§ 1. Содержание законности (правозаконности)

Законность — атрибут существования и развития демократи­чески организованного

общества. Она необходима для обеспече­ния свободы и реализации прав граждан,

осуществления демо­кратии, образования и функционирования гражданского общества,

научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного

аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма

(государственных органов, государ­ственных организаций, государственных

служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций,

независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. В нашей

юридической науке она понимается как «неуклонное ис­полнение законов и

соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными

лицами, гражданами и об­щественными организациями»^

Такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить

внимание на качество юридических зако­нов, их соответствие объективно

существующим социальным свя­зям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны

юриди­ческих норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что

в условиях деспотии, тоталитаризма, полицей­ского государства законность

находится на высоком уровне и одно из первых мест по этому критерию займет

фашистская Герма­ния.

Как специфический регулятор общественных отношений за­кон, юридическая норма

должна соответствовать существующе­му в стране уровню экономики, организационной

зрелости, куль­туры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть

средством легализации права государством во имя интересов об­щества и граждан.

Законность — это прежде всего наличие до­статочного количества юридических норм

высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки

рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось

в связи с формировани­ем гражданского общества, с одной стороны, и «войной

законов», обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных

правонарушений, с другой.

В юридической литературе законность рассматривается с раз­ных сторон: и как

принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства

обществом, и как режим сис­темы взаимоотношений населения с государственными

органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной

корректировке. Но самая важная сторона законности раскрыва­ется в ее определении

как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который

благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее

всесто­роннему развитию, формированию и развитию гражданского об­щества,

успешной деятельности государственного механизма.

Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он

имеет в системе взаимоотношений субъ­ектов административной власти между собою и

с гражданами, негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с

ними люди, негосударственные орга­низации, трудовые коллективы контактируют

намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число

го­сударственных служащих, связанных с исполнительно-распоря­дительной

деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся

иной государственной деятель­ностью.

Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют

правоприменение и издают большое число норма­тивных актов, они обладают большими

властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными,

финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы исполнительной власти, их должностные лица вправе

осуществлять внесудебное принуждение, юрисдик-ционную деятельность, в их

непосредственном ведении находит­ся механизм физического принуждения, защиты

(армия, мили­ция, исправительно-трудовые учреждения и т. д.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями свобо­дой усмотрения, которая

служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них

задач и полно­мочий.

Принцип законности в административном праве, считает фран­цузский ученый Г.

Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обязанностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для

обеспечения выполнения закона^ Исполнитель­ная власть связана законом, и

соблюдение ею законов контроли­руется как законодательной, так и судебной

властями.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в

исполнительно-распорядительной деятельности. Ког­да он здесь низок, то даже если

иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические

предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима закон­ности.

Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают

граждан, изымают у них иму­щество, когда без достаточных законных оснований

военнослу­жащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят лю­дей, когда

квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не

обходится без взяток и т. д„ то даже строжайшее соблюдение законов при

осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет

существенного вли­яния на общую картину взаимоотношений государства и граж­дан,

негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море

управленческого своеволия. Юридическая пра­вомерность деятельности

исполнительной власти — стержень всего режима законности в стране.

Рассматриваемый принцип является общим для всех сфер го­сударственного

строительства, для всех организаций и граждан, для всех отраслей права. Конечно,

в исполнительно-распоряди­тельной деятельности он имеет ряд особенностей.

На исполнительной власти лежит задача обеспечить соблюде­ние юридических норм

огромным числом субъектов права. За очень небольшими исключениями, только она

осуществляет профилак­тическую работу, пресекает правонарушения. Она сама должна

действовать строго в правовых рамках. Значит, нужно обеспе­чить юридически

правомерное функционирование огромного чи­сла государственных органов, иных

государственных организа­ций и их должностных лиц.

Работа государственной администрации многообразна и с точ­ки зрения правовых

форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения

многообразия отраслей и функций управления. И система гарантий законности здесь

должна быть более разнообразной, а сама деятельность намного больше по объ­ему,

чем в законодательстве, правосудии.

В науке административного права Франции признается, что этот принцип

«применительно к администрации выражает норму, согласно которой администрация

должна действовать в соответ­ствии с правом»^ Главное требование законности к

исполнитель­ной власти состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты

должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита.

Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается

исполнительно-распорядительными органами. Только они и орга­ны государственной

власти вправе осуществлять правотворчест­во. Одно из проявлений длительного

господства в нашей стране административно-командной системы — снижение роли

законов, преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных

отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных

актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность законности,

как подчинение ад-. министрации нормам, которые она сама выработала, а также

со­держащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший

юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее

путем принятия правоприменитель-ного акта. И тем более такая подзаконная норма

обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде слу­чаев

считаться и вышестоящий орган (если она например, приня­та исполнительным

органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).

«В современный период договор становится важным регулято­ром общественных

отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых

норм, так и вследст­вие расширения его содержания»^. Все более возрастает роль

меж­дународных, государственно-правовых и административных (между

административно-территориальными единицами, между разны­ми управленческими

звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения — важная

задача управленческих структур.

Таким образом, важная особенность законности в управлении — необходимость

соблюдения наряду с законами международных

и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы

самой государственной администрацией. Для ис­полнительно-распорядительных

органов и их служащих обяза­тельны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев

исполни­тельной власти, судов и судей.

Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дис­креционных полномочий,

жестко пеленать ее юридическими пред­писаниями. В рамках закона она должна иметь

возможность вы­бора оптимальных вариантов. Целесообразность деятельности,

общественно полезная цель — существенный компонент закон­ности в управлении.

