицинского освидетельствования. Привод пресе­кает уклонение лица от выполнения

обязанностей явиться в на­родный суд, ОВД, медицинское учреждение; обеспечивает

условия для выполнения процессуальных действий, которые нельзя осу­ществлять

заочно; производится на основании акта, принимаемо­го народным судьей или

должностным лицом органа внутренних дел письменно или устно; осуществляется

работниками милиции; осуществляется в помещение, в котором производятся

процессу­альные или иные правоприменительные действия, на срок их проведения.

Личный досмотр осуществляется уполномоченными на то долж­ностными лицами органов

внутренних дел, пограничных войск, военизированной охраны, таможенных и других

органов одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола.

Доступ других лиц в помещение, где производится досмотр, должен быть исключен.

Досмотр вещей уполномоченными должностными лицами осу­ществляется, как правило,

в присутствии лица (его законных пред­ставителей), в собственности или владении

которого вещи нахо­дятся. В случаях, не терпящих отлагательства, досмотр может

быть произведен в отсутствии собственника (владельца), но с уча­стием двух

понятых. Статьей 342 ТК предусмотрено, что осмотр товаров, транспортных средств,

документов, помещений как са­мостоятельное процессуальное действие проводится в

присутст­вии понятых.

О личном досмотре и досмотре вещей составляется протокол либо делается

соответствующая запись в протоколе об админис­тративном задержании, либо в

протоколе об административном нарушении.

Должностные лица изымают у нарушителей предметы (вещи и документы), явившиеся

орудием совершения или непосредствен­ным объектом нарушения (например, холодное,

огнестрельное оружие, наркотические вещества). При совершении нарушения, за

которое может быть наложено взыскание в виде штрафа, ли­шения прав, у водителя

(судоводителя) изымается удостоверение

на право управления транспортным средством, которое возвра­щается после уплаты

виновным штрафа.

Изъятие следует понимать как лишение права пользоваться и владеть предметами

материального мира. Оно может быть посто­янным и временным, возмездным и

безвозмездным. Его нужно отличать от конфискации, которая всегда безвозмездна и

состоит в лишении права собственности.

Процессуальное изъятие безвозмездно, носит временный ха­рактер, оно продолжается

до принятия постановления по делу, в котором должен быть решен вопрос об изъятых

товарах и иных предметах. Такое изъятие имеет обеспечительный характер, так как

осуществляется с целью сохранения и использования в про­изводстве вещественных

доказательств, а также обеспечения ис­полнения постановлений о конфискации,

штрафе, взыскании сто­имости товаров и транспортных средств. В ряде нормативных

актов эта мера называется задержанием имущества. Так, транспорт­ные средства

могут быть задержаны, если управляющие ими лица не имеют при себе документов на

право управления, если они не зарегистрированы, не прошли технического осмотра,

имеют неис­правности тормозной системы, рулевого управления. Задержание означает

запрещение эксплуатации с помещением его на охраня­емое место. Районная,

городская администрация устанавливает порядок хранения транспортных средств и

размер оплаты за та­кую принудительную услугу.

Изъятые вещи перечисляются и описываются в протоколах либо в прилагаемых к ним

описях, предъявляются присутствующим лицам, доставляются в официальные помещения

для хранения, оцениваются в рублях на основании государственных регулируе­мых

цен, а при их отсутствии — на основании свободных (рыноч­ных) цен.

Арест на имущество может быть наложен, если его невоз­можно изъять (задержать).

Фактически он означает запрещение или ограничение пользования, владения,

распоряжения имущес­твом до принятия постановления по делу с оставлением его в

месте, где живет или куда имеет доступ лицо, привлекаемое к ответственности, его

законные представители.

По таможенным делам постановление о наложении ареста мо­жет быть вынесено

начальником таможенного органа или лицом, его заменяющим, по результатам его

исполнения должен состав­ляться протокол. По налоговым делам арест имущества

произво­дится должностными лицами налоговой полиции.

Правом предусмотрено, что арест может быть наложен на все или лишь на то

имущество, стоимость которого необходима и достаточна

для полного погашения недоимки и других обязательных платежей, а

также расходов по оценке, хранению, транспор­тировке и реализации имущества.

В постановление налоговой инспекции об обращении взыска­ния на имущество

включается предложение органу налоговой полиции о производстве административного

ареста имущества налогоплательщика. Это является основанием для издания

на­чальником органа налоговой полиции соответствующего распоря­жения.

Выполняя такое распоряжение, должностное лицо органа на­логовой полиции

предлагает налогоплательщику представить имущество, денежные средства,

подлежащие административно­му аресту. Если налогоплательщик уклоняется от

добровольного представления имущества, денежных средств, то проводится

об­следование мест, используемых для производства, хранения и реализации

материальных ценностей, с целью их обнаружения.

По результатам обследования составляется протокол, который подписывается

проводившим его должностным лицом — пред­ставителем налогоплательщика и двумя

понятыми.

Незамедлительно после ареста подлежат изъятию ценные бу­маги, валютные ценности,

ювелирные и другие бытовые изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней,

антиквариат, произведения живописи и скульптуры в подлинниках. Назван­ные вещи в

течение трех суток должны быть сданы на ответ­ственное хранение в банк или иное

специализированное учреж­дение, способное обеспечить надлежащие условия их

хранения. Ценности, имеющие индивидуальные признаки, впоследствии могут быть

выкуплены или заменены иным имуществом, имею­щим равную или более высокую

стоимость. Фактически в данном случае арест на имущество не налагается, так как

сразу же после вынесения постановления оно изымается.

Иное (кроме ценных бумаг и валютных ценностей) имущество, подвергнутое аресту,

может быть изъято без письменного согла­сия налогоплательщика по истечении

установленных законода­тельством сроков обжалования в административном или в

судеб­ном порядке решения налоговой инспекции об обращении взыскания недоимок на

имущество.

По истечении установленных сроков должностные лица орга­нов налоговой полиции

изымают имущество, на которое был на­ложен арест, и передают его для реализации.

Изъятие произво­дится с учетом возмещенных за время ареста сумм недоимок.