Здесь важно учесть, что законы рассчитаны на обычные условия, нормальные

обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и

соблюдение ка­кой-то нормы, реализация предписания суда или прокурора мо­жет

поставить под угрозу правопорядок в регионе, стране. На­пример, арест участника

массовых беспорядков в условиях обострившихся социальных, национальных

противоречий. Для установления чрезвычайного положения, введения президентского

правления требуется определенное время, а исполнительная власть сразу же должна

позаботиться о предотвращении вредных по­следствий, оказании помощи

пострадавшим. И главный ориентир здесь — общественная польза.

Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при возникновении ситуаций,

угрожающих личной и общественной без­опасности, не охваченной правовым

регулированием.

Признавая за исполнительной властью возможность временно­го, эпизодического

отступления от законов во имя общественной пользы, конституционных принципов, ее

право действовать целе­сообразно в условиях крайней необходимости (например, при

ос­вобождении заложников), следует подчеркнуть, что это не более, чем редкие

исключения из разрешительного порядка ее функци­онирования. Она вправе делать

только то, что разрешено законом и иными юридическими нормами. Формирование

правового госу­дарства требует того, чтобы разрешительный порядок для

госу­дарственных органов, организаций и должностных лиц, имеющих властные

функции и полномочия, стал всеобщим и гарантирован­ным. Всеобщим — значит таким,

когда бы он без каких-либо ис­ключений распространялся на всех субъектов власти.

Гарантиро­ванным — значит таким, когда бы он подкреплялся необходимыми

юридическими формами и процедурами, способными предотвра­тить его нарушения и

устранить их последствия.

Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами

административной власти, с одной стороны, и гражданами,

их объединениями, организациями — с другой, пред­полагает наличие

трех главных условий:

1) существования развитого законодательства и основанной на нем системы

юридических норм;

2) совокупности гарантий, обеспечивающих строгое и неуклон­ное соблюдение

юридических норм всеми участниками управлен­ческих отношений;

3) четко действующего в рамках законности механизма при­нуждения.

Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности прежде

всего должна удовлетворять следующим критериям: господство закона, соответствие

юридических норм праву, полнота и дифференцированность системы норм, ее

ста­бильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.

Организация и функционирование аппарата исполнительной власти должны быть

урегулированы прежде всего актами выс­шей юридической силы — законами.

Как специфический регулятор общественных отношений сис­тема юридических норм

должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям

права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню стра­ны. Если

государственный аппарат осуществляет правовые нор­мы, которые грешат

субъективизмом, волюнтаризмом, принима­ет нецелесообразные, несвоевременные

правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его

автори­тет, а самое главное — наносит большой ущерб гражданам, реги­онам и даже

стране в целом.

Иными словами, России нужна правозаконность. Это не просто соединение двух

известных юридических слов — «права» и «за­конности». Это новое качество,

согласующееся с российскими воз­рожденческими идеями о правах человека,

абсолютности и неру­шимости личного достоинства, свободы человека.

Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная

либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жестокое господство закона и в

то же время сам закон — уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а

выражение великих либе­ральных ценностей, возрожденного естественного права,

прежде всего неотъемлемых прав человека'.

Полнота юридического регулирования теснейшим образом свя­зана с его

дифференцированностью. Известно, что норма — это

применение равного масштаба к людям, которые различаются по возрасту, полу,

состоянию здоровья, характеру работы и т. д. По формам собственности, целям,

объему деятельности и многим другим критериям различаются и организации. Такого

фактичес­кого неравенства юридические нормы не устраняют, но они могут смягчить

его, вводя дифференцированное регулирование одних и тех же отношений.

Проявлением полноты системы норм является наличие в ней системы льгот для

женщин, инвалидов, несовер­шеннолетних, лиц, работающих в неблагоприятных

условиях и т. д. Борьба с монополизмом, предоставление налоговых льгот союзам

деятелей культуры, благотворительным фондам и др. — это тоже проявление

названной особенности.

Чем совершеннее юридический инструментарий, тем более диф-ференцированно

регламентируются отдельные стороны обществен­ной жизни. Отсутствие

дифференцированной, отражающей ре­альные обстоятельства регламентации приводит к

тому, что органы власти вынуждены по своему усмотрению делать исключения для

отдельных лиц, что ведет к необоснованному разнообразию на практике и открывает

лазейку для субъективизма и даже зло­употреблений. Конечно, здесь не должно быть

другой крайности, когда количество особых норм, исключений, льгот превышает

объ­ективно необходимое и общее правило становится декларацией, не подкрепленной

юридическими предписаниями.

Очевидно, что нормативная основа должна быть внутренне со­гласованной. Большой

вред делу наносят противоречия между актами равной и разной юридической силы.

Вопрос о стабильности норм особенно актуален для субъектов исполнительной

власти. Большое число служащих, подавляющая часть которых не имеет юридического

образования, должны ос­мыслить требования нового закона, нормативного акта,

истолко­вать, усвоить, научиться правильно применять. В связи с этим возникают

проблемы ознакомления с новыми источниками, обу­чения работников, снабжения

необходимой литературой и т. д.

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности)

Последовательная и строгая реализация законности предпо­лагает наличие

соответствующей системы ее гарантий. Представ­ляется обоснованным мнение, что

среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные

юридические, орга­низационно-правовые средства обеспечения режима законности'.

Среди общих условий можно различать политические, эконо­мические,

организационные, идеологические. Политическими пред­посылками законности

являются режим демократии, гласности. А они, как показал опыт многих стран,

будут реальными только в условиях существования независимого от государства

граждан­ского общества, политического плюрализма, свободы печати, раз­деления

властей.

Только реальное разделение властей, существование не зави­симых от правящей

партии, государства, средств массовой ин­формации, партий, децентрализация

государственных структур могут стать подлинными гарантами режима

правозаконности.

К его экономическим предпосылкам можно отнести как достиг­нутый страной уровень

благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую

гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу,

многоуклад-ность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда.

Огромное значение для существования правопорядка имеет правовая культура

должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной

ценности основных прав человека.

Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, а также умело организованного

поощрения.

На состояние законности в управлении немалое влияние ока­зывают такие

организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация

служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое

и ра­циональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности,

создание ведомственных центров информации и свя­зей с общественностью,

совершенствование разрешительной сис­темы, ликвидация аппаратных излишеств и

иные организацион­ные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в

стране.

Специальные юридические средства обеспечения законности — контроль и

принуждение.

В системах социального управления контроль — важнейший вид обратной связи, по

каналам которой субъекты власти полу­чают информацию о фактическом положении

дела, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской

дис­циплины, оценки работы, предотвращения нежелательных по­следствий,

оперативного регулирования процессов. Содержание контроля состоит из:

а) наблюдения за функционированием подконтрольных объек­тов, получения

объективной информации о выполнении ими правил

и поручений, их состоянии. Формы сбора информации — изу­чение данных учета,

отчетов, проверки документов на месте, ин­вентаризации, ревизии, получение

объяснений и др.;

б) анализа собранной информации, выявление тенденций, при­чин, разработка

прогнозов;

в) принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных

последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов;

г) учета конкретных нарушений, выявление их причин и усло­вий;

д) пресечения противоправной деятельности с целью недопу­щения вредных

последствий, новых нарушений;

е) выявления виновных, привлечения их к ответственности. В одних случаях

контролирующие органы вправе сами решить во­прос об ответственности виновных, в

других — обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами.

В зависимости от объема контроля различают собственно кон­троль, в процессе

которого проверяется законность и целесооб­разность деятельности, и надзор,

который ограничивается только проверкой законности.

Контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне: Президентом,

законодательными органами, судами, про­куратурой, профсоюзными и иными

общественными формирова­ниями. В самом аппарате существуют разные

организационно-правовые формы контроля, среди которых нужно различать

осуществление соответствующих полномочий субъектами линей­ной власти (органы

общей компетенции в отношении подведом­ственных им органов и внутриведомственный

контроль) и субъ­ектами функциональной власти (финансовый контроль и другие виды

надведомственного контроля).

В настоящее время сложились четыре вида надзора за

испол­нительно-распорядительной деятельностью: прокурорский, судеб­ный,

административный, в определенной мере на нее распрос­траняется и конституционный

надзор. Усиление судебной власти, правосудия прежде всего должно осуществляться

путем расши­рения судебного контроля за законностью управленческих дейст­вий,

дальнейшего развития административной юстиции.

По времени осуществления различаются контроль предвари­тельный (например, при

лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и последующий.

Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как в результате

действия поощрительных стимулов, так и под

влиянием возможностей применения государственного принуж­дения. Все

разновидности правовых санкций призваны гаранти­ровать исполнение закона,

осуществлять общую и частную пре­венцию правонарушений.

Основные виды принуждения — дисциплинарное, администра­тивное,

гражданско-правовое и уголовное — различаются осно­ваниями и процедурами их

применения. Но все они широко ис­пользуются для защиты законности в отношениях с

исполнитель­ной властью, и при этом государственной администрации принадлежит

ведущая роль. Только в процессе исполнительно-распорядительной деятельности

используется дисциплинарное и административное, т. е. внесудебное, принуждение,

которое мож­но считать особым видом административной власти. Она же ини­циирует,

расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспе­чивает исполнение уголовных

наказаний.

Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным

субъектам права; как к тем, которые явля­ются элементами государственного

аппарата, так и к тем, кото­рые не включены в него.

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти

Президент Российской федерации в соответствии с Конститу­цией РФ обладает

большими полномочиями по контролю за ис­полнительными органами. Соответствующие

права ему предо­ставлены как главе государства, гаранту Конституции. И хотя

прямо Основной закон не говорит о президентском контроле, та­кая возможность

неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства (ст.

117), отменять его акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов

исполнитель­ной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочия­ми,

предоставленными ему Конституцией РФ.

Контроль за деятельностью исполнительной власти в стране Президент России

осуществляет непосредственно, но главным образом через свою Администрацию. Он

реализует контрольные полномочия при подготовке вопросов об отставке

Правительства, освобождении от должности отдельных федеральных министров,

руководителей иных центральных федеральных органов испол­нительной власти,

назначенных им военачальников, дипломати­ческих представителей в иностранных

государствах, глав адми­нистраций и других должностных лиц.

На Администрацию Президента возложено обеспечение кон­троля Президента за

деятельностью органов исполнительной вла­сти. Многие структурные подразделения

Администрации вправе контролировать определенные направления работы публичной ад­министрации.

Например, Аналитический центр Администрации Президента РФ по специальным

президентским программам обя­зан контролировать выполнение федеральных

государственных программ и разрабатывать предложения по их корректировке.

На другое структурное подразделение Администрации — Глав­ное управление

Президента РФ по вопросам конституционных гарантийных прав граждан — возложено

осуществление контро­ля за своевременным и полным рассмотрением обращений

граж­дан, направленных в федеральные органы государственной вла­сти и органы

государственной власти субъектов Федерации. Ему поручены также анализ и

обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на

основе этого опера­тивное и периодическое информирование Президента о количестве

и характере обращений граждан. Управление готовит предложе­ния по устранению

причин, порождающих обоснованные жалобы.

16 марта 1996 г. Президент утвердил Положение о Главном контрольном управлении

Президента РФ'. Управление является самостоятельным подразделением Администрации

Президента и подчинено Президенту.

Основными функциями Главного управления являются: — контроль и проверка

исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной

власти субъ­ектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также

организациями федеральных законов, указов и распоряжений Пре­зидента;

— контроль и проверка исполнения поручений Президента и Руководителя

Администрации Президента;

— подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента Российской

Федерации о предупреждении нару­шений и совершенствовании деятельности

федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти

субъек­тов Федерации.

В соответствии со своими основными функциями Главное кон­трольное управление

выполняет следующие задачи:

1) организует контроль и проверку деятельности федеральных органов

исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации,

организаций и их руководителей;

2) взаимодействует с федеральными органами государствен­ной власти, органами

государственной власти субъектов Федерации при осуществлении контроля и проверки исполнения феде­ральных законов;

3) осуществляет контроль и проверку деятельности подразде­лений Администрации

Президента Российской Федерации;

4) координирует при осуществлении проверки деятельность органов контроля и

надзора федеральных органов исполнитель­ной власти и их подразделений в

субъектах Федерации;

5) вносит по результатам проверок предложения Президенту Российской Федерации о

совершенствовании деятельности феде­ральных органов исполнительной власти;

6) направляет в необходимых случаях в органы прокуратуры, органы внутренних дел,

органы федеральной службы безопас­ности и другие органы исполнительной власти

материалы о вы­явленных нарушениях. Управление имеет право:

— создавать комиссии с привлечением представителей право­охранительных и

контролирующих органов, а также специалис­тов федеральных органов исполнительной

власти, органов испол­нительной власти субъектов Федерации для проведения

проверок и принятия в ходе проверок необходимых мер по оперативному устранению

выявленных нарушений и их предупреждению;

— направлять должностных лиц Главного управления на засе­дания Правительства

Российской Федерации, его Президиума, коллегий федеральных органов

исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и

совещания, про­водимые федеральными органами исполнительной власти и орга­нами

исполнительной власти субъектов Федерации;

— требовать самостоятельно или через привлеченных к про­верке представителей

соответствующих органов государственной власти от федеральных органов

исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а

также от органи­заций документы, объяснения и другую информацию, необходи­мые

для проведения проверок в соответствии с задачами, возло­женными на Главное

управление;

— вносить предложения Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных

органов исполнительной власти, ор­ганов исполнительной власти субъектов

Федерации о привлече­нии к ответственности и приостановлении деятельности

соответ­ствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки;

— вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу

нарушений и неисполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Россий­ской Федерации;

— ставить перед соответствующими руководителями федераль­ных органов

исполнительной власти, органов исполнительной вла­сти субъектов Федерации вопрос

о наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих за неисполнение

или ненадлежащее исполнение ими возложенных на них обязаннос­тей, а также о

временном отстранении государственных служа­щих, допустивших должностной

проступок, от исполнения долж­ностных обязанностей;

— направлять предписания об устранении выявленных нару­шений руководителям

федеральных органов исполнительной вла­сти, органов исполнительной власти

субъектов Федерации. Пред­писание подлежит безотлагательному рассмотрению. Не

позднее чем в месячный срок или в срок, установленный в предписании, должны быть

приняты меры по устранению нарушений и о ре­зультатах должно быть сообщено в

Главное управление; и др.

Еще одной формой президентского контроля за исполнитель­ной властью является

деятельность полномочных представите­лей Президента в субъектах Федерации. Они

обязаны содейство­вать исполнению правовых актов Президента и Правительства РФ,

контролировать выполнение этих актов органами исполни­тельной власти субъектов

Федерации.

Полномочные представители Президента в субъекте Федера­ции назначаются на

должность Президентом РФ и подчиняются ему. Деятельность полномочных

представителей координирует и обеспечивает Управление Администрации Президента

по работе с территориями.

Полномочные представители Президента обязаны представлять Президенту

аналитическую и иную информацию об экономичес­ких, социальных и политических

процессах на территории и вно­сить соответствующие предложения. Они вправе:

— вносить в соответствующие органы государственной власти представления о

нарушениях Конституции, указов и распоряже­ний Президента, постановлений

Правительства. Представления рассматриваются соответствующими органами

исполнительной власти в десятидневный срок;

— вносить предложения по назначению и освобождению от должности руководителей

территориальных служб федеральных органов исполнительной власти на

соответствующей территории;

— запрашивать и получать у государственных органов, пред­приятий, организаций и

учреждений необходимые сведения, до­кументы и материалы;

— принимать участие в работе органов исполнительной власти; — осуществлять по

отдельным поручениям Президента другие полномочия.

Подводя итоги, можно выделить основные особенности прези­дентского контроля:

1) он охватывает все сферы деятельности федеральной испол­нительной власти;

2) он состоит в проверке выполнения положений Конституции РФ, федеральных

законов, актов Президента и Правительства России;

3) он осуществляется структурными подразделениями и долж­ностными лицами,

находящимися в системе Администрации Пре­зидента;

4) его результаты могут быть использованы Президентом Рос­сийской Федерации для

принятия мер воздействия, предусмот­ренных Конституцией РФ, привлечения виновных

к дисципли­нарной ответственности, поощрения отличившихся;

5) субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить Пре­зиденту об

обнаруженных недостатках, а сами могут вносить пред­ставления, делать

предписания. Они не могут вмешиваться в де­ятельность проверяемых организаций,

применять какие-либо принудительные меры, наказывать виновных. Они обеспечивают

Президента необходимой информацией, а он решает, какие сле­дует принять меры.

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами-исполнительной власти

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать федераль­ные исполнительные

органы, а законодательные органы субъек­тов Федерации — исполнительные органы

соответствующих рес­публик, краев, областей, округов, городов. Контрольные

полномочия законодательных органов закреплены соответствующими консти­туциями.

Конституция РФ предоставила Федеральному Собранию Рос­сийской Федерации довольно

ограниченные возможности для кон­троля за федеральными органами исполнительной

власти. Глав­ным образом они принадлежат Государственной Думе, которая дает

согласие Президенту на назначение Председателя Прави­тельства. Отрицательную

оценку деятельности Правительства Государственная Дума вправе выразить в постановлении о не­доверии ему.

В основном Государственная Дума может влиять на исполни­тельную власть с помощью

бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее

рассмотрение Прави­тельством, которое обязано ежегодно представлять

Государствен­ной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за про­шедший

год.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Феде­рации формируют Счетную

Палату. Она должна выполнять сле­дующие задачи:

— осуществление контроля за своевременным исполнением до­ходных и расходных

статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по

объемам, структуре и целевому назначению;

— определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств

и использования федеральной собствен­ности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проек­тов федерального

бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов;

— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных

правовых актов федеральных органов госу­дарственной власти, предусматривающих

расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на

фор­мирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов фе­деральных

внебюджетных фондов;

— анализ выявленных отклонений от установленных показа­телей федерального

бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов и подготовка предложений,

направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса

в целом;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального

бюджета и средств федеральных внебюд­жетных фондов в Центральном Банке

Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных

учрежде­ниях Российской Федерации;

— регулярное представление Совету Федерации и Государ­ственной Думе информации о

ходе исполнения федерального бюд­жета и результатах проводимых контрольных

мероприятий'.

Государственная Дума оказывает влияние на финансовую дея­тельность, назначая и

освобождая от должности Председателя Центрального Банка РФ.

Еще одна форма парламентского контроля за правительствен­ными учреждениями —

деятельность назначаемого Государствен­ной Думой Уполномоченного по правам

человека, который прове­ряет реализацию конституционных норм о правах и свободах

личности.

Статья 103 Конституции РФ предусматривает, что Уполномо­ченный по правам

человека действует в соответствии с феде­ральным конституционным законом. Указом

Президента РФ от 4 августа 1994 г. с целью обеспечения его работы установлено,

что до принятия такого закона органы государственной власти и мест­ного

самоуправления:

— представляют по запросам Уполномоченного по правам че­ловека информацию,

необходимую для осуществления его полно­мочий;

— дают ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных лиц;

— направляют ему все принимаемые акты, содержащие нор­мы, относящиеся к сфере

прав и свобод человека и гражданина'.

Плодотворная, как свидетельствует опыт многих парламентов, но пока не

использованная в Федеральном Собрании форма пар­ламентского контроля —

депутатский запрос. . Депутат, группа депутатов Совета Федерации или

Государствен­ной Думы вправе обращаться с запросом к Правительству,

Гене­ральному прокурору, председателю Центрального Банка, руково­дителям

федеральных органов исполнительной власти, исполни­тельных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации и органов самоуправления

по кругу вопросов, входя­щих в компетенцию этих органов.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в пись­менной форме. Адресат

обязан дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или

письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной,

уста­новленный палатой, срок. Запрос, внесенный в письменной фор­ме, и

письменный ответ на него оглашаются председательствую­щим на заседании палаты

или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем^.

Депутаты Государственной Думы кроме того вправе на ее засе­дании обращаться с

вопросом к любому члену Правительства. Вопрос в письменной форме заблаговременно

передается депута­том, группой депутатов в соответствующий орган палаты, что

является основанием для приглашения на заседание Думы члена Правительства.

Если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание

Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на

предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ доводится до сведения

депутатов председательству­ющим на заседании палаты.

Конституции и Уставы субъектов федерации тоже содержат положения о парламентском

контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как

необходимость по­лучения согласия законодательного органа на назначение главы

правительства, отчеты об исполнении бюджета. Многие субъекты Федерации

предоставили своим представительным органам бо­лее широкие контрольные

полномочия, чем их имеет Федераль­ное Собрание Российской Федерации. Так,

Уставом Свердловской области предусмотрено, что Областная Дума дает согласие на

на­значение руководителей областных органов внутренних дел, фи­нансов,

социальной защиты и комитета по управлению имущест­вом. В ряде республик

конституции закрепляют подотчетность правительств представительным органам, в

частности, такую форму контроля, как депутатский запрос к правительству, его

главе, отдельным министрам и руководителям других органов.

§ 5. Общий административный надзор

Важную роль в достижении целей, поставленных перед субъ­ектами исполнительной

власти, играет контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль — атрибут управления, одна из важ­нейших его функций. Он

включает в себя наблюдение за закон­ностью и целесообразностью деятельности,

оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических,

организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы

граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной

опеки правовыми актами контрольные полномо­чия субъектов власти ограничивают,

представляют им возмож­ность осуществлять только надзор. А когда между

проверяю­щими и проверяемыми нет организационной подчиненности, ограничение

контроля надзором необходимо для предотвращения

вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несу­щих ответственность

за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в де­ятельность

организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству роль надзора

будет увеличиваться за счет сужения объема контроля.

Административный надзор осуществляется специальными ве­домствами, ведомственными

службами, органами, для которых такая функция является важнейшей или даже

главной (1). Его субъекты наделены функциональной властью, широкими

надве-домственными полномочиями, их деятельность — разновидность межотраслевого

управления (2). Его субъектами могут быть как государственные, так и

общественные, религиозные и иные него­сударственные организации, а также

граждане (3). Администра­тивный надзор, как правило, состоит в обеспечении

исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так и

под­законными актами, многие из которых к тому же относятся к

технико-юридическим (4). Осуществляется он систематически и обычно по инициативе

властных субъектов (5). И еще одна важ­ная особенность: он, как правило, связан

с применением админис­тративного принуждения (6).

Административный надзор — надведомственный контроль ис­полнительной власти за

соблюдением коллективными и индиви­дуальными субъектами правовых норм. С одной

стороны, — это часть управленческого контроля, особый вид

исполнительно-рас­порядительной деятельности. Если же подойти к нему с позиций

обеспечения законности, — это одно из средств охраны такого режима,

разновидность государственного надзора, который вклю­чает в себя еще и

прокурорский, судебный, конституционный.

Существует большое число государственных структур, зани­мающихся

административным надзором. Среди них есть специа­лизированные ведомства. Это:

1) Государственный таможенный комитет РФ;

2) Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ;

3) Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;

4) Федеральный горный и промышленный надзор России;

5) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопас­ности;

6) Государственная налоговая служба РФ;

7) Федеральная служба России по надзору за страховой дея­тельностью.

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из

которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия

регистров, служб, уп­равлений. В их числе: государственная ветеринарная,

автомобиль­ная, торговая, охотничья инспекции, главное управление

государ­ственного энергетического надзора Министерства топлива и энергетики;

морской, речной, авиационный регистры; Главное управление охраны общественного

порядка МВД РФ.

Специализированные надзорные ведомства подчинены Прави­тельству РФ, а

ведомственные службы — соответствующим цен­тральным федеральным органам

специальной компетенции.

Главные задачи административного надзора состоят в том, чтобы обеспечить: 1)

безопасность граждан, общества, государства; 2) надлежащее качество продукции и

услуг.

А для этого необходима охрана соответствующих обществен­ных отношений и

материальных ценностей. И не только от право­нарушений, но и от объективно

противоправных действий и сти­хийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной

деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить

на­ступление вредных последствий, выявить обстоятельства, кото­рые могут быть их

причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. И лишь потом

необходимо выявить виновных и решать вопросы об их ответственности. Иными

сло­вами, на первом плане — прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не

допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане — применение карательных

санкций для общей и частной превен­ции правонарушений в будущем.

Содержание административного надзора как разновидности межотраслевого

управления, направленного на обеспечение за­конности, можно раскрыть, назвав

основные направления этой деятельности.

1. Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных

объектов. В одних случаях центры надзорных струк­тур сами утверждают специальные

правила (санитарные, вете­ринарные, технических осмотров, учета происшествий и

т. п.); в других — утверждают их совместно с органами администрации; в третьих —

нормы принимаются по согласованию с ними; в чет­вертых — они готовят проекты

соответствующих актов.

2. Организационно-массовая и материально-техническая дея­тельность. Субъекты

административного надзора используют раз­нообразные формы неправовой

управленческой деятельности для достижения поставленных перед ними целей. Они

активно осу­ществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного

движения, пожарной безопасности и др.), координацию и мето­дическое руководство

соответствующей деятельностью поднад­зорных объектов, учетно-аналитическую

работу. Многие государ­ственные инспекции занимаются и не свойственными любой

уп­равленческой деятельности техническими, хозяйственными и . иными делами.

Например, центры санитарно-эпидемиологичес­кого контроля проводят анализы крови,

природоохранительные инспекции воспроизводят природные ресурсы, ГАИ оказывает

помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных про­исшествиях.

3. Наблюдение за соответствующими отношениями, действия­ми, состоянием

окружающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной

деятельности является непосредствен­ное осуществление контроля. А он

предполагает сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого

субъекты над­зора наделяются полномочиями требовать представления спра­вок,

отчетов и иных документов, брать объяснения у должност­ных лиц и граждан,

проводить проверки, досмотры, обследования на местах, направлять материалы

специалистам, требовать про­ведения экспертиз, обследований, инвентаризаций,

участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

Как правило, надзорная деятельность включает в себя предва­рительный, текущий и

последующий контроль. Предварительный контроль осуществляется при регистрации,

выдаче разрешений (прав на управление транспортными средствами, проведение

взрывных работ, приобретение и хранение огнестрельного ору­жия, наркотических

средств и т. д.), выдаче заключений по про­ектам строительства зданий и

сооружений, по документации, рег­ламентирующей производство машин, продуктов

питания, государственных испытаний средств измерений, аттестации ра­ботников и

иными способами.

4. Применение разнообразных предупредительных мер. Это обязательные прививки,

карантины, запрещение проезда по до­рогам, закрытие границы, изъятие и

уничтожение предметов и продуктов, представляющих угрозу для здоровья населения,

об­щественной безопасности. Так, государственные ветеринарные инспектора вправе

принимать решения о вакцинации животных по эпизодическим показаниям.

5. Осуществление юрисдикционной деятельности, применение принудительных мер.

Субъекты административного надзора пре­секают противоправные действия, выявляют

их причины, уста­навливают виновных, применяют административные санкции, ставят

перед компетентными органами вопросы о привлечении виновных к административной,

дисциплинарной или уголовной ответственности. Юрисдикционная деятельность включает в себя сбор доказательств

для выявления обстоятельств и виновности, оценку полученной информации, принятие

административных актов, дознание.

В ходе надзорной деятельности меры административного при­нуждения могут

применяться как к индивидуальным (гражда­нам, должностным лицам), так и к

коллективным субъектам ад­министративного права. Широко используются

разнообразные пресекательные средства, реже — карательные и совсем редко —

правовосстановительные санкции.

С целью пресечения противоправной деятельности, предотвра­щения вредных

последствий применяются меры психического и физического принуждения:

обязательные предписания об устра­нении в определенный срок вскрытых нарушений,

приостановле­ние деятельности, доставление, принудительное освидетельство­вание,

отстранение от работы и др.

Большинство субъектов административного надзора вправе давать обязательные

предписания, в которых содержатся пере­чни недостатков, сроки их устранения и

предостережения о не­благоприятных последствиях неисполнения требований.

Приостановление работ осуществляется в разных формах: при­остановление всей

деятельности предприятия или его части, за­прещение отдельных видов работ,

эксплуатации отдельных ма­шин и механизмов, отгрузки и реализации, отключение от

газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. Здания, ме­ханизмы

могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты

номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.

Госэнергонадзор име­ет право ограничивать отпуск электрической энергии, органы

го­сударственного надзора за стандартами и средствами измерений вправе вводить

на предприятиях особый режим приемки готовой продукции.

Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об адми­нистративных

правонарушениях и привлекать виновных к адми­нистративной ответственности,

устанавливается законом. Поэто­му в главе 16 КоАП РСФСР названы субъекты

административного надзора, которые вправе налагать на граждан административные

взыскания, т. е. применять карательные административные санк­ции. Но чаще всего

от их имени это делают единолично руководи­тели органов (служб, инспекций),

государственные инспектора и иные уполномоченные лица.

Почти 20 статей КоАП РСФСР определяют подведомственность различных надзорных

структур, устанавливают, какие категории дел рассматривают органы пожарного, санитарного, ветери­нарного, пробирного

надзора, органы охраны водных ресурсов, лесного хозяйства, таможенные органы и

другие субъекты адми­нистративной юрисдикции. Они вправе применять к гражданам и

должностным лицам такие взыскания, как предупреждение, штраф, а некоторые из

них, кроме того, могут лишать виновных специальных прав, производить конфискацию

предметов, явив­шихся орудием совершения или непосредственным объектом

ад­министративного правонарушения. В тех случаях, когда субъек­ты

административного надзора не уполномочены применять административные взыскания,

они, возбудив дела, направляют их народным судьям, в административные комиссии

или иным уполномоченным органам.

В производстве по делам об административных правонаруше­ниях все органы надзора

руководствуются положениями, уста­новленными КоАП РСФСР. Многие центральные

органы надзор­ных систем издали ведомственные инструкции, положения, .

постановления, которые детализируют, уточняют нормы Кодекса.

Известно, что КоАП регламентирует только административную ответственность

граждан и должностных лиц. Чтобы раскрыть полномочия субъектов административного

надзора, связанные с применением административных взысканий к организациям,

не­обходимо обратиться к текущему законодательству и многим иным

некодифицированным правовым актам.

Так, на организации может быть наложен штраф в сумме со-: крытого или

заниженного дохода (прибыли), а при повторном на-. рушении — штраф в двухкратном

размере этой суммы. У орга-, низаций может быть аннулирована лицензия на право

ведения разрешенной деятельности в случае нарушения условий ее дей­ствия. А

такая принудительная мера есть не что иное, как разно-' видность лишения прав.

:  По инициативе органов административного надзора решаются вопросы о применении

такой административной санкции, как лик­видация (прекращение деятельности)

организаций.

Для конкретизации теоретических положений целесообразно проиллюстрировать их

данными об одном из наиболее известных надзоров — санитарно-эпидемиологическом.

Он действует на ос­нове Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом

благопо­лучии населения» от 19 апреля 1991 г. в редакции Закона РФ от 2 июня

1993 г.'

Указанный надзор проводится специальным общефедеральным ведомствам —

Государственной санитарно-эпидемиологической службой России. В ее систему входят

Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому контролю и центры

государ­ственного санитарно-эпидемиологического надзора субъектов Федерации,

городов и районов. Центры подчиняются только по вертикали, что ослабляет влияние

на их деятельность местных органов и органов субъектов Федерации.

Руководители органов данного надзора являются соответственно Главными

государственными санитарными врачами РФ, субъек­тов Федерации, городов и

районов.

Президент РФ 19 ноября 1993 г. утвердил Положение о Госсан-эпиднадзоре России',

в котором сказано, что Госсанэпиднадзор осуществляет нормативное регулирование,

обеспечивает созда­ние системы санитарно-эпидемиологического нормирования,

орга­низует разработку федеральных санитарных правил и гигиени­ческих

нормативов, утверждает и издает их, разрабатывает формы государственной и

ведомственной статистической отчетности о санитарно-эпидемиологическом

благополучии населения, выпол­нении гигиенических и противоэпидемических

мероприятий.

Органы Госсанэпиднадзора активно пропагандируют правила санитарии, проводят

гигиеническое воспитание и образование граждан, ведут государственный учет

инфекционных, паразитар­ных, профессиональных и массовых инфекционных

заболеваний и отравлений населения в связи с неблагоприятным влиянием на

здоровье человека факторов среды его обитания. Они обеспечи­вают проведение ряда

медицинских анализов, обеззараживание помещений, участвуют в разработке программ

повышения сани­тарно-эпидемиологического благополучия и т. д. В целом

органи­зационно-массовая работа санитарно-эпидемиологической служ­бы очень

разнообразна.

Формами контрольной деятельности органов санэпиднадзора являются заключения о

соответствии санитарным правилам вво­димых в эксплуатацию зданий и сооружений,

новых технологий, веществ, изделий. Разработка и постановка на производство

но­вых видов пищевых продуктов, внедрение новых технологичес­ких процессов и

технологического оборудования, производство тары, посуды и упаковочных

материалов, применение пищевых добавок и других веществ разрешаются только на

основании ги­гиенической оценки их соответствия санитарным требованиям и

заключения санитарно-эпидемиологической службы.

Для получения необходимой информации должностные лица Государственной

санитарно-эпидемиологической службы вправе: беспрепятственно посещать и

проводить обследования организа­ций, предприятий, жилищных условий граждан;

получать от ор­ганизаций и граждан сведения и документы, необходимые для

выполнения возложенных на них задач; изымать образцы (про­бы) материалов,

веществ, изделий, пищевых продуктов, воды и почвы для лабораторных исследований

и проведения гигиеничес­кой экспертизы.

Законом установлено, что в целях охраны здоровья, преду­преждения возникновения

и распространения заболеваний ра­ботники предприятий и организаций должны

проходить меди­цинские осмотры как при приеме на работу, так и впоследствии.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора могут прини­мать решения:

— о временном отстранении от работы граждан, являющихся носителями возбудителей

инфекционных болезней и могущих быть источниками их распространения в связи с

особенностями выпол­няемой работы;

— о проведении лабораторного обследования и медицинского наблюдения за

гражданами, контактировавшими с больными ин­фекционными заболеваниями;

— об обязательной госпитализации инфекционных больных и граждан с подозрением на

инфекционное заболевание, представ­ляющих опасность для окружающих;

— о проведение дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных

заболеваний, а также в помещениях и на территории, где сохраняются условия для

возникновения или рас­пространения инфекционных заболеваний;

— о проведении профилактических прививок населению или отдельным группам граждан

по эпидемиологическим показаниям.

С целью пресечения санитарных нарушений организациям и гражданам могут быть

предъявлены требования о проведении ги­гиенических и противоэпидемических

мероприятий и устранении санитарных нарушений.

Довольно часто органы Государственного санитарно-эпидемио­логического надзора

используют право приостанавливать впредь до устранения имеющихся нарушений

санитарных правил, а в случае невозможности их соблюдения прекращать:

— работы по проектированию и строительству, а также введе­ние в эксплуатацию

законченных строительством, реконструиро­ванных объектов;

— эксплуатацию действующих предприятий, отдельных про­изводственных цехов,

участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, а

также выполнение отдель­ных видов работ и производственной деятельности;

— производство и применение (использование) продукции на­родного хозяйства;

— производство, хранение, транспортировку и реализацию про­довольственного сырья

и пищевых продуктов, использование воды (водоисточников) для питьевых,

хозяйственных и культурно-оз­доровительных целей.

А за совершение санитарных правонарушений к должностным лицам и гражданам могут

быть применены административные взыскания в виде предупреждения и штрафа.

7 июля 1994 г. Госсанэпиднадзор России утвердил инструкцию, регламентирующую

порядок привлечения к административной от­ветственности за санитарные

правонарушения.

Главные санитарные врачи вправе направлять в компетентные органы, компетентным

должностным лицам материалы о сани­тарных нарушениях и ставить вопросы о

привлечении виновных к дисциплинарной или даже уголовной ответственности. Они

мо­гут также предъявлять требования: о возмещении ущерба от вреда, причиненного

здоровью граждан, и расходов лечебно-профилак­тических и

санитарно-профилактических учреждений на прове­дение ими гигиенических,

противоэпидемических и медицинских мероприятий при возникновении массовых

заболеваний и отрав­лений людей.

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления административной власти

Вопрос о необходимости и преимуществах судебного контроля за государственной

администрацией — один из важнейших в ад­министративном праве. Выше (см. § 7

глава 3) уже рассматривал­ся его существенный аспект — право граждан на судебную

защи­ту. Но административная юстиция — только один из каналов судебного надзора

за исполнительной властью. Существуют и другие его формы: а) рассмотрение жалоб

организаций;

б) рассмотрение требований и протестов органов государствен­ной власти о

признании незаконными административных актов;

в) проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских,

административных дел законности административ­ных актов, имеющих значение для

разрешения дел;

г) проверка судами при рассмотрении уголовных дел качества предварительного

расследования;

д) рассмотрение дел о преступлениях субъектов исполнитель­ной власти.

С точки зрения порядка обращения в суд можно различать: 1) исключительно

судебный (вопрос о законности решается толь­ко судом);

2) альтернативный (с жалобой, протестом, требованием можно обратиться в

вышестоящий государственный орган или в суд);

3) последовательный или ступенчатый (вначале заинтересован­ный субъект вправе

обратиться в вышестоящий исполнительный орган, иногда вплоть до центрального, а

при несогласии с его ре­шением вправе обратиться в суд);

4) исключительно административный (дело не подведомствен­но суду).

Судебный надзор за исполнительной властью может осуще­ствляться по жалобам

(искам) граждан и организаций, по требо­ваниям государственных органов, по

протестам прокуроров, а так­же по инициативе самих судов. Он может быть прямым

или косвенным.

Прямым считается контроль, когда суд рассматривает граж­данское дело по жалобе

(требованию, протесту) о незаконности правоприменительного акта в соответствии с

нормами ГПК, АПК. По существу это дела о законности властных действий,

выясне­ние этого — главная цель правосудия, и решение суда посвяща­ется оценке

законности правового акта.

А косвенный контроль осуществляется при рассмотрении иных гражданских дел, а

также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности

встает, если это влияет на решение главного вопроса, связанного с

рассматриваемым су­дом делом (о наличии преступления, виновности подсудимого,

взыскании ущерба и т. д.), и он рассматривается попутно. Специ­ального решения о

законности акта исполнительной власти суд (судья) не принимает. Установив

несоответствие административ­ного акта юридическим нормам, суд (судья) либо

выносит частное определение (ст. 321 УПК, 225 ГПК), либо возвращает дело на

доследование, либо кладет этот факт в основу принимаемого при­говора (решение,

постановления).

Надзор за законностью административной деятельности осу­ществляют все имеющиеся

в России суды: общие, военные, ар­битражные, конституционные (уставные).

В арбитражных судах созданы специальные коллегии, рассмат­ривающие споры

организаций и предпринимателей с властными структурами.

Одним из главных направлений деятельности Конституцион­ного суда РФ в период

перехода к рыночной экономике является защита прав граждан и юридических лиц как

собственников, сво­бодных предпринимателей, равноправных участников договорных

отношений. Он рассмотрел ряд индивидуальных жалоб граждан и признал

неконституционной правоприменительную практику относительно увольнений граждан с

работы по возрасту; установ­ления ограничительного срока обжалования незаконных

уволь­нений с работы, считая его ограничением права на судебную и иную защиту;

выселение из незаконно занятых жилых помеще­ний с санкции прокурора без права

судебного обжалования такой санкции и др.

Право на судебную жалобу (иск) теоретически всегда суще­ствует, но реально им

пользуются далеко не все, поскольку для его реализации мало знать, что есть

такое право, нужно знать, как его можно осуществить, иметь определенные

финансовые сред­ства, не испытывать опасений по поводу возможных

неблагопри­ятных последствий. Если к тому же учесть, что суды рассматри­вают

дела очень часто с нарушением процессуальных сроков, а исполнение решений

организовано не лучшим образом, то стано­вится более понятным, почему граждане,

организации в нашей стране скупо используют право на судебную защиту от

незакон­ных действий исполнительной власти. И это позволяет более трезво оценить

возможности судебной защиты прав граждан, роль судов в обеспечении законности*